石油还是民主，美国如何选择？

刊物介绍

本文作者：许鸿轩

本文审校：葛健豪

本文首发于2022年4月13日

作者：许鸿轩

获得澳国立国际关系学本科学位

海国图智研究院研究助理

引言

为制裁俄罗斯在乌克兰进行的军事活动，拜登政府于3月8日发布了对所有俄罗斯油气能源的进口禁令。俄罗斯作为世界三大石油来源国之一，美国想要填补制裁它后造成的全球能源缺口是一个巨大的挑战。面对美国国内油价飙升，拜登政府试图通过积极的外交活动缓解危机，甚至向关系紧张的国家伸出了橄榄枝，如委内瑞拉、伊朗、沙特等。有人指责这种外交举措只是拆东墙补西墙，不符合美国对于全球民主扩散的愿景。但美国与这些国家的关系缓和又是必要的，例如与伊朗就核协议的谈判。因此，本文将探究美国对短期石油利益的渴求是否与其一度试图塑造的关注人权、民主改革的形象相悖。

                 来源：AFP via Getty Images

背景

禁令发布之后，华盛顿称将给各美国公司45天的时间来结束现有的俄罗斯能源供应合同，并且禁止其向俄罗斯能源领域进行新的直接或间接的投资。根据美国能源信息署的数据，去年美国进口的石油和精炼产品中约有8%来自俄罗斯，即每天约67.2万桶。尽管美国对俄罗斯能源的依赖性并不算大，但全球能源供应紧张的前景推动着原油价格不断上涨。相应的，汽油价格也飙升得更高，大大提高了通勤和旅行成本。然而，即使该禁令提高了能源价格，《华尔街日报》的一项民意调查显示，绝大多数美国人（79%）赞成该禁令，甚至民主党选民和共和党选民在此问题上也达成一致，支持禁令的两党选民人数各高达88%（民主党）和77%（共和党），显示出民众对于制裁俄罗斯的共同决心。但已经受到四十年来最高通胀率考验的美国家庭很难再承受更沉重的打击，可预见的消费支出的削减也将拖累经济增长。这些问题再加上中期选举的争夺，如何填补对俄制裁后的能源缺口可以说是摆在拜登政府面前一个刻不容缓的问题。

2021年度美国原油及原油产品进口量占比

来源：The Wall Street Journal

因此，白宫不得不通过与世界各国政府的外交活动来稳定住不断上涨的能源价格，而其中主要包括的国家是委内瑞拉和中东的石油王国等与美国关系紧张的国家。美国曾因人权、民主等问题制裁或疏远这些国家，而现在似乎又为了填补制裁俄罗斯留下的能源缺口而试图与这些国家缓解关系。但本文认为，美国向委内瑞拉等国伸出的橄榄枝并非仅仅因为短期石油利益，而是借短期石油紧缺之势推动与这些国家之间争端的推进或解决。下文将依次分析近期美国与委内瑞拉、伊朗和沙特的交涉来阐明这一观点。

 

委内瑞拉：石油和民主不是非此即彼

3月5日，包括美国总统人质事务特使罗杰-卡斯滕斯（Roger Carstens）在内的一众美国官员抵达加拉加斯，就解除自2019年以来对委内瑞拉石油行业的制裁进行会谈。此前，特朗普政府宣布因马杜罗政权非法篡夺权力，侵犯人权，任意逮捕和拘留委内瑞拉公民，限制新闻自由等恶劣行径，于2019年8月对委内瑞拉实施全面经济禁运，使其与朝鲜、伊朗、叙利亚和古巴处于同等位置，并承认反对派领导人胡安-瓜伊多为委内瑞拉唯一的合法总统。

 

对于这次华盛顿与马杜罗政府的会谈，共和党人和民主党人中都不乏反对的声音。共和党参议员马尔科-鲁比奥（Marco Rubio）在推特上谴责道：“白宫提出要放弃那些寻求从委内瑞拉获得自由的人，以换取微不足道的石油。”民主党参议员，参议院外交关系委员会主席罗伯特-梅嫩德斯（Robert Menendez）也在一份声明中表示担忧恢复与委内瑞拉的石油贸易“有可能使一场人道主义危机永久化”，他表示“委内瑞拉人民的民主愿望，就像乌克兰人民的决心和勇气一样，比几千桶石油更有价值。”看起来，短期石油利益和民主改革的愿景似乎被摆在了天平的两边，等待裁决。

