【赔偿司法解释理解与适用】 赔偿义务机关针对行政赔偿作出的各种不同行政行为是否可诉的规定

司法解释条文

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条规定：

赔偿请求人不服赔偿义务机关下列行为的，可以依法提起行政赔偿诉讼：

（一）确定赔偿方式、项目、数额的行政赔偿决定；

（二）不予赔偿决定；

（三）逾期不作出赔偿决定；

（四）其他有关行政赔偿的行为。

起草背景

在我国司法实践中，公民、法人或者其他组织对于赔偿义务机关所作出的行政赔偿决定是否可以提起诉讼，或者说是否只需直接提起行政赔偿之诉而不用对行政赔偿决定提起诉讼等问题，一直都有较大的分歧，各地人民法院的实际做法也差异较大。一种观点认为，行政诉讼本质属于给付诉讼，不是撤销诉讼、确认诉讼，只能审查行政赔偿争议，不能审查相关的赔偿决定。另一种观点认为，行政赔偿决定是行政机关依法行使行政职权的一种行为，性质上属于行政行为，而且行政赔偿决定对于行政相对人而言是直接影响其权益的决定，应该属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院也应当对行政机关作出的行政赔偿决定进行审查和裁判。鉴于司法实践中对行政赔偿中这一重要问题存在的认识分歧，本解释专门对这一事项作出了规定，以明确赔偿义务机关针对行政赔偿作出的各种不同决定可以被纳入行政诉讼案件受理范围。

另外，本条也是对《国家赔偿法》第十四条的细化和增加。《国家赔偿法》第十四条规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。依据上述规定，赔偿义务机关作出的相关行政赔偿决定已纳入行政诉讼受案范围。且在起草本规定时，全国人大常委会法工委提出，赔偿请求人对赔偿的数额有异议的，可以依据《行政诉讼法》有关变更判决的规定予以变更。我们认为，为解决行政赔偿争议，根据《国家赔偿法》第九条第二款的规定，单独提起行政赔偿诉讼须经过赔偿义务机关先行处理，赔偿义务机关作出的相关行政赔偿决定（包括行政赔偿决定、不予赔偿决定）或不履行行政赔偿法定职责行为（逾期不作出赔偿决定）纳入行政诉讼受案范围，于法有据。不过，属于受案范围不等于符合法定起诉条件，如存在历史遗留问题等不属于法院主管事项等问题的，依法不予受理。

2012年《国家赔偿法》第十四条规定的有关行政赔偿决定等情形列举不是很全面，如存在不予受理赔偿申请的行政赔偿决定等，因此，我们增加了“其他”的规定，以适应行政审判实践的发展。

条文释义

本条具体列举了赔偿请求人不服赔偿义务机关提起行政赔偿诉讼的各种事项，主要事项列举了三种较常见的具体情况，以“其他有关行政赔偿的行为”作为兜底条款。1997年《行政赔偿规定》第二条规定：“赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。”本解释第二条规定：“依据行政诉讼法第一条、第十二条第一款第十二项和国家赔偿法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员违法行使行政职权对其劳动权、相邻权等合法权益造成人身、财产损害的，可以依法提起行政赔偿诉讼。”本条与第二条是对1997年《行政赔偿规定》第二条的拓展和延伸。

依据本解释的规定，行政赔偿诉讼包括两种类型：第一种，公民、法人或者其他组织认为行政机关实施的行政行为违法，损害其合法权益的，就该违法行政行为造成的损失向人民法院提起的行政赔偿诉讼，要求确认行政机关实施的行政行为违法并判令行政机关予以赔偿。第二种，公民、法人或者其他组织向行政机关提出行政赔偿申请，行政机关作出不予赔偿决定或者逾期未作出赔偿决定，公民、法人或者其他组织对该不予赔偿决定或者行政机关逾期未作出赔偿决定提起的行政诉讼；或行政机关作出了行政赔偿决定，公民、法人或者其他组织认为该赔偿决定仍然无法弥补其所受损失，从而向人民法院提起行政诉讼要求判决撤销该行政赔偿决定等。本解释修改后，行政赔偿诉讼的种类更加丰富，也更加契合行政审判实践需要。

