中国户籍制度的演变逻辑：适应经济社会形势渐进放宽人口流动控制

天童老僧 2022-05-22 发布于上海

展开全文

中国政府以户籍政策为抓手，适应不同时期经济社会发展需要，渐进式地放宽人口流动控制，满足了城市集聚经济的劳动力需求，既促进了流入地经济发展，又避免了对流出地社会秩序造成较大冲击。同时，中国渐进式城镇化给农村剩余劳动力适应城市生产生活提供了机会，吸引了大量农村人口逐步流入城市，直接增加了农民工资性收入，是中国实现减贫的一个重要手段和途径。

中国流动人口规模的变化（1982-2018年）[i]

新中国的户籍制度变迁依据其特征大致可以分为五个阶段。

（一）第一阶段（1949-1957年）：中国公民拥有“居住和迁徙自由”的权利，中国城镇常住人口出现了较快增长

新中国成立初期，宪法赋予了中国公民“居住和迁徙自由”的权利。1951年公安部制定了《城市户口管理暂行条例》，要求迁入者须于到达流入地三日内，向当地公安机关申报入户，登记告知即可，对于人口迁徙没有严格限制。在这些政策指引下，大量农民涌入城市。中国城镇常住人口占总人口的比例（城镇化率）从10.6%增加到15.4%，年均提高0.6个百分点，有超过1500万农村人口转入城市，占同期城市增加人口2400万的60%以上。

（二）第二阶段（1958-1978年）：中国政府实行优先发展重工业的国家战略，建立以统购统销为核心、农业集体化和户籍制度为制度支撑的二元体制，严格控制人口流动

为了自力更生推进社会主义建设和建立工业体系，中国政府实行了优先发展重工业的国家战略，通过工农产品价格剪刀差的方式，低价采购农产品，在农村销售工业品，农业补贴工业，完成工业原始积累。为避免因农村人口大规模流动带来的城市基本生活品和最低社会福利供给不足，中国政府于1958年1月颁布《中华人民共和国户口登记条例》，正式确立了户口制度，标志着中国开始严格控制人口自由流动和自由迁徙。

户籍管理制度包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度，规定公民从农村迁往城市必须符合下列情形之一：持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明。1963年后，公安部在人口统计中将享受国家供应粮的城镇居民划为“非农业户口”，中国城乡分离的二元结构初步形成。户籍制度还与粮油关系、劳动人事制度、社会福利制度、教育制度、住房制度紧密挂钩，强化了人口空间流动的制度壁垒。1961至1978年间，中国城镇化率从1960年的19.8%下降至1978年的17.92%。

（三）第三阶段（1979-2002年）：改革开放后，户籍制度的负面效应逐步显露，中国政府开始逐步放松对人口流动的管控

改革开放初期，农村实行家庭联产承包责任制，大量农业剩余劳动力得到释放，数亿农业劳动力需要就业机会。同时，乡镇工商业蓬勃兴起，对农村剩余劳动力形成了巨大的吸引力。旧的户籍制度的负面效应日益显现。1984年，中国政府颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，提出农民自理口粮进集镇落户，允许农民进入县城以下的城镇、集镇务工经商。农民开始可以有限度的流动，“离土不离乡，进厂不进城”。

20世纪90年代后，沿海出口导向型加工制造业快速发展，务工机会迅速增加，流动人口数量快速增长，政府开始承认、接受和鼓励流动，并为流动人口解决具体生存发展问题。1997年国务院转发《关于进一步做好组织民工有序流动工作意见的通知》，指出组织民工有序流动是关系经济与社会发展的大事，要鼓励和引导农村剩余劳动力就地就近转移，把民工流动的管理服务纳入经常化、制度化轨道。1998年，国家出台《流动儿童少年就学暂行办法》，提出流动儿童义务教育以流入地为主，以公办学校为主，但如果户籍地有监护条件，应该在户籍地就学。这一时期，我国流动人口规模从1982年的657万增加至2002年的12000万，年均增长约540万人。