共和党参议员谴责华盛顿与马杜罗政府的会谈

来源：Twitter

然而事实上，当前委内瑞拉填补石油供应缺口的能力十分有限，所谓的短期石油利益可能并不存在。尽管在2019年被列入黑名单之前，委内瑞拉曾每天向美国输送约58万桶石油，但在目前失修的状态下，它每天能产出的油量仅仅不到20万桶。而如果要重建委内瑞拉的石油产能——将产量提高到每天200万桶，据经济学家兼石油专家弗朗西斯科-莫纳尔迪（Francisco Monaldi）称，大约需要120亿美元的投资。但在马杜罗掌权的情况下，上百亿美元的投资几乎不可能实现。因此短期内，委内瑞拉的石油供给很难恢复，杯水车薪的石油供应远远不足以让美国将其民主扩散的愿景放在天平的另一端。

委内瑞拉2008-2021年度石油产量变化

来源：OPEC

不过，尽管当下委内瑞拉的石油供应不足以打动美国，但石油确实是两国外交中不可避免的核心话题。考虑到多年的制裁并没有让委内瑞拉朝着美国希望的道路发展，美国有必要尝试换一种思路打开突破口。在过去，美国对委内瑞拉严厉的制裁确实加深了经济崩溃，约600万人在难民危机中逃出委内瑞拉，但马杜罗却未能因此下台，反而近来变得愈发强大。他的政党在去年11月赢得了地区选举，经济也在2021年实现了近七年以来的首次增长。相反，华盛顿支持的反对派仍然处于分裂和混乱的状态。但无论是马杜罗政府亦或是反对派，面对长久以来委内瑞拉巨大的经济萎缩，从2014年的48%飙升至去年94%的贫困率，他们共同的希望是得到与拜登政府谈判解除制裁的机会。而当下，全球石油供应紧张的局面让委内瑞拉与美国在石油利益上变得更加需要彼此，相当于为两国关系打开了一扇窗。

 

因此，与其说“石油”是以牺牲民主改革为代价的肮脏战利品，不如说是打破美国制裁僵局，让马杜罗政府与反对派重回谈判桌的筹码。拜登政府对委内瑞拉的关注远不止于当前的能源危机，更在于抓住这个时机，尽可能推动委内瑞拉通过谈判向民主过渡。在两国会谈后，马杜罗政府在3月7日宣布将与美国支持的反对派重启曾于去年10月中断的谈判。反对派期望能在谈判中为委内瑞拉的自由选举和法制的恢复寻求保障。同时，马杜罗还在3月8日释放了美国国务院声称被错误监禁的两名美国公民，暗示着两国关系的转折点或将到来。

伊朗：比石油更紧急的协议

与委内瑞拉一样，伊朗石油也受到美国的制裁。拜登政府与伊朗就核协议问题已经谈判近一年之久，该协议预计将大幅限制伊朗的核计划，并允许其在俄罗斯被制裁并威胁到石油供应的关键时刻在世界市场上自由出售石油。一旦核协议达成，伊朗据数据公司Kpler估计，截止2月中旬，伊朗原油的浮动存储量约有1亿桶，这意味着它在短期内不需要通过等待提高油田产量来提高出口量，只需要释放储存的大量石油就可以在约三个月内增加100万桶/天的出口，短暂地帮助缓解俄罗斯被制裁后的能源紧缺。长期看，费氏全球能源咨询公司（FEG）表示，从技术上讲，伊朗的石油产量在今年八、九月份能增加到约340万桶/天，到年底更是能达到380万桶/天的产量。尽管更进一步提高产量需要数年时间，并取决于对老化的石油基础设施的投资，但就目前而言，伊朗石油出口的能力已经十分可观。

 

然而，即使立马达成协议，监督机构也需要几个月的时间来确认伊朗的遵守情况，以便解除制裁。例如伊朗在2015年签署第一份协议时，联合国监督机构对其核相关措施进行核实，历经六个月才完全解除制裁。即使乌克兰危机带将加速协议在外交上的通过和执行，甚至缩短履约情况核查的时间，但在近两三个月内，都不太可能有更多的伊朗石油进入市场。

 