实务指导

在行政审判实践中，人民法院对于行政机关作出的行政赔偿决定是否可予以司法审查，进入司法审查之后如何进行处理等问题，各地认识和实际做法均有较大差异。有的地方法院对于公民、法人或者其他组织提出的围绕行政赔偿的多项诉讼请求，只审查行政赔偿请求是否合法合理的诉求，而对于公民、法人或者其他组织提出的要求撤销或者确认行政机关作出的行政赔偿决定则不予审查。有的地方法院则是对公民、法人或者其他组织提出的关于撤销行政机关作出的行政赔偿决定或者要求重新作出行政赔偿决定等予以直接审查和裁判。各地人民法院的上述差异做法主要是由于对行政机关作出的行政赔偿决定与人民法院审理行政赔偿案件之间的关系没有清晰准确的认识而导致的。本条司法解释较好地解决了行政审判实践中的上述争议，明确了涉及行政机关作出行政赔偿决定的相关案件的审理思路。

一、关于行政赔偿诉讼的受理范围

决定人民法院受理案件范围的因素很多，主要包括：

（一）是否适宜司法途径解决

社会生活中很多类型的争议，但并不是所有的争议都适合通过司法途径解决，是否能够通过诉讼方式来解决主要取决于争议的特点和性质。

（二）司法权与其他权力的边界

国家设置不同的机关是为了实现不同的社会治理功能，不同机关之间的职能不能相互取代。司法权的行使尽管是提供司法救济，但无权对所有事项进行审查及评判，如国防事项、外交事项等。

对于行政赔偿诉讼而言，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的目的就在于，请求人民法院判令行政机关赔偿其所受到的损失。关于公民、法人或者其他组织提出的行政赔偿请求，行政机关可能在诉讼之前已经作出了相应处理，也可能并未作出处理。在行政赔偿诉讼中，对于公民、法人或者其他组织针对行政机关已经作出的行政赔偿决定、不予赔偿决定或其他有关行政赔偿事项提出的诉讼请求都应当属于行政赔偿诉讼的受案范围，即均是人民法院审理行政赔偿案件的审查范围，只有将行政机关作出的行政赔偿决定审查好了才能较全面地解决公民、法人或者其他组织的行政赔偿诉求。当然，对于公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政赔偿诉讼时，其并未向行政机关提出过行政赔偿请求的，即尚不曾有行政赔偿决定等情形，公民、法人或者其他组织所提诉讼请求一般是要求判令行政机关承担相应的行政赔偿责任等，此类行政赔偿案件的受理以及审查范围就是行政赔偿请求等。还有一种情形是，在公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政赔偿诉讼之前，行政机关已经针对其提出的行政赔偿申请作出过行政赔偿决定等，此时，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政赔偿诉讼的诉讼请求可能除了要求判令撤销行政机关作出的行政赔偿决定等外，还要求人民法院支持其所提的行政赔偿请求，就其行政赔偿请求直接作出行政判决。因此，不同情形下，公民、法人或者其他组织向人民法院提起的行政赔偿诉讼请求有所不同，行政赔偿诉讼的受理范围也相应要有所区别。

二、行政赔偿决定与行政赔偿判决及行政赔偿请求之间的关系

无论是在行政赔偿决定还是在行政赔偿判决中，行政赔偿请求都是核心，行政赔偿程序以及行政赔偿诉讼的启动都源于公民、法人或者其他组织所提起的行政赔偿请求。从结果意义上来说，行政机关作出的行政赔偿决定以及人民法院作出的行政赔偿判决对于公民、法人或者其他组织实现其行政赔偿请求具有决定性作用。

（一）行政赔偿请求涉及行政赔偿决定的，人民法院需要在行政赔偿判决中对行政赔偿决定进行明确处理

基于行政行为的公定力、拘束力等效力，在被有权机关撤销之前，行政行为一旦作出即具有法律效力，对于行政机关作出的行政赔偿决定亦是如此，公民、法人或者其他组织向行政机关提出行政赔偿申请，行政机关作出行政赔偿决定即确定了公民、法人或者其他组织是否予以行政赔偿；若决定赔偿，赔偿的方式、范围及数额等。行政赔偿决定一经作出即对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了直接影响；若公民、法人或者其他组织对于行政机关作出的行政赔偿决定不服，可以通过向人民法院提起行政诉讼的方式保障自身合法权益。如果人民法院在审理行政赔偿案件时不对行政机关作出的行政赔偿决定的合法性进行判断则无法从实质上解决公民、法人或者其他组织与行政机关之间关于行政赔偿问题的争议；若人民法院在没有撤销已生效的行政赔偿决定之前直接针对公民、法人或者其他组织所提行政赔偿请求作出实体裁判，还会导致人民法院的判决与行政机关所作出的行政赔偿决定二者效力并存的尴尬局面。尽管实践中当人民法院就赔偿事项作出生效判决之后，行政机关之前所作出的行政赔偿决定即被生效裁判的法律效力所覆盖，但不利于解决行政赔偿纠纷。