（四）第四阶段（2003-2012年）：随着中国进一步融入全球经济体系，户籍制度导致的城乡居民权益和社会福利差异日渐成为阻碍社会和谐和经济进一步发展的桎梏，中国政府愈发重视农民工社会权益的保障工作

进入新世纪，农民工群体人口红利优势不断显现，对国家现代化建设与经济发展有着巨大促进作用，中国政府越发重视农民工群体的社会权益保障工作。一是肯定农民工的积极作用，强调消除歧视。2003年，中国政府明确表示要解决对农民工的歧视问题，尤其是解决就业歧视，并强调通过解决欠扣工资、保障劳动安全和加强职业培训等做好农民工服务工作。二是废除收容遣送制度，“三无”农民工不再被收容[ii]。三是公平对待，一视同仁。2006年，中国政府发布《关于解决农民工问题的若干意见》，成为第一个关于农民工问题的系统性、全面性文件，提出公平对待农民工，使农民工享受和城市职工一样的权利。四是推进基本公共服务均等化。在这一时期，流动人口数量总体保持稳定增长。2003-2012年，流动人口数量从1.4亿人增长到2.36亿人，年均增加960万人左右。

（五）第五阶段（2013以来）：中国经济进入新常态，中国政府积极推进以人为核心的新型城镇化，放开、放宽除个别超大特大城市外的城市落户限制，全面推进农民工市民化

随着中国经济步入新常态，一些资源型城市、外向加工制造业城市以及位于大都市外围的边缘城市出现了局部收缩的新现象。有序推进农民工市民化包含着巨大的产业发展机遇及新兴服务需求，对进一步推动经济增长意义重大。

在这种背景下，通过开放户籍制度，吸引更多人口到城市发展成为摆在部分城市面前的重中之重。2014年，中国政府发布《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，要求将流动人口纳入流入地经济社会发展总体规划中，有序推进符合条件的农业转移人口落户城镇，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，建立健全农业转移人口市民化推进机制，保障随迁子女享受平等的教育权利。国务院2016年2月印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，要求进一步推进农业转移人口市民化，一方面要求为农民落户拓宽渠道；另一方面，要通过居住证制度提高居住证持有人享有的公共服务水平[iii]。至此，中国农民工市民化的制度体系基本建立，政策环境发生了历史性变化。这一时期，流动人口规模从2013年的24500万人增加至2015年的24700万人，并于2018年回落到24100万人。同时，户籍人口城镇化率加快上升，2018年户籍人口城镇化率[iv]达到43.37%，比2013年提高近7.7个百分点。

为了管理人口、稳定社会发展和保障国民经济建设，中国制定了农业、非农业的户籍政策；为了适应不同时期经济社会发展形势，中国政府对户籍政策及其相关的各项政策进行了适时调整，使得人口流动和迁徙政策不断适应城市经济集聚的需求，成功避免了城镇化过程中的一些通病，尤其是避免了大规模的城市贫困、失业和贫民窟。

当然，户籍制度也带来了一些不公平问题，造成了“城乡分离的二元结构”。户籍所附带的社会保障和公共资源，包括就业、教育、医疗、住房等社会福利待遇使得城乡居民尤其是大城市居民与农村居民福利的差距得以形成和扩大。

作者：周太东

注释：

i.数据综合自中国统计年鉴、中国人口统计年鉴等

ii.“三无”即“无合法证件、无固定住所、无稳定收入”。

iii.居住证制度是指公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可申领居住证。居住证是持证人在居住地居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。

iv.户籍人口城镇化率是相对于常住人口城镇化率的概念，前者为城镇户籍人口占总户籍人口的比重，后者为城镇常住人口数量占常住总人口的比重。

参考文献：

[1] 国家卫生健康委员会编. 2018 《中国流动人口发展报告2018》，中国人口出版社，第12-16页。

[2] 王列军等著.《完善城镇化进程中的社会政策》，中国发展出版社，2013.

[3] 吴文恒、李同昇、朱虹颖、孙锦锦， 2015. 中国渐进式人口市民化的政策实践与启示，《人口研究》，2015年第3期。第61-73页。