因此，伊朗能提供的石油利益固然可观，但伊朗核协议的谈判终是石油利益的前提。更重要的是，鉴于伊朗核进展的速度，对于美国而言，抓紧时间至关重要。国际原子能机构（IAEA）的报告显示，伊朗现拥有裂变纯度高达60%的浓缩铀库存增加到了33.2公斤。根据常见标准，25公斤浓缩到90%的铀即可制成一颗核弹。因此，如果伊朗进一步浓缩，大约已达到核弹所需数量的四分之三。关于核协议的谈判已经迫在眉睫。

伊朗的核电站

来源：Associated Press

幸而近来有关伊朗核协议的谈判总体较为顺利地进行着，德黑兰对于谈判的态度非常积极。3月初，国际原子能机构负责人拉斐尔-格罗西(Rafael Grossi)与伊朗达成了一项为期三个月的计划，让伊朗对于在三个古老但未申报的地点发现的不明铀颗粒进行解释，这解决了一项可能复杂化协议谈判的事宜。

 

尽管如此，德黑兰与华盛顿之间仍然有零星的问题悬而未决，最重要的问题之一是是否将伊斯兰革命卫队从恐怖名单中除名。伊朗希望拜登政府取消对它的恐怖主义、人权和其他与核计划无关的制裁，但美国在中东的盟友，如以色列，担心如果华盛顿取消对伊斯兰革命卫队的恐怖主义制裁，伊朗支持的代理人，如黎巴嫩的真主党和也门的胡塞武装将更加胆大妄为，威胁地区稳定。然而，考虑到伊朗的强硬态度，华盛顿可能将同意在伊朗满足其条件的情况下取消对伊斯兰革命卫队的恐怖主义认定，但这并不意味着拜登政府无力的退让。事实上，国际危机组织（International Crisis Group）的伊朗项目主任阿里-瓦伊兹（Ali Vaez）认为仅对恐怖主义的制裁缺少经济效果，几乎无法遏制伊朗革命卫队的潜在威胁，因此美国没必要坚持这项可能阻碍核协议谈判进程的多余的制裁。同时，拜登政府倾向于先敲定一份协议，在签订后继续修正部分问题。因此，即使美国存在暂时的让步，也并不意味着永久的妥协。

 

然而，在各国与伊朗接近达成协议的同时，俄罗斯的参与使得谈判变得复杂。俄罗斯外交部长谢尔盖-拉夫罗夫(Sergei Lavrov)在3月5日表示，莫斯科希望其与伊朗的贸易及军事合作不会受到与乌克兰有关的制裁，据称这一要求是使得各方在3月11日维也纳举行的谈判破裂的重要原因。事实上，在受到制裁之前，俄罗斯一度在核谈判中发挥了建设性作用，其中一点即是俄罗斯同意接收伊朗所持有的超过规定的铀。而在被制裁的当下，莫斯科虽然依旧不希望中东地区出现核扩散危机，但也不愿看到美国与伊朗的关系继续缓和，使自己更加势单力薄。参与核谈判的俄罗斯特使米哈伊尔-乌里扬诺夫(Mikhail Ulyanov)称，考虑到俄罗斯受到的制裁浪潮，他们将尽力保护其在核领域和更大范围内的利益。在这种情况下，如果以美国为首的西方国家同意莫斯科的要求，就相当于捅了俄制裁一个窟窿；而如果坚决的反对态度最终使核协议瓦解，随之而来的中东紧张局势又会是美国的难题。因此，伊朗核协议可以说是俄罗斯苦受制裁之时的外交筹码。

 

对此，美国表示对俄罗斯的制裁与伊朗核协议无关，即美国不会限制俄罗斯参与核谈判并履行核协议下的义务，也不可能因核谈判而对其进行制裁上的豁免。此外，伊朗外交部长阿米尔-阿卜杜拉希扬（Amir-Abdollahian）也在俄罗斯要求保证后称，伊朗不允许任何外部因素影响其所受制裁被取消，批评了俄罗斯的新要求。不过，俄罗斯造成的阻碍在几天后迎来转机。3月15日，俄罗斯外交部长表明他们已收到“书面保证”，愿意继续参与就伊朗核协议的会谈。由于没有谈及书面保证的具体内容，本文倾向于认为俄罗斯对核扩散的警惕性级别更高，因此暂时放弃了与伊朗继续进行贸易等合作的要求。

 

