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2021年7月1日，税基侵蚀和利润转移(BEPS)包容性框架130个辖区就“双支柱”方案达成初步共识，发布《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》(以下简称“7月声明”);10月8日，包容性框架136个辖区就完善后的“双支柱”方案达成全面共识，发布10月声明;10月30日至31日，G20领导人罗马峰会核准通过了10月声明，标志着国际税收规则重构迈出了历史性的一步。有鉴于此，《国际税收》就“双支柱”方案的关键技术细节、考量要素、对中国的影响等专访了OECD税收政策与管理中心主任帕斯卡·圣塔曼。 《国际税收》：OECD秘书长马蒂亚斯·科曼曾表示，这一具有历史意义的一揽子计划将确保大型跨国企业在世界各地缴纳公平份额的税款。能否请您阐述一下“双支柱”方案是如何促进这一目标实现的? 帕斯卡·圣塔曼：首先，支柱一将大约100家规模最大、盈利能力最强的跨国企业的部分利润，重新分配给其销售产品和提供服务所在国以及消费者所在国。如果没有这项规则，这些企业可能从某个市场获取巨额利润，却无需在该市场缴纳相应税款。其次，当规模相对较大的跨国企业集团(年营业收入超过7.5亿欧元)通过人为安排在特定地区实现有效税率低于最低税率15%时，支柱二将确保该企业按最低税率15%予以征税。 凭借“双支柱”方案，所有经济体都从中获益。按照支柱一，每年逾1000亿美元利润的征税权将有望重新分配给市场管辖区;按照支柱二，预计每年会在全球产生约1 《国际税收》：从“双支柱”方案的适用范围看，支柱一仅适用于约100家跨国企业，同时将采掘业和受监管的金融服务业排除在外;支柱二将国际海运、养老基金等排除在外。这是否与OECD所宣称的“确保跨国企业缴纳公平份额的税款”的目标相违背? 帕斯卡·圣塔曼：首先，所有纳税人都应缴纳公平份额的税款，税基侵蚀和利润转移项目也旨在确保实现这一目标。支柱一的确仅适用于大约100家企业，但扩大此项规则的适用范围并不一定会大幅增加重新分配利润的数额，反而会增加规则和管理的复杂性。尽管如此，声明提出，一旦有了实施经验，将在7年后扩大支柱一的适用范围。支柱一方案还针对经常引发税收争议的某些商业安排，提出更加简化和优化的方法以应用转让定价规则，尤其要考虑税收征管能力相对薄弱的国家的需求。 支柱二的目标是在保障所有企业创新能力和竞争能力的同时，确保更大范围内的跨国企业缴纳最低水平的税收。对于其他规模较小的企业，现有的各项税收法规将继续适用。包容性框架还将借助若干其他国际税收标准(如BEPS项目的各项行动计划)确保规模较小的企业缴纳公平份额的税款。 排除规则并没有违背“确保跨国企业缴纳公平份额的税款”的目标。原因有二：其一，排除规则所涉及的利润已经与取得利润的所在地挂钩，如受监管的金融服务业和采掘业只能在获得收入的所在地开展经营活动;其二，排除规则所涉及的活动，如国际海运和养老基金，具有一定的特殊性，需适用于各自特定的相关税收制度。无论如何，这些企业仍需遵守关于透明度和BEPS行动计划所有国际税收标准，以确保各国税务机关能够对其行之有效地开展征税。 《国际税收》：10月声明要求所有多边公约缔约方撤销诸如数字服务税的单边措施，并承诺未来不再引入。OECD如何确保加入“双支柱”方案的所有国家和地区都能够付诸实施? 帕斯卡·圣塔曼：“双支柱”方案要求停止和取消单边措施，如数字服务税和其他相关的类似措施。包容性框架成员认识到，单边措施有可能效率低下，给纳税人带来更多的不确定性;还可能导致与其他国家发生争议，引发贸易报复。包容性框架成员通过共同协商，意识到协调一致的做法比单方面行动更为有效，并叫停和取消单边措施，这是一个巨大的进步。 此外，“双支柱”方案是在G20的委托下，由包容性框架137个成员作出的共同承诺。与OECD制定的其他国际标准一样，与承诺相伴而来的是兑现承诺的义务。包容性框架将密切监控各成员履行各自义务的过程。规定了具体目标日期的详细实施计划得到采纳，也是确保既定方案在实践中落到实处的重要的第一步。 《国际税收》：既然大多数国家的公司税税率都超 过了20%，那么为何最终将支柱二的最低税率设定为15%? 帕斯卡·圣塔曼：尽管很多跨国企业母国的法定公司税税率都比较高，但大部分公司的有效税率都低于15%，因此，各方最终将最低税率设定为15%已是一项重大成就。为数众多的包容性框架成员都赞同“双支柱”方案，其中不少成员的公司所得税税率均低于15%。虽然许多成员可能更乐于见到较高的最低税率，但是，眼下的支柱二是各方妥协的结果。 还应注意的是，15%的税率也适用于低税支付规则(UTPR)。