最高人民法院关于行政诉讼受案范围的裁判观点

编者按：此文根据《最高人民法院典型行政案件裁判观点与文书指导》整理，做了适当归并，内容与原文稍有不同。

1.上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属部门的内部监督行不，一般不属行政诉讼受案范围。

（2016）最高法行申1820号认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产 权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。此处的法定职责，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。行政管理相对人申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，一般应当向直接具有管辖职权，能够直接解决其具体请求的行政机关提出。行政管理相对人对具有管辖职权的行政机关的处理不满意，可以向上级行政机关或者同级人民政府投诉、举报、反映，要求上级行政机关或者同级人民政府监督、督促具有相应管辖职权的行政机关依法履行职责；上级行政机关或者同级人民政府也有权依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及相关法律规定进行相应处理。但行政管理相对人对上级行政机关或者同级人民政府的处理不服，以上级行政机关或者同级人民政府为被告，要求人民法院责令上级行政机关或者同级人民政府履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责的，一般不属人民法院行政诉讼的监督范畴。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项（对应《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项）之规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的起诉，人民法院可以迳行裁定驳回起诉。因此，针对原告以上级行政机关或者同级人民政府为被告而提起的不履行法定职责违法之诉或者要求履行法定职责之诉，人民法院如无需实体审查即能得出被告明显不具有诉请履行法定职责的，可以迳行裁定驳回起诉，而无需进入实体审理后再作出驳回其诉讼请求的实体判决，以保障各方权益，减轻司法成本，引导诉讼权利正确行使。

类似案例：（2017）最高法行申143号、（2017）最高法行申1129号、（2016）最高法行申87号

2.上下级行政机关之间作出的请示、批复等内部行政行为，通常不产生外部法律效力，不属于行政诉讼受案范围。

（2016）最高法行申275号认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条（对应《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条）规定“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。本案中，强制拆除王某宏房屋的法律依据以及对王某宏权利有实际影响的是宣城管强拆字[2013]第13024号强制拆除决定，该决定才是对外发生法律效力的文书，署名机关应是宣城市城市管理行政执法局，而非宣城市人民政府。故王某宏认为宣城市人民政府对宣城市城市管理行政执法局的请示作出了批准决定，加盖了公章，其可以对宣城市人民政府作出的批准强拆决定行为提起行政诉讼，无法律依据。

3.行政机关根据法院执行裁定作出的、未设定相对人新的权利义务的告知行为，不属于行政诉讼受案范围。

（2017）最高法行申190号认为，本案争议的焦点是蔡某凤等人的起诉是否符合法定的起诉条件。首先，根据现已查明的事实，黄浦区政府作出的黄府执通（2015）005号执行通知书，主要内容是告知施某萍（户），上海市黄浦区人民法院（2015）黄浦行审字第4号行政裁定已经准许对黄房管拆（2014）0040号房屋拆迁裁决的执行，根据生效裁定，要求被通知人按照房屋拆迁裁决书执行，搬离房屋，并办理交接手续。该执行通知书仅是告知人民法院生效裁定和此前作出的行政裁决的内容，未对相对人设定新的权利义务，没有独立的决定事项。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项（对应《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项）规定，公民、法人或者其他组织不服对其权利义务不产生实际影响的行为提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，根据《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条、第十条规定，申请机关向人民法院申请强制执行房屋拆迁裁决，人民法院裁定准予执行的，一般由市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。本案执行通知书作出后，黄浦区政府实施强制执行，系在人民法院行政裁定的范围之内。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。蔡某凤等人起诉时也未诉称，强制执行行为存在扩大执行范围或者违法采取执行措施的情形。基于上述两点，蔡某凤等人的起诉不符合法定条件，一审裁定不予立案，二审裁定驳回其上诉，并无不当。

