以律师视角解读土地征收成片开发新规

wujinlan吴金兰 2022-05-18 发布于上海

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以律师视角解读土地征收成片开发新规

自2020年1月1日《土地管理法》施行后，对该法规定的基于“成片开发建设需要”征地如何在实务中进行操作的问题，一直没有相关配套法规进行规定。2020年11月5日，自然资源部印发《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号），对该问题进行了规定，初步构建了土地征收成片开发法律体系。以下我们结合该试行标准规定及司法实务，以律师视角对该试行标准进行解读，并对征收主体面临的相关诉讼风险提出了化解建议。

一、土地征收成片开发的理解

（一）成片开发的含义

《土地管理法》第四十五条第一款规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：......（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；......”。对于前述条款提到的“成片开发”的含义，自然资源部在《土地征收成片开发标准（试行）》中规定，成片开发是指在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。根据该定义，我们对“成片开发”的认识有了一个大致轮廓，但仍不够具体。该定义中出现了四个关键词，即“国土空间规划”、“ 城镇开发边界”、“集中建设区”、“综合性开发建设”，要全面、准确理解“成片开发”的含义，还需首先对这四个关键词的含义进行准确把握。

1. “国土空间规划”

2020年5月9日，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发【2019】18号）》，明确国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。

2. “ 城镇开发边界”

2020年9月22日，自然资源部办公厅印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（自然资办发[2020]46号）（以下简称《指南》（试行））规定，“城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区（空间关系详见图1）。城市、建制镇应划定城镇开发边界。”

3. “集中建设区”

根据《指南》（试行）的规定，集中建设区是根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间。

图1 空间关系示意图

4. “综合性开发建设”

对“综合性开发建设”，我国法律法规没有明确、统一的定义，理解时各方观点不一。对该概念理解不同，将影响对“成片开发”含义的理解。我们认为，对“综合性开发建设”应进行整体理解，不能忽略“综合性开发建设”的“综合性”。对于综合性的认定，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》第三条第二款及第三款有一个原则性规定：

第三条第二款土地征收成片开发方案应当包括下列内容：

（一）成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；

（二）成片开发的必要性、主要用途和实现的功能；

（三）成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；

（四）依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例；

（五）成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。

第三条第三款前款第（四）项规定的比例一般不低于40%，各市县的具体比例由省级人民政府根据各地情况差异确定。

即通过控制公益性用地的最低比例来基本保障综合性开发建设的公共公益性。对于公益性用地的具体比例，自然资源部虽将界定权限授予省级人民政府，但在实务中，一般是由省级政府自然资源部门制定相应的规定。例如：

时间	部门	文件名	内容
2021.2.23	宁夏回族自治区自然资源厅	关于印发《宁夏回族自治区土地征收成片开发标准实施细则（试行）》和《宁夏回族自治区土地征收成片开发方案编制规范（试行）》的通知（宁自然资发〔2021〕35号）	第二条……（四）依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例。区片内需要统一开发建设的交通、供排水、供热、供气、供电、通讯等基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地面积占片区总用地面积比例一般不低于 40%。
2021.2.7	安徽省自然资源厅	关于印发《安徽省土地征收成片开发标准实施细则（暂行）》的通知（皖自然资规〔2021〕1号）	第十三条第一款集中建设区范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的比例一般不低于40%。
2021.1.8	青海省自然资源厅	关于实施土地征收成片开发标准有关事项的通知）（青自然资规〔2021〕1号）	七、依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例不得低于40%。
2020.12.30	云南省自然资源厅	关于印发《云南省土地征收成片开发实施细则（试行）》和《云南省土地征收成片开发方案编制指南（试行）》的通知（云自然资审批〔2020〕707号）	第十二条第二款前款第（五）项规定的公益性用地比例一般不低于40%。

如上部分省自然资源厅出台的文件可以看出，关于公益性用地比例，地方上同自然资源部一致，采取的是最低比例原则，并没有规定一个具体的比例。因此实务中，只要各县级以上地方人民政府提供的土地征收成片开发方案中公益性用地比例不低于40%即可。

（二）土地征收成片开发红线

《土地管理法》第四十五条第二款规定：“前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”不难看出，我国法律对土地征收成片开发规定了三条红线：

第一条：必须符合四个规划

分别指国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划

第二条：必须符合一个计划

指纳入国民经济和社会发展年度计划

第三条：必须符合自然资源部规定的标准

该标准目前有《土地征收成片开发标准（试行）》。

越过三条红线进行的因成片开发进行的土地征收是不具有合法性的，属于违法征收。

二、土地征收成片开发合法性界定及诉讼实操建议

司法实务中，成片开发进行土地征收产生的纠纷主要涉及土地征收行为合法性的界定问题。如征收行为不合法，常会引起被征收人提起确认征收土地行为违法之诉，继而提起确认拆除房屋及附属物行为违法之诉和行政赔偿之诉，各类行政诉讼源源不断，如此政府将长期限于因违法征地产生的各类诉讼中。

【参考案例】

桑圣灿、王庆祥等人与山东省菏泽市牡丹区人民政府政复议再审案

最高人民法院（2020）最高法行申4476号

案情简介

桑圣灿、王庆祥等人认为牡丹区政府以旧城改造方式进行征收侵犯了其合法利益，征收程序不合法，征收补偿费用没有足额到位，征收补偿评估亦不合法，要求撤销牡丹区政府作出的征收决定。

