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政务处分与事业单位工作人员处分的衔接探析

2022-05-20  hzhujian

《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下称《政务处分法》)作为《中华人民共和国监察法》(以下称《监察法》)的配套法规,为细化监察体制改革,规范政务处分提供了立法保障。

政务处分如何与现行各类处分有机衔接,在学界引发了广泛关注与讨论。《政务处分法》与《事业单位工作人员处分暂行规定》(以下称《暂行规定》)的协调问题,关系到事业单位监督管理中惩戒机制的运行效力,关乎事业单位工作人员的切身利益和事业单位适应新时代变化的发展前景。实务中新旧制度的衔接,充分发挥各自惩戒优势,避免矛盾和冲突,成为应予探析的话题。本文将从以下几方面进行探讨:

一、两种处分的关系。

作者认为两种处分之间存在以下三种关系:一是并行共存,根据政务处分法第二条之规定,《政务处分法》施行后,《暂行规定》仍然有效,其中政务处分由监察委员会作出,处分由公职人员任免单位作出;二是排斥择一,根据《监察法》第十五条,事业单位工作人员可分为公职人员和非公职人员,因此可根据是否为公职人员作出政务处分和非政务处分第一次择一。再有,对同一违法行为不得重复给予政务处分和处分,明确“政务处分”和“处分”两者的择一关系,这是第二次择一;三是交集互补,就交集看,事业单位工作人员处分的对象囊括了政务处分中的事业单位公职人员,就互补看,对公职人员同样的违法行为,应优先适用政务处分,而《暂行规定》扩展延伸规定的违法行为,即《政务处分法》没有规定的违法行为,事业单位的公职人员和非公职人员一体遵守。

二、两种处分的适用分析

(一)适用主体不同

政务处分立法以前,事业单位(包括其内部主管部门)是能够对违法的公职人员作出处分的唯一主体,这是单轨制。事业单位、主管部门外,监察机关也被赋予了对事业单位中的违法公职人员进行政务处分权的权利,这是双轨制。当然,这种双轨模式,只对事业单位里包含在《监察法》第十五条规定中的公职人员而言。

(二)适用对象不同

事业单位依照《暂行规定》进行处分的对象包括事业单位范围内中所有工作人员(参照《公务员法》管理的工作人员除外),包括公职人员与非公职人员;而《政务处分法》明确规定了处分的对象为《监察法》第十五条公职人员。可见就事业单位而言,事业单位中从事管理的公职人员同时处于监察范围和《暂行规定》对象范围之内。

两种处分共同适用于除事业单位中参公管理外的所有公职人员。其中《政务处分法》弥补了《暂行规定》中对参公人员的调整,而《暂行规定》兜住了政务处分调整不及的一般的非公职人员的对象范围。

(三)适用程序不同

关于程序的规定上,监察机关作出的政务处分要依据《政务处分法》,包括了程序部分;事业单位对非公职人员作出的非政务性处分则依据《暂行规定》,包括了程序部分;而事业单位对公职人员给予处分的活动,实体和程序上适用依据不唯一,其处分程序的适用依据的是《暂行规定》。

三、两种处分的内容分析

(一)两种处分的职权属性

《监察法》赋予监察委员会对所有行使公权力的公职人员依法实施监察的职责,政务处分权与监察权应当属于同一属性,都是法律赋予的监察职权,都是基于监察机关与公职人员之间存在着监察与被监察的监督管辖关系产生的监察责任。

事业单位获得的独立处分执法权来源于其教育、管理、监督公职人员的主体责任,这种主体责任还以事业单位和工作人员之间的人事关系为基础。与监督和被监督的监督管辖关系不同,事业单位中的人事关系还源于单位与工作人员之间签订的聘用合同而产生的直接隶属关系。

(二)两种处分的责任类型

事业单位工作人员处分类型有警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除;《政务处分法》中规定了警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。相比较政务处分措施中增加了“记大过”,删除了《暂行规定》中的“降低岗位等级”。需要注意,此前《暂行规定》规则是:“撤职”适用于事业参公人员,“降低岗位等级”适用于普通事业编制人员。而与现政务处分的类型对比,“降低岗位等级”与《政务处分法》中的“降级”并不相匹配,两者并不相等。