注：市县人民政府根据人民法院准许强制执行补偿决定的裁定实施的强制搬迁行为，不属于可诉的行政行为，但原告主张超出行政裁定执行范围造成财产损失的除外。

3.行政机关作出的会议纪要不直接设定当事人权利义务、不直接对外发生法律效力的，通常不属于行政诉讼受案范围。

（2016）最高法行申2711号认为，会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利和义务产生影响。只有在其转化为对外发生效力的行政行为时，才具有法律上的强制执行力。判断会议纪要是否属于行政诉讼的受案范围，主要审查其是否对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。本案中，日照市政府第6次市长办公会议形成的案涉《会议纪要》，仅是原则同意日照市教育局关于一佳合作学校改革调整的工作思路和对其操作过程提出指导性意见。该会议纪要应属上级机关对下级行政机关的内部指导行为，对再审申请人世纪佳联公司的权利义务不产生直接影响，原审认为案涉会议纪要不属于行政诉讼受案范围，认定事实清楚，适用法律正确。

4.行政机构撤并、内部人员分流、人事档案交接等事项，不属于人民法院行政诉讼主管工作的范围。

（2016）最高法行申1744号认为，机构的撤销或合并以及因此而作出的人员分流等决定均系行政机关的内部行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。干部档案的移交涉及行政机关之间的工作衔接，同样属于行政机关之间的内部行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

5.历史遗留的落实政策性的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围。

（2017）最高法行申5号认为，根据法发（1992）38号《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，参照《城乡建设环境保护部印发<关于城市私有房屋社会主义改造遗留问题的处理意见>的通知》，对社会主义改造等历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法裁定不予立案或者驳回起诉。

6.行政相对人对信访答复意见提起的不履行职责等诉讼请示，不属于行政诉讼受案范围。

（2017）最高法行申682号认为，行政机关应当依法履行法定职责，不履行法定职责的，应当承担相应的责任。但这并不意味着行政机关所有不履行职责的行为都属于行政诉讼受案范围，也不意味着人民法院能够通过司法审查方式来监督行政机关履行所有其应尽的职责和义务。由于行政权的复杂性以及行政职责来源的多样性，人民法院对行政机关不履行职责行为是否应予司法监督和审查，要结合行政机关行使行政权力的性质以及相应职责的不同来源予以综合判断，同时还要考虑当事人申请履行职责所保护的权利是否属于行政诉讼法保护的权利范围和权利种类。本案中，信访复核意见所处理的纠纷，本质上是事业单位与其工作人员之间因工资、社会保险等引发的纠纷，本身并不属于行政诉讼的受案范围。翁某华诉请东台市政府和富安镇政府履行的相关义务，也非来源于法律规定，而系上级行政机关的信访复核意见中的要求。如人民法院将此类案件纳入行政诉讼受案范围，则必然会涉及对信访复核意见合法性的评价以及对下级行政机关是否履行了信访复核意见的内容的判断等，此实际上是将信访事项又重新导入司法诉讼程序，最终可能形成信访和诉讼的不正当循环，因此人民法院原则上不应将信访事宜纳入行政诉讼受案范围。且当事人既然已经选择通过信访方式来维护权利，对信访复核意见是否满意、是否全部得到落实，仍应通过信访程序来解决。

类似案例：（2016）最高法行申364号

7.行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，一般不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。

（2017）最高法行申4409号认为，可申请行政复议的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。此类针对程序性事项所作的行为以及过程性行为虽具有一定法律意义，也会间接影响相对人权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，除非过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响。对过程性行为合法性的评价，可以在对最终的行政决定合法性评价中一并进行，过程性、程序性行为存在违法情形的，可能会导致最终的行政决定被认定为违法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条的规定，行政行为是否符合法定程序是行政复议机关和人民法院审查行政行为合法性的重要方面，行政行为违反法定程序的，行政复议机关和人民法院有权予以撤销并可责令重作；行政行为程序轻微违法，但对当事人权利不产生实际影响的，人民法院可以判决确认违法而不撤销行政行为。因此，行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。对于是在最终行政决定作出后，甚至行政相对人已对最终的行政行为申请复议或提起诉讼的情况下，当事人再对过程性行为、程序性行为单独提起行政诉讼，显然已不再具有诉的利益，不再具备诉讼的必要性和实效性。因此，行政主体程序性行为、过程性行为，通常不能单独申请行政复议或提起诉讼，除非该程序性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。本案中，再审申请人沈某华认为无锡市公安局批准延长办案期限行为违法，向江苏省公安厅申请行政复议。无锡市公安局批准延长办案期限，属办理治安行政处罚案件中的程序性行为，不直接对沈某华增加义务或减损权利，即使存在超过办案期限的问题，也只能在针对行政处罚所提起的案件中进行审查，而不能单独就行政处罚案件办案期限问题申请行政复议。

