调研报告：关于高质量建设“地下城市”的现状、存在问题及对策建议※背景情况※城市地下空间的开发利用是全球大都市的建设热点，也是XX建设卓越城
市的必由选项。按2017年统计数字估算，XX城市地下空间开发总面积1.1亿平方米，年均增长量400-500万平方米，年均投资达10
00亿元。这些地下建筑，大量是浅层地下空间，如地下室等空间。如今XX越来越多建设地下快速路、地下商场、地下酒店等地下建筑，但与城
市发展的水平相比，XX亟待结合城市功能需求，积极利用浅层、次浅层空间，逐渐有条件利用次深层空间，弹性预留深层空间，有计划、有序建设
地下城市空间，做到全国第一、全球领先。?※问题及分析※（一）“新型国土资源”亟待受到重视城市地上空间被称为一次土地资源，地下空
间被称为二次土地资源。日本在1991年的《东京宣言》就已把地下空间作为新型国土资源，新加坡也把地下100米作为新型国土资源，而我国
目前城市地下空间专项法律法规不健全。从技术层面来说，可以有效利用地下200米深度之内的空间。一般地下的道路、管线、污水管、综合管
廓在30米深以内，XX最深的世博变电站30米深。XX一些高层建筑的地下室有地下5层，地基可以延伸到30米左右。地下暗河、地下科学工
程有些可以到达60米深。XX60-200米地下空间的全要素开发，现在还停留在研发与设计层面。XX目前需要尽快将“地下城市”作为关
键构成纳入智慧城市公共信息平台和应用体系建设框架，依托高精准定位、云计算、大数据、信息感知等，统筹协调地下消防、供电、照明、通风、
排水、通信、监控、报警、标识等附属设施的信息采集和动态更新，全面实现地下基础设施建设与管理的智能化。总体而言，与发达国家大都市相
比，XX地下基础设施规划与建设存在诸多短板，如地下管网铺设混乱、底数不清，地上地下规划不同步、道路反复挖掘，建设缺乏前瞻性、远落后
于城市承载力需求等，亟待系统规划建设地下交通、地下管廊、地下物流、地下建筑、地下商业、地下科研设施等新基础设施。?（二）管理权限混
乱、技术标准落后我国几乎全部城市的地下空间都缺乏统一规划。XX起步较早，但仅在2004年做了概念规划，2015年提出了地下空间开
发原则，但还是无法落地。目前XX市中浅层（40米以内）地下空间规划缺失，导致地下空间资源无序占用，而深层（40米以外）的空间投资开
发规划还没有制定。主要问题是：（1）地下基础设施投资开发牵头管理部门不明确，规土部门管的主要是地上部分，可以明确规定建筑限高、容
积率、天际线等问题，但对地下空间没有专门管理机构，无序建设现象严重，缺乏规划体系上的总体指引。（2）城市地下空间管理权限混乱、执
行力不足。现在城市地下空间各行业、各部门、各专业各自为政。如上水下水是市政工程负责建设，电力线入地归口电力部门建设，通信光缆入地是
通信部门建设，往往造成重复开挖，布局不清。（3）城市地下基础设施技术标准不一致，更新滞后。很多人防技术标准已经落后，现有人防资源
15%闲置，废弃率达到1%以上。人防工程点状布局多，贯通少，利用效率很低，很难满足现代战争的要求。※建议※1、新建筑技术、新建
筑材料的不断应用，将导致全球大都市不断长高，也会不断长深，未来出现一个“地下XX”是可预期的事情。建议XX在市级层面统筹研究，加快
城市地下空间资源立法，统一规范、统一标准、统一安全运维。在此基础上，进行全域多规合一的规划，加大体制机制创新，引导各方资本积极投入
城市地下空间开发。建议XX市人民政府发展研究中心，启动XX市城市地下空间利用专项课题研究，从公共政策、城市规划、空间设计、投融资
体制机制、相关法规约束等多个方面展开子课题研究。2、建议全面理顺地下空间资源的规划、开发建设、日常运营管理的体制机制，宜实行统一
领导，由一个部门来统筹管理。明确对城市地下空间资源开发建设的统一领导，创建三维立体国土空间开发体系中的地下空间资源利用体系，要地上
地下一体化多规合一。在规划当中要引导各类城市基础设施转入地下，要制定清单，有鼓励的，有限制的，引导规划实施落地。建议尽快推进地下
空间资源资产化，明确产权概念，设计合理的地下空间土体收储机制，政府可以委托成立特许经营权公司，对城市地下空间资源进行有效管理和开发
。目前人防设施仍然聚集在浅表层，可建议国家通过立法把人防放在更深层次的地下，俄罗斯的人防大部分都已位于地下100米，这样可以为城市
地下空间商业化留出更多的空间。建议XX市规划和国土资源管理局联合市民防办展开摸底调研，摸清地下空间现有格局、底数，明确市规土局为
地下空间资源开发建设的统一领导，实现地上地下多规合一；尽快推进地下空间资源资产化，明确产权概念，设计合理的地下空间土体收储机制。
3、目前城市地下基础设施的投资成本、收益和激励机制不明确。地下基础设施既有公益属性，也有商业开发属性。目前很多地下设施的属性非常模
糊，在现有机制下，单一由政府来投资或单一由开发商来投资，都存在一定困难。对开发商来说，只能给一个使用权，开发商不愿意。建议像对待地
上空间的模式，完善产权与制度体系，鼓励房地产企业、开发公司进入地下空间进行投资开发。对地下空间面积的容积率给予减半计算，并给相关企
业税费减免、缓交等政策优惠，让投资者有一定的利润空间。建议XX市发展和改革委员会对XX市城市地下空间利用启动重大项目立项，逐年分
批开展城市地下空间改造，并由财政安排年度预算。建议XX市金融办与XX市国资委联合，由国有银行、国有企业、混合所有制企业等成立“XX市地下空间发展基金”，拓展多种渠道融资。成立特许经营权公司，对城市地下空间资源进行有效管理和开发。建议由黄浦区人民政府作为试点，推进城市地下空间改造及升级工作，待试点成功后再向全市铺开。 |
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