裁判观点

本院经审查认为，本案再审审查焦点是牡丹区政府作出的《菏泽市牡丹区人民政府牡丹区2013-11号地块房屋征收决定书》（以下简称征收决定）以及菏泽市政府作出的菏政复决字〔2018〕86号行政复议决定（以下简称86号复议决定）是否合法。关于征收决定是否符合公共利益要求的问题。本案中，根据原审查明，菏泽市牡丹区解放街片区已被纳入山东省2018年棚户区改造项目，涉案征收项目系牡丹区政府基于成片开发建设需要实施，该征收项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益要求，符合当地土地利用总体规划，符合牡丹区国民经济和社会发展规划。田福良等人主张以旧城改造方式进行征收侵犯了其合法利益缺乏证据支持，原审对该主张未予支持并无不当。关于征收程序是否合法的问题。被申请人对涉案征收项目进行了社会稳定风险评估，并按照法定程序进行公示和征求意见，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十二条第一款的规定，原审认定征收程序符合法律规定亦无不妥。关于征收补偿费用是否到位的问题，牡丹区政府一审中提交的资金到位证明晚于征收决定作出的时间，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款的要求，但考虑到涉案项目涉及公共利益，证明迟延并未影响当事人实体利益，原审按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定对征收决定确认违法不违反法律规定。原审以86号复议决定维持被诉征收决定属认定事实不清为由对其予以撤销，并无不当。另，再审申请人所提征收补偿评估等事项不是本案审查范围，一、二审未予评价并无违法之处。

【解析】

以上案例虽发生在《土地征收成片开发标准（试行）》施行之前，但法院在审查政府征地行为合法性时仍依法严格审查了政府提交的证据材料。随着《土地征收成片开发标准（试行）》的施行，在因成片开发建设发生的土地征收纠纷案件中，司法对政府的举证责任提出了更高的要求。具体而言，判断土地征收成片开发合法性和举证时，应注意以下几点：

01、符合《土地管理法》第四十五条规定

司法实务中，县级以上地方人民政府如要证明自己该次因成片开发建设需要征地符合《土地管理法》第四十五条规定，至少要向法庭提供如下证据材料：

符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并已纳入国民经济和社会发展年度计划的证明材料。

土地征收成片开发方案内容完善、合法

各县级以上政府编制的土地征收成片开发方案内容需符合《土地征收成片开发标准（试行）》第三条第二款规定。司法实务中，作为证据提交的土地征收成片开发方案中应当包含以下内容：

（一）成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；

（二）成片开发的必要性、主要用途和实现的功能；

（三）成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；

（四）依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例（该比例一般不低于40%，各市县的具体比例由省级人民政府根据各地情况差异确定）；

（五）成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。

目前，已有部分省份制定了土地征收成片开发方案编制方法用于指导该省各市（州、县）人民政府编制工作，例如四川省自然资源厅办公室在2020年12月30日发布的《关于印发<四川省土地征收成片开发方案编制技术指引（试行）>的通知》(川自然资办发〔2020〕34号)，网址详见：http://dnr.sc.gov.cn/scdnr/czrzbf/2020/12/30/d308d938cbde42f9b9424ba6daa09cb5.shtml；前述提及的宁夏回族自治区自然资源厅发布的《宁夏回族自治区土地征收成片开发方案编制规范（试行）》，网址详见：http://zrzyt./gk/tzgg/202102/t20210223_2604443.html；及云南省自然资源厅发布的《云南省土地征收成片开发方案编制指南（试行）》，网址详见：http://www./html/2021/gtj_0209/91326.html。

在具体编制工作过程中，部分政府采取对外招标方式，通过第三方完成编制工作，也有的通过外聘专业人员完成编制工作。无论采取哪种方式，都应当做到严格依法进行。实务中，我们发现部分地方的土地征收成片开发方案编制项目招标活动中，招标主体为镇级人民政府。因《土地征收成片开发标准（试行）》规定的土地征收成片开发方案的编制主体为县级以上地方人民政府，此种操作是否合规？对此，我们认为需要谨慎对待。虽然《土地征收成片开发标准（试行）》仅系部门规章，但是自然资源部制定该标准是获得《土地管理法》直接授权的，因此，在土地征收成片开发方案的编制实务中不宜突破该标准规定。

充分听取四方意见

根据《土地征收成片开发标准（试行）》规定，县级以上地方人民政府编制土地征收成片开发方案时，应当充分听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见的证据材料。此类证据材料，司法实务中可以各种会议记录、征求意见稿及针对征求意见的回复等材料呈现。

充分征求两方意见

根据《土地征收成片开发标准（试行）》规定，县级以上地方人民政府编制土地征收成片开发方案时，应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见的证据材料。此类证据材料，司法实务中可以征求意见稿、村民会议或村民代表大会决议等材料呈现。需注意的是，经村民会议或村民代表大会同意土地征收成片开发，是指经成片开发范围内的集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

成片开发方案已获省级人民政府批准

根据《土地征收成片开发标准（试行）》规定，县级以上地方人民政府编制的土地征收成片开发方案经省级人民政府批准的证明材料。此类证据材料，司法实践中提供省级人民政府相应批文即可。

这里隐含的问题是，《土地征收成片开发标准（试行）》虽然规定省级人民政府在审批时组织人大代表、政协委员和土地、规划、经济、法律、环保、产业等方面的专家组成专家委员会，对土地征收成片开发方案的科学性、必要性进行论证，但是此种专家论证意见在我国法律上并不具有法律效力和约束力，这里规定以专家论证意见作为审批重要依据的法律依据欠缺。不过由于前述专家论证意见确实具有一定的参考价值，因此，此处建议将《土地征收成片开发标准（试行）》第五条规定的“论证结论应当作为批准土地征收成片开发方案的重要依据。”修改为“论证结论应当作为批准土地征收成片开发方案的重要参考依据。”

不存在不得批准方案的情形

具体指不存在《土地征收成片开发标准（试行）》第六条规定的情形，包括：

（一）涉及占用永久基本农田的；

（二）市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；

（三）各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；

（四）已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。