8.行政机关签订的招商引资协议，可以认为属于行政协议。

（2017）最高法行再99号认为，本院认为：本案的争议焦点包括三个方面：一、本案招商引资协议是否为行政协议；二、本案纠纷解决应当适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序；三、本案应否适用《行政诉讼法》的相关规定处理。

一、关于本案招商引资协议是否为行政协议的问题

协议是经过谈判、协商而制定的共同承认、共同遵守的文件。利用协议来约定权利义务是各种社会主体普遍采用的手段。平等的民事主体间签订的协议，属民事协议；引发的纠纷，按照民事救济程序解决。随着行政管理方式的多样化和行政管理理念从高权命令向协商、合作的转变，行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议也被统称为行政协议（行政契约、行政合同）；由此引发的纠纷，一般通过行政救济程序解决。《行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。

对本案的招商引资协议而言：

（一）协议的一方当事人海陵工业园管委会是行政机关。海陵工业园管委会是经江苏省人民政府批准设立，作为海陵区政府派出机构，对开发区实行统一领导和管理的行政机构；协议权利义务的最终承担者系海陵区政府，因此具备协议订立一方必须是行政主体的形式特征。

（二）海陵工业园管委会在协议中处分的虽有民事机关法人的职权但主要是行政职权。根据《江苏省经济技术开发区管理条例》第八条、第九条规定，以及江苏省人民政府苏政复〔2006〕35号《省政府关于同意设立南京栖霞经济开发区等34家省级开发区的批复》，海陵工业园管委会属于海陵区政府派出机构，具有“制定开发区的总体规划和发展计划，按规定负责审批或者审核开发区内的投资建设项目，负责开发区内的基础公用设施的建设和管理，对市属各有关部门设在开发区内的分支机构的工作进行监督和协调，依法行使海陵区政府授予的其他职权，代表海陵区政府对开发区实行统一领导和管理”等法定职责。招商引资协议约定海陵工业园管委会行使的职权和义务，如有关土地出让金价格的确定、二期项目开发用地的预留、配套平整土地、给予政策补贴、帮助减免相应税费、对开发、利用土地及未来改变土地用途时的同意并逐级上报审批、对斯托尔公司可能存在的违法用地行为的监督管理和行政处罚等，均属《江苏省经济技术开发区管理条例》规定以及海陵区政府所授予的行政管理职权。

（三）协议的目的是为了公共利益。《江苏省经济技术开发区管理条例》第三条第二款规定：“开发区旨在发展对外经济技术合作，引进外资、先进技术、先进设备、人才和科学管理方式，以兴办外商投资、出口创汇、高新技术项目为主，相应发展第三产业，加强与省内外的经济技术合作，促进对外开放和经济技术发展。”招商引资协议正是为了实现上述目的，为了实现公共利益需要而签订。协议约定，斯托尔公司将主要从事智能电脑针织机械的生产、制造和销售业务，企业总投资5000万美元，注册资本3000万美元；斯托尔公司将从当地学校招录职业技工300名，解决部分就业问题；条件成熟时，斯托尔公司还将二期项目扩产，海陵工业园管委会同时预留100亩土地用于保障投资。协议的如约履行，将相应提高当地经济生产总量，提高政府财税收入，部分解决就业问题，有助于对外开放、经济技术发展和产业结构调整，有利于地方的长远发展。这些显然是为了促进社会公共利益，而非海陵工业园管委会以及海陵区政府自身的法人利益。