(三)两种处分的解除形式

过去处分期满后,由处分决定的单位解除处分并以书面形式通知本人。《政务处分法》明确了公职人员受到开除以外的政务处分,处分期满后直接自动解除,这免除了以往“书面形式”带来的不必要手续。

(四)处分的合并执行

《政务处分法》中对于事业单位公职人员在政务处分期内又受到新的政务处分的情况下的执行期限如何合并没有规定。根据相应原则,可依据《暂行规定》,先分别确定每种处分应给予的处分期限,再将原政务处分期尚未执行完毕的期限与新政务处分期限之和,确定政务处分执行期限。

四、两种处分的衔接建议

(一)准确判断适用对象

从实践上来看,只要被定义为“公职人员”的就绝对是政务处分对象,就事业单位而言,“公职人员”仍以其是否行使“公权力”和其是否具有“公职人员”的身份来判断。通常,事业单位工作人员只要满足其中之一,就可以认定为监察机关的监察对象,且在事业单位中从事管理工作的工作人员多为公职人员,就是政务处分的对象。还需要强调的是,事业单位本身不是政务处分对象。政务处分只能对单位中相关责任人作出,对单位本身只能提出监察建议。

(二)妥善协调管辖冲突

在双轨制下,“政务处分”与“处分”的处分对象和处分情形存在重合的部分,虽然对同一违法行为不得重复给予政务处分和处分,但在现实中免不了监察机关和任免单位会争夺惩戒管辖权的情况,因此应当对两主体的管辖权予以严格准确的区分。郭文涛认为可根据违法行为的性质和危害程度不同,区分为职务违法行为和一般违法行为,再纳入不同主体的管辖权范围。

具体划分如下:层次一,仅职务违法行为应当专属于监察机关作出政务处分;层次二:一般违法行为应当专属于任免单位作出处分;层次三:行为人同时具备职务违法行为和一般违法行为应当由监察机关作出政务处分。同时涉嫌违法和犯罪时监察机关为主,其他机关协助。对同一行为人实施同一个行为,则根据“一事不再罚”的精神,只对同一行为按较重的“职务违法”,由监察机关进行处分,事业单位在对同一行为重复处分则无效。

(三)强化协调沟通反馈工作

反馈制度是一种促使相互监督的制度和一种处分结果真实性上的再审核制度。事业单位处分时的反馈能让监察机关及时根据案件情况作出是否提出建议的决定。事业单位积极的反馈消减了监察机关怠于提出监察建议的消极性;反之,监察机关对事业单位的反馈进行回应,使得事业单位的处分行为受到了规制与监督。事业单位在对案件进行程序上的调查后作出的处分结果以反馈形式上报监察机关,监察机关则负责对结果进行真实性的判断,对事业单位反馈上来的不当或违法的处分结果,立即依职权提出监察建议。

(四)抓住处分重点

事业单位中,从事经济管理方面工作并掌控着经济方面公权力的公职人员,是政务处分专属管辖的职务违法行为中的常见主体。“关键少数”在国家监督中既负有领导责任,也负有示范责任。从近年查处的大量腐败案件看,相当部分“关键少数”在贪污腐败案件中高频出现,从“领头雁”变成了“污染源”,成为基层事业单位监察工作中的监督重点和难点,因此应当重视对事业单位中“关键少数”的从严监督与从严处分,并结合事业单位中财务管理和经济活动风险防范的机制,加强对事业单位经济活动的监督,对“关键少数”以更严格标准要求,以更严格处分制度进行惩戒。

最后,作者认为,建立健全事业单位工作人员处分惩戒制度与预防腐败体系是维持事业单位适应新形势稳步发展的重要建设。政务处分和事业单位工作人员处分的有效衔接,有利于处分实践中有效破除《暂行规定》等相关规定的滞后性带来的法律冲突问题和以往处分畸轻畸重的失衡问题。这一立法不仅能充分调动监察机关和事业单位各自的监督管理职能,还使得两种处分在保留各自优势的情况下对“差异”进行协同,衔接的智慧就在于找到适用上、内容上的可协调的支点和可突破的矛盾点。政务处分的统一,只不过是我国监察体制改革中掷出的第一步棋,我国法治建设的棋局还需配合着中国特色社会主义新时代的新局势去打。

注释已删

作者:黄贵娟:云南纪检监察学院2017级学士;

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