同时，美国国内总体而言对于伊朗核协议的态度也以支持占上风。尽管绝大多数共和党参议员（50人中的49人）都担心该协议将削弱对伊朗的制裁且减少对伊朗核计划的限制，并在3月14日声明他们不会支持伊朗与世界各大国之间的新协议，但当下民主党人在众议院和参议院都占有微弱的多数席位，反对者不太可能有足够的票数来阻止像伊朗核协议这样的重大举措。

来源：Carlos Barria

简而言之，美国正抓紧时间与伊朗谈判，尽管协议达成后，伊朗的石油出口量确实将有效填补因制裁俄罗斯后留下的能源缺口，但这些可获得的石油利益乃是后话。当务之急仍是安全问题，即阻止伊朗获得核武器。

沙特：石油是一针缓和剂

沙特阿拉伯作为石油输出国组织（OPEC）的主要领导者和具有剩余石油产能的国家，不意外的也成为美国对俄能源制裁后交涉的对象。然而，拜登政府与沙特的关系此前一直较为紧张，萨勒曼国王对拜登上任以来一直拒绝与他接触而不满。由于2018年持不同政见的记者贾迈勒-卡舒吉（Jamal Khashoggi）被谋杀，沙特对也门的战争，监禁人权活动家等问题也确实使拜登政府一度想从从特朗普政府与沙特的亲密关系中退缩。因此，当下美国想与沙特重建关系并不容易，压力来自利雅得与美国国内两方面，但缓和两国关系又有其必要性，并且必要的不仅是石油利益。

来源：Arabia Policy

从美国国内角度来看，布林肯担心萨勒曼国王领导的沙特仍在持续对也门平民造成伤害，人权方面的记录也是劣迹斑斑，短期石油利益似乎再次与美国宣称的价值观相违背。但民主党参议院伯尼-桑德斯（Bernie Sanders）的高级外交政策顾问马特-杜斯（Matt Duss）将美国-沙特间的联合与多年前美国将俄罗斯作为反恐战争伙伴的经历相类比，称与坏的行为者合作来对抗更坏的行为者是必要的。

 

从沙特方面来看，由于美国在加速与伊朗的谈判中可能做出的妥协，将再次激怒与伊朗敌对的沙特，使得华盛顿和利雅得关系的缓和变得难上加难。沙特在3月22日的一份声明中表示，只要其能源设备仍面临着伊朗支持的胡塞武装的攻击，它就拒绝对全球市场上的任何石油短缺负责。针对这一问题，近几周美国向沙特转让了大量的爱国者反导弹拦截器，为其提供安全保障以缓和两国关系。美国国家安全委员会发言人称，拜登在2月9日与萨勒曼国王进行通话时，就气候到安全再到能源合作等问题上提出了积极的双边议程。自那之后，两国团队一直在各个层面上进行着持续且稳定的接触。对美国而言，沙特作为中东地区制衡伊朗的主要国家，与其适时适当地缓和关系，有利于中东地区的平衡稳定。这一点地缘政治利益并不会因为石油的波动而改变，只不过全球能源缺口为美国与沙特的关系打了一针强力的缓和剂。

 

结语

综上所述，在俄罗斯被制裁，留下了巨大能源缺口的情况下，美国积极与几个关系紧张的石油出口国进行的外交活动并非仅仅为了石油利益，而更多是想抓住石油紧缺的“机会”，打破与各国争端的僵局或推动谈判进程。当一味制裁的效力走到尽头，拜登政府将曾经强硬的姿态拉回一些，可能是面对当下危机的必要转变。对于伊朗，阻止核扩散仍是亟待解决的首要问题，石油利益也建立在核协议的基础之上。在扫除俄罗斯造成的障碍之后，核协议或将在近期达成。而与委内瑞拉的交涉不仅可能利于美国长期的能源供应，更能借石油利益推动马杜罗政府和反对派重回谈判桌，可谓一石二鸟。相似的，美国试图缓和与沙特的关系也出于孤立俄罗斯，稳定中东地区，及争取石油利益等多种因素的考量。一言以蔽之，石油和民主不是一个简单的二选一的关系，在其中找平衡才是主旋律。

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【25】 Nick Wadhams, Annmarie Hordern, Matthew Martin, Ben Bartenstein, “Oil thirst is forcing Biden to pivot U.S. back to Saudi Arabia”, Bloomberg, March 22, 2022, https://www./news/articles/2022-03-21/oil-thirst-is-forcing-biden-to-pivot-u-s-back-to-saudi-arabia

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