（四）协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务。协议虽有海陵工业园管委会借款给斯托尔公司，支付国有建设用地使用权招拍挂成交价与5万元/亩基数差额部分的约定，但协议的主要内容仍然为行政法上的权利义务。协议约定，斯托尔公司负担保证所使用土地为拟申报项目的工业用地性质，不擅自改变土地用途，如需改变土地使用用途，应征得海陵工业园管委会同意并报上级有权部门批准，重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金并办理登记等义务；海陵工业园管委会则相应负担对斯托尔公司申请变更土地使用用途进行审核上报的义务；协议还约定，斯托尔公司待协议生效后，负担及时申请外资企业工商注册登记，办理计划、测量、规划、国土、建设、交通、消防、财政、人防、质监等相关行政审批、缴纳相关配套费用的义务；海陵工业园管委会则相应负担协助斯托尔公司办理完成其申请的行政审批和登记手续，争取政策补贴，帮助减免建设规费等义务；协议并约定，斯托尔公司需服从海陵工业园管委会及当地政府管理，及时向海陵工业园管委会主管税务机关纳税，以及以土地摘牌之日后24个月为起始时间，连续三年企业入库税收分别达到人民币10万元/亩、15万元/亩时，申请相应税费减免奖励等；海陵工业园管委会则需对斯托尔公司依法纳税进行监管，积极争取和利用有关招商引资政策，将斯托尔公司投产后五年内所缴纳国税、地税、基金等税费，视情形对斯托尔公司进行奖励，以及在斯托尔公司设立新企业注册后一个月内配套安排25套住宅房屋，用于斯托尔公司引进高管人才，并帮助解决相关高管人才子女就学问题，帮助协调泰州地区有关职业技术学校与斯托尔公司签订就业安置协议等。这些权利义务虽有部分民事权利义务性质，但更多约定涉及地方政府不同职能部门的行政职权，分别受多部行政法律规范调整，具有明显的行政法上的权利义务特征。而事实上，此类约定也系海陵工业园管委会代表海陵区政府进行的行政允诺。

总之，本案招商引资协议一方为行政主体，协议目的符合公共利益需要，海陵工业园管委会行使的主要是《江苏省经济技术开发区管理条例》规定的行政职权，协议内容除包括相关民事权利义务约定外，还包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定，依法属于《适用解释》第十一条第一款规定的行政协议范畴。一审法院仅以双方约定的部分内容，即认定招商引资协议仅系形成借款与赠与的民事法律关系，而不具有行政法上的权利义务内容，属于认定事实错误。

二、关于本案纠纷解决应当适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序的问题

我国实行国家统一的法院制度，不存在普通法院与行政法院的管辖区分，人民法院内部仅系分庭管理，民事和行政审判庭也非以自己名义独立对外行使审判权，而是统一以人民法院名义行使审判权。因而，民事协议与行政协议、民事诉讼与行政诉讼，一般仅具有法理分工和管辖指引功能。审理行政协议案件既要适用行政法律规范，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。实践中，民事协议可能交由行政审判庭审理，行政协议也可能交由民事审判庭审理。区分民事协议与行政协议、民事诉讼与行政诉讼，更多应考虑审判的便利性、纠纷解决的有效性、裁判结果的权威性以及上下级法院间裁判标准的一致性，也应考虑何种诉讼更有利于对行政权力的监督和公共利益的维护。

本案协议有关民事权利义务的约定与行政权利义务的约定互相交织、难以完全分离。海陵工业园管委会代表海陵区政府所作的权利义务的约定，涉及多个行政管理领域，多项行政管理职能，人民法院对此类约定的合法性、有效性进行审查，既要考虑是否确属当事人之间真实自愿和协商一致，还应考虑行政管理领域的具体法律规定，约定对地方政府及其职能部门的约束力，以及合同的相对性原则的适用等。与民事诉讼程序相比，行政诉讼程序更有利于全面审查协议中有关税收承诺、土地出让价款承诺、行政许可承诺等诸项涉及行政法律规范之适用条款的合法性与合约性；而协议包含的工商、质监、房管、建设、交通等多个行政许可审批事项的约定，适用行政诉讼程序审理也更为适宜。尤其重要的是，本案斯托尔公司作为一审原告，在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权，其有权就招商引资协议的全部或部分内容提起诉讼。如果斯托尔公司在一审诉讼期间或者根据一审法院的指引，选择通过民事诉讼解决本案纠纷，亦无不可。在此情形下，上级法院应当尊重当事人选择权，而不宜仅因协议定性问题推翻下级法院生效裁判。但鉴于斯托尔公司因诉讼管辖等方面考虑，坚持选择行政诉讼程序寻求救济，则人民法院应同样予以尊重，并作为行政案件立案和审理。