（二）行政赔偿判决应主要围绕行政赔偿请求作出

行政赔偿请求是启动行政案件审理程序的起点，与案件情况紧密相连。人民法院审理行政赔偿案件时须结合案件事实对公民、法人或者其他组织提出的行政赔偿请求进行全面审查。

大多数情况下，行政赔偿诉讼都是在行政机关作出的行政行为被确认违法的前提下进行的，审查的重点就在于，公民、法人或者其他组织提出的行政赔偿请求是否合法合理。公民、法人或者其他组织所提的行政赔偿请求一般包括赔偿方式、具体项目以及金额等内容，人民法院也主要是针对行政赔偿方式等具体内容进行审理。

三、针对公民、法人或者其他组织在行政赔偿诉讼中提出的不同的诉讼请求，人民法院如何进行裁判

人民法院的诉讼程序基本上都是公民、法人或者其他组织启动的，人民法院在审理案件时也主要围绕原告所提的诉讼请求进行。

当公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政赔偿决定不服，向人民法院提起行政赔偿诉讼，请求判令撤销行政赔偿决定并要求行政机关重新作出行政赔偿决定的，人民法院可以对行政机关作出的行政赔偿决定进行审理，如果该行政赔偿决定符合法律法规等规定，行政程序合法，认定事实清楚准确，则判决驳回公民、法人或者其他组织的诉讼请求；若该行政赔偿决定确实存在违法或者明显不当之处，则判决撤销该行政赔偿决定并判令行政机关在一定期限内重新作出行政赔偿决定。当公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政赔偿决定不服，请求人民法院撤销该行政赔偿决定并直接作出赔偿判决的，人民法院经审理认为被诉行政机关所作行政赔偿决定违法，在判决撤销行政赔偿决定的同时，一般应当作出赔偿判决。

当公民、法人或者其他组织认为行政机关在法定期限内未对其赔偿申请作出决定违法，向人民法院提起行政赔偿诉讼要求判令确认该未作出决定行为违法，并要求行政机关作出行政赔偿决定的，人民法院原则上应当对行政赔偿争议进行裁判，积极引导当事人围绕行政赔偿争议进行诉讼；公民、法人或者其他组织坚持要求行政机关作出行政赔偿决定，且人民法院无法对行政赔偿争议进行裁判的，经审理认为行政机关应当先行作出行政赔偿决定的，应当判决确认行政机关未作出行政赔偿决定行为违法，并判令其在一定期限内作出行政赔偿决定；若人民法院经审理认为被诉行政机关明显不具有公民、法人或者其他组织所主张的赔偿义务或者作出赔偿决定职责的，可以裁定驳回起诉。

当公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政赔偿决定不服向人民法院提起行政赔偿诉讼，请求人民法院支持其行政赔偿请求，但并未主张撤销行政赔偿决定的，人民法院经审理认为公民、法人或者其他组织所提行政赔偿请求合法，可对赔偿事项作出判决，支持其主张；若认为公民、法人或者其他组织所提行政赔偿请求部分合法、部分不合法不合理的，可针对赔偿事项作出相应判决，支持其部分主张。

关于公民、法人或者其他组织提起的行政赔偿诉讼中涉及的赔偿金额问题，在有的类型案件中，如强制拆除案件中较难确定，由于标的物如房屋、财物等在强制拆除行为实施后已经灭失，当进入行政诉讼时可能已经时隔多年，对被拆除房屋等财产价值的判断即使是借助鉴定等专业技术手段，受客观条件所限，有时也很难准确确定赔偿金额。在此种情况下，就需要人民法院结合当地同一地段的类似房屋市场价值进行综合判断。还有的情况是公民、法人或者其他组织主张在行政机关实施行政强制行为过程中损毁了其所有的贵重物品，在这类案件中主要涉及双方举证责任如何承担，以及人民法院根据生活经验和一般规律进行判定的问题。

（撰写人：仝蕾）

——摘自《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定理解与适用》