「新·思考」从城乡规划到空间规划——规划编制层面的思考

“《城市规划学刊》上海同济城市规划设计研究院有限公司专辑”是一本汇集了同济规划人近期专业实践中具有典型性和代表性的、反映一线工作成果积累的学术刊物，其中既囊括了同济规划人在城市规划各领域的前瞻性专业思考，也记录了他们在专业实践中的创新与努力。

“空间发展与规划创新”学术笔谈栏目，邀请多位在业内具有一定影响力的同济规划人各抒己见，各位专家的观点可谓百家争鸣，精彩纷呈。从今日起，本公众号将该学术笔谈的内容陆续全文刊发，敬请期待。

PART 01

从城乡规划到空间规划——规划编制层面的思考

尽管城乡规划主动反思、自我变革已经讨论了很多年，达成了共识，并形成了一定成效（如2017年开始的全国15个城市总体规划改革试点）。但毫无疑问，2018年党和国家机构改革最终决定了学科与行业的发展方向。这也是自1954 年建工部成立城市建设总局指导城市规划的编制以来，城市（乡） 规划的主管部门首次从建设口转为资源（国土）口，这既与国家治理现代化的能力需求相关，也与国家从高速度增长转向高质量发展的时代变革相关。这一转变对过去已经形成完整层级体系、逻辑体系、编审体系和管理体系的城乡规划体系形成了挑战。

尽管在学科、行业应变方向上仍然存在不确定性，但以空间规划体系为核心实现生态文明时代的国土空间治理现代化是确定的方向。笔者认为，在编制角度要认识到以下三点新的变化：

规划对象从人居空间为重点转向全域地理空间

在过去的实践中，尽管一直在强调生产、生活、生态三大空间的统筹，强调绿色发展与生态优先，并将生态格局的保护作为城乡空间布局的前置条件，但城乡规划的对象重点始终是各类人居空间，为各类人群的居住、就业提供更高的空间品质是城乡规划的重要目标。从生态文明建设和空间规划体系构建的要求来看，更加关注全域空间资产的整体性安排与管控，规划的着力点必然要从以人居空间为主转向地理意义的全域空间，从而实现对空间资源的集中统一管理。

编制程序从自下而上报审转向自上而下落实

以往城乡规划的编制依据《城乡规划法》的要求一级政府一级规划，但在实践过程中，越是基层、越是具有开发建设需求的政府越具有城乡规划编制和调整的主动性。因此，城乡规划的编制具有显著的自下而上的特点，越下越精确，越上越结构，导致上位规划提出的目标、规模、结构等基本要求，在下位规划的编制过程中往往出现调整和突破，严重影响了城乡规划的严肃性、统一性，这也是城乡规划被广为诟病的重要原因。

从空间规划体系的架构来看，未来空间规划的编制和实施将更加体现自上而下的特点，空间规划仍将存在明显的层级性特征，但其层级性将更多体现在下位规划落实、细化上位规划的方向上，强化一张蓝图干到底的实施效果。

工作重心从空间形态研究转向空间边界划定

对空间形态的研究一直是城乡规划的核心内容。在城乡规划的传统成果中，有大量关于空间形态与结构的结论，如轴带、网络、中心等等，并成为决定其他相关内容的关键。而从空间规划的要求看，未来的工作重心将放在各类空间用途管制与边界的划定上，尤其是对三线即基本农田范围线、生态保护红线和城镇开发边界的划定和细化将成为空间规划的核心内容。

因此，从规划编制的视角看，城乡规划自身必须做出相应的调整以适应新的空间规划体系。然而在调整的过程，笔者认为城乡规划既要努力适应变化，同时也要需要一些坚守：

一是坚持以人为本的价值导向。尽管相对于城乡规划，空间规划对于自然空间的管控提出了更具广度和深度的要求，但规划的目标是一致的，即建设生态文明，实现人与自然的和谐共生。因此，以人为本，做以人民为中心的规划仍然是一切规划工作应当坚持的基本价值导向。

二是坚持城乡规划的科学内核。现代城市规划经过百年来不断发展，已经形成了关于城乡空间的系统理论、技术方法以及完整的学科体系。在空间规划体系建构与发展过程中，空间的结构优化和综合治理仍然需要依赖城乡规划的理论与方法支持，应当利用城乡规划长期以来建立的科学内核，支撑和完善空间规划的技术体系。

三是坚持战略引领的技术逻辑。从城乡规划的演进过程看，强化规划的战略性、综合性、前瞻性以发挥对城市和地区发展的引领作用已经成为清晰的方向，也是中央对规划工作提出的新要求。因此，坚持战略引领的技术逻辑，可以更好发挥空间规划对国家、区域和城市发展的引领、支撑作用。

四是坚持开放协同的工作方法。城乡规划拥有一套比较成熟的开放型工作机制，能够使各级政府、各个部门以及专家、公众在规划的过程中达成问题、目标、路径的共识，能够使规划超越部门利益而更加关注整体利益。

总而言之，城乡规划面临空间规划体系重构所带来的重大挑战，面临巨大的调整压力，但城乡规划长期以来形成的理论、技术、方法仍然具有重要的现实价值，要在调整中有所坚持，更好地引领、支撑与服务于国家空间治理现代化的目标。

本期笔谈刊载于 《城市规划学刊》 2019年第7期