三、关于本案应否适用《行政诉讼法》的相关规定处理的问题

2015年5月1日前的法律规范未明确规定招商引资协议属于民事协议，本案招商引资协议也未约定选择民事诉讼程序解决纠纷。二审法院虽未否定招商引资协议的行政协议属性，也未否定本案可以作为行政案件受理，但其以本案的招商引资协议签订在2015年5月1日之前、而自2015年5月1日起实施的修改后的《行政诉讼法》始将行政协议纳入行政诉讼受案范围为由，驳回斯托尔公司的上诉，维持一审裁定。对于二审法院上述裁定理由是否适当，需要对《行政诉讼法》相关规定是否具有溯及力，加以准确地判断和把握。对此，《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了明确规定。根据该纪要第三条规定，在存在新旧法律衔接问题的情况下，人民法院审查行政行为的合法性，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。《行政诉讼法》是我国行政诉讼程序的基本法，根据上述适用法律规范标准，对《行政诉讼法》修改后的条款，除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往的，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用新的规定进行裁判。由于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项是有关行政诉讼受案范围的规定，属于人民法院行使裁判职权专属事项，依法即具有溯及力。因此，二审法院认为《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定不溯及既往的理由不能成立。申言之，对形成于2015年5月1日之前的行政协议，如果协议双方未明确约定争议解决适用仲裁或者民事诉讼途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院依法应当立案受理。

9.行政协议的受案范围，不限于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的四种情形。

（2017）最高法行再49号认为，行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。就争议类型而言，除《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所列举的四种行政协议争议外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议争议仅理解为《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的四种情形，既不符合现行法律及司法解释的规定也在理论上难于自圆其说，且在实践中容易造成不必要的混乱。

（一）从现行行政诉讼法、合同法及其司法解释的相关规定看，对行政协议的起诉不仅限于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项列举的四种情形，而应包括所有的行政协议争议。1.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”规定，行政协议作为行政行为的重要组成部分，如其有上述规定情形，公民、法人或者其他组织申请确认行政协议无效的，人民法院判决确认无效；2.依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”规定，公民、法人或者其他组织可以依法请求解除行政协议或者确认行政协议无效；3.依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”及《合同法》第五十四条“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销”规定，公民、法人或者其他组织可以依法请求变更或者撤销行政协议。综上，公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院请求变更、撤销及解除行政协议或者确认行政协议无效等，而不应仅限于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的四种情形。

（二）从理论和实践上看，将《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项列举之外的行政协议争议不纳入行政诉讼的受案范围，可能会出现以下问题：一是如将相关行政协议争议纳入民事诉讼，既造成了同一性质的协议争议由行政民事分别受理并审理的混乱局面，又增加了行政裁判和民事裁判不一致的风险，不利于彻底化解行政协议纠纷；二是如相关行政协议争议不纳入行政诉讼的受案范围，又因其行政性民事诉讼不予受理，极易造成行政诉讼和民事诉讼均不受理的尴尬局面，亦有悖于现代行政诉讼为公民、法人或者其他组织提供无漏洞、有效的司法保护的主要宗旨；三是将相关行政协议争议排除出行政诉讼的受案范围，意味着有关行政协议争议游离行政法制轨道，既不能及时有效地依法解决相关行政争议，也不利于监督行政机关依法行使职权。

故而，不应将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除协议”四种情形设定为提起行政协议行政诉讼的受理条件，原审法院对《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定作狭义的文义理解，属于适用法律错误，依法应予纠正。

注：行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。