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开栏语： 今天，为大家带来的是资本运营事业部东爱明关于国家储备林建设与投融资分析的文章。也欢迎广大五院员工积极投稿！ 第六期 国家储备林建设与投融资分析 国家储备林是在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、中幼林抚育等措施，营造和培育工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林。国家储备林通过政府引导、市场主导、集约经营、多元投入，将资源优势转化为发展优势，是维护国家木材安全、生态安全的重要途径，是践行绿水青山就是金山银山理念和乡村振兴的生动实践，是实现碳达峰、碳中和目标的的重要方式。 铁五院以成功举办首届“EOD峰会”为契机，深度参与部分EOD项目的前期策划和推进工作，国家储备林建设作为践行绿色发展理念的典型代表，对其政策环境、市场现状、资金来源和回报机制进行剖析，有助于更好地指导项目推动和落地实施。本文为对国家储备林投资方面的初步分析和探讨，恳请业内同行批评指正。 政策分析 为贯彻落实中央、国务院关于加快国家储备林等林业建设发展的决策部署，国家林业局、财政部、国家发改委等多部门制定了一系列政策和文件（详见表1），对国家储备林的管理制度、政策保障等方面进行了顶层设计，明确了国家储备林建设的总体思路、规划布局和建设内容，并制定了资金管理、资金补助和金融贷款的相关办法，吸引社会资本和金融资本更多投向国家储备林建设。  国家储备林发展相关政策文件 我国木材市场分析 21世纪初，我国成为全球第二大木材消耗国、第一大木材进口国。近些年我国木材消费持续增长，国内供给总量不足，供给结构失衡，进口受限压力增大，木材安全形势十分严峻。 ——全国木材产量 我国木材产量在2008年到2013年一直保持增长态势，2013年达到高峰8438.5万立方米，2014年以后受天然林保护及禁伐政策影响，木材产量整体下滑，每年木材产量在7000万立方米以上。珍贵树种材、大径级木材资源日渐枯竭，国产规模极小。  2009年-2020年我国木材生产量 ——我国木材进口量 在国内木材产量下滑背景下，我国每年的木材缺口主要依赖于进口。近些年我国木材进口量大幅度增长，2017年我国进口木材达到10850万立方米。木材进口量占木材消耗量比例由2011年的47%上升到2020年的55%。随着木材出口国资源环境保护意识的增强，国际环保组织监督力度加大，木材进口难度越来越大，成本越来越高。全球已先后有86个国家限制或禁止珍稀和大径级原木出口。  2011年-2020年我国木材进口量 ——国内木材市场需求分析 我国木材主要消耗于造纸、人造板、实木地板、实木家具等行业。2016年，我国木材消费约60941万立方米。其中造纸消费木材约39421万立方米，占木材消费量的64.7%；其它人造板、实木地板和木质家具制造等木材加工业共消费木材20720万立方米，约占34.0%。 作为全球第二大木材消耗国和第一大木材进口国，2011-2020年我国木材消费总量增长了27%。在我国木材需求量持续增加，国际进口限制条件日益苛刻的情况下，预计木材供需缺口将长期存在，而大径级木材、珍贵树种材作为木材需求中的中高端产品，其供需矛盾更为突出。木材供需矛盾和资源结构性短缺成为影响我国木材安全的突出问题。 ——全国木材价格分析 影响我国木材价格波动的因素很多，主要有国内供需变化、国际市场、林业政策等。木材需求量增加导致国内木材市场供不应求，从而引起木材价格的快速上涨。据《中国林业统计年鉴》相关统计数据，2001-2020年我国木材价格呈持续上升态势，2020年木材综合价格在1000元/立方米左右。据调查，人造板、纸浆等短周期工业