 张五明 北京立言金融与发展研究院产业创新研究所副所长 县域经济是国民经济的基本单元，在整个国民经济发展中有着非常重要的地位和作用，发展壮大县域经济是推动国家经济⾼质量发展的重要环节。文章指出，对于具有相对自主权的县域经济的治理而言，要在理解国家政策导向的基础上，转变传统经济治理的思维惯性，更科学合理的运用政策规则回应国家改革与经济转型的发展趋势。本文主要从财政、增长、就业三个维度对县域经济的发展进行研判。 受疫情和结构调整的叠加影响，县域经济将面临着增长动能的新的压力和挑战。 这种压力，不仅来源于最大限度恢复疫情导致的投资和消费的低迷，更重要的是，从近三个月来国家密集的政策措施来看，尽管适度放开流动性以鼓励生产和投资的积极性，但对于包括土地、能源、政府资金等政府掌握的要素的制度性管控不仅没有放宽，而且正在加速规范化进程，体现出了更坚定的改革和转型决心，粗放型发展的政策空间愈发逼仄。 所以，对于具有相对自主权的县域经济的治理而言，既不能依赖国家投资“雨露均沾”，也不能寄望于对政府行为约束的放松，而是在理解国家政策导向的基础上，转变传统经济治理的思维惯性，更科学合理的运用政策规则回应国家改革与经济转型的发展趋势。 具体到操作层面，产业政策依然是实施空间最大的政策工具。如何让有限的要素资源实现更大的政策落地效果，实现保财政、稳增长和促就业，是当前县域经济治理的核心，也是实现经济结构转型升级的关键。 财政逻辑：从产业集聚到产业综合体 从政府可支配的财政收入来源看，县域政府主要自于土地出让、税收收入、转移支付和政府债四部分。 在土地收入上，长期以来，由于工业用地溢价能力有限，再加上相关优惠政策，产业项目短期收益有限，如果把园区建设的平均成本摊入，能实现财务自平衡就很不容易了。因此，土地出让的主要收益来自于商业和住宅用地的开发。 税收收入更多来自于产业项目，其中增值税、企业所得税的留成部分是最大来源，因此需要政府更多招引、孵化大产业项目或企业总部。 转移支付的收入相对稳定，而债务收入受到国家对政府隐形债务的管控，举债来源只能依靠省级政府债券收入的转贷。除去一般性政府债券用于平衡财政缺口，能申请到多少专项债就决定了债务收入的多寡。由于专项债与项目严格挂钩，类型仅包括土储、棚改、基建等有限用途，就凸显了政府对重大项目的策划和运营能力。 从国家的政策导向看，县域经济发展的核心在于实现职住平衡，使县域具备更强的产业和人口吸纳能力，进而促进城镇化和缓解大城市病。这也是县域经济相比于大城市的短板：要么产业基础薄弱，楼宇空置率高，要么工业区内商住配套和公共设施薄弱，生活条件不好。 因此，从财政的角度看，要想综合提高土地出让、税收收入，以及申请更多的项目债券，职住平衡是切入点，重点是依托产业链长、关联度高、带动性强的行业的大型项目实现区域综合开发，让传统的产业集聚区向具有产业集群特点的产业综合体升级。 当然，并不是所有的大型生产性项目都适合产业综合体开发，其所处行业和产业链环节要具备就业面广、就业结构多元、无污染、生产与生活融合度高的特点。其中，可重点关注新兴软件与新型信息技术服务、新型显示制造、智能关键零部件制造、新能源汽车核心零部件、能源循环利用服务、会议会展、文化旅游等行业领域。 增长逻辑：从基建投资到基建产业链 县域经济的传统增长模式主要靠投资拉动，开发性投资增长相对稳定，最大的变量在于产业项目投资，因此，长期以来招商引资就成为县域之间竞争最激烈的战场。 由于招商引资的过程漫长而环节复杂，招一个大项目所消耗的行政成本并不比一个小项目高太多，效益却远大于小项目，因此对大项目的争取乃至争夺就成为招商引资的重点。尤其在经济基础较弱的县域，往往会发现，一个大项目投资落地，入统后带来的当年固投增长甚至能超过10%。 大项目固然有利于增长，但因为竞争激烈，项目方可选择性强，对政策依赖性高，招引也并不容易，竹篮打水司空见惯。这就需要政府善于选择产业领域，灵活利用政策。 基于对冲疫情的破坏以及补短板的需求，从政策导向上，未来我国在基建领域的投资规模还将长期呈增长态势，而且还将从传统基建向“新基建”领域拓展。因此，基建工程过程中释放出的对设备、零部件和相关生产性服务的需求也将成为刚性市场机会。 在基建和“新基建”的产业领域，设备和核心零部件的制造类企业往往投资规模大、投资强度高，增长带动性很强。县域政府一方面需要结合本地发展实际和未来方向，积极争取大型基建和公共设施项目，另一方面也要灵活利用政策，通过适度扩大政府采购规模、提高采购门槛，吸引具有发展潜力的大型基建行业企业入驻投资。 可重点关注网络设备制造、云计算与大数据设备制造、轨道交通装备制造、海洋工程装备制造、先进钢铁材料、绿色建筑制造与绿色建材制造、新能源汽车充电桩设备制造、新能源工程施工和技术服务等行业领域。 就业逻辑：利用产业资本弥补社会服务短板 受疫情冲击和结构调整影响，我国就业形势更加严峻。主要体现就业总量的压力和不同行业的结构性压力。 在县域经济的就业结构中，生活服务业和一般劳动密集型产业是吸纳就业人口的主要行业领域，也是未来就业压力集中释放的主要领域。在这些行业领域中，中小微企业所占基数巨大，而中小微企业活力不足一直是县域经济面临的难点问题，也是往往容易被地方政府忽略的问题。在未来的经济形势下，如果县域就业岗位供给不足，不仅将带来更大规模的劳动力流失，也将对大城市就业带来传导性影响。因此，县域经济对于中小微企业的扶持就需要从战略层面进行谋划了。 从总体上看，扶持手段主要集中在前期资金扶持和市场机会创造两个环节。但前者受制于政府财政能力和创投社会资本资源匮乏，后者受制于消费需求和本地市场规模有限，因此县域在孵化具有发展潜力和创新能力的中小微企业上具有先天劣势。 从国家政策导向看，机遇来自于两个方向，一是鼓励农业与二三产业的融合发展，二是对县域公共和社会服务短板的重视。 在农业的创新融合发展层面，农业种植技术标准化、互联网营销品牌化和农旅融合是三个主要趋势，也是县域经济未来要重点孵化的行业领域。在公共服务层面，教育和医疗服务在公共财政托底的基础上，要进一步扩大服务供给市场，吸纳在线教育、职业培训、兴趣培训、胎教以及在线医疗、专科医疗、亚健康治疗和康复医疗等多领域社会资本。在社会服务层面，结合国家发改委关于社会服务领域双创带动就业示范政策，在家政服务、养老托育、乡村旅游和家电回收四个行业领域予以重点扶持。 郡县治天下安。我们可以看到，在新的市场机遇和挑战下，不同产业对县域经济的影响方式各有特点，通过精准化的产业政策体系，优化产业结构，将是县域经济未来要面对的最重要课题之一。 来源：微信公众号“产业中国研习社” 打开App看更多精彩内容
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