UTPR对来自低税成员实体(包括位于最终母公司管辖区内的实体)的补足税进行分配。重要的是，GloBE规则把处于国际化活动初始阶段的跨国企业排除在UTPR之外，排除期限适用于跨国企业首次进入GloBE规则范围后的5年。UTPR规则预计自2024年起生效。 《国际税收》：有评论认为，15%的最低税率将终结跨国企业通过避税地实现的利润转移行为。对此您是否认可? 帕斯卡·圣塔曼：我予以认可。所有国家虽然都有权自行选择并制定税收政策，但应终结有害税收竞争和激进的税收筹划。多年来，避税地一直长盛不衰，保密政策和空壳公司大行其道，只要将利润留在避税地，就可以不纳税或只缴纳很低的税款。由G20和OECD牵头的税收透明度和信息交换全球论坛一直在开展相关工作，如银行信息自动交换制度终结了银行保密制度，要求企业具备最低限度实质性的BEPS项目杜绝了空壳公司的存在。未来，支柱二将确保避税地企业就其在避税地的账载利润按照至少15%的有效税率缴纳税款(可以将真实存在的实质性活动排除在外)。随着这些举措逐步发挥作用，人们心目中的“避税地”将不复存在。提供国际金融服务的国家可以继续寻找市场，但前提是为客户增添真正的经济价值，支持不以避税为目的的商业交易。 《国际税收》：“双支柱”方案的实施是否会不利于发展中国家维护自身的税收利益?OECD是否会为发展中国家实施“双支柱”方案提供支持? 帕斯卡·圣塔曼：“双支柱”方案认可发展中国家的诉求，制定富有实际效能、具备预见性的规则。“双支柱”方案在排除具有实质性的低税活动的同时，还确立了全球最低税制度，有助于终结避税地，削弱跨国企业将利润移出发展中国家的动机，并减轻发展中国家政府实施于事无补的税收激励措施和免税期的压力。这意味着，发展中国家仍然可以采取行之有效的税收激励措施来吸引真正的实质性外国直接投资。更重要的是，这种多边商定的解决方案避免了因数字服务税等单边措施而可能导致的报复性贸易制裁风险。 发展中国家对达成“双支柱”方案共识产生了重大影响。例如，支柱一承诺在7年后降低适用范围的门槛，将更多利润重新分配给市场管辖区;将联结度门槛设定为较低水平，增加获益的国家数量;通过税收确定性的可选性选项，确保税收争议案件较少的国家不会陷入强制性争议解决程序;将针对经常引发税收争议的某些商业安排，提出更加简化和优化的方法以应用转让定价规则。另外，支柱二将确保应税规则得以运用。上述要素有助于兼顾谈判各方的利益，在此基础上达成一致意见。 发展中国家将获得更多税收收入。从公司所得税所占份额来看，发展中国家的获利将超过发达国家。总体而言，支柱一下，发展中国家的税收收入平均增长幅度至少为公司所得税的1%；支柱二下，发展中国家的公司所得税收入预计平均增长1.5%～2%。除此之外，发展中国家有望按照基于税收协定的应税规则获得更多的税收收入。 OECD制定了一项综合性方案，为发展中国家提供能力建设支持，并支持发展中国家参与包容性框架和实施国际税收标准。在制定方案实施规则和开发相关工具过程中，OECD将对发展中国家给予支持。同时，还将通过与各区域性税收组织的密切合作，如非洲税收管理论坛、美洲税收管理中心、欧洲税收管理组织和亚洲税收管理与研究组织，实现前述支持。 《国际税收》：支柱一是否会阻碍中国数字经济的发展和中国跨国企业“走出去”进程?同时，最低税率是否会损害中国吸引投资的能力? 帕斯卡·圣塔曼：支柱一不会延缓中国经济数字化的进程，也不会放慢中国跨国企业“走出去”的步伐，事实上，支柱一应该会对此有所助益。要理解个中缘由，需要从全局着眼加以考虑。 包容性框架成员同意，支柱一范围内的跨国企业将受益于新的约束性和强制性程序，以解决税收争议(包括众多转让定价争议);不会针对数字企业采取新的数字服务税或类似措施，并当金额A生效时取消现有的数字服务税和类似措施。这将大幅度降低中国数字企业进入新市场时面对的税收成本。同样重要的是，如果没有支柱一，会有更多国家实行数字服务税，带来不确定性和贸易纠纷，提供数字服务的跨国企业所遭遇的税收争议会更多，也并由此可能导致全球GDP缩水1%。我们真正应该担心的是这些争议和各种单边措施对全球经济发展的干扰和破坏。 最低税方案的目的不是抑制外国直接投资，而是为了确保跨国企业不会利用现行国际税收规则漏洞来规避缴纳其公平份额的税收。如前所述，新规则还专门将从实质性投资活动取得的收入排除在外，有助于确保商业投资的确定性，这是单边措施所不能达到的。最后，除税收政策以外，不少国家在实行吸引外国直接投资的制度方面取得了成功。我们预计，中国未来也能在此方面取得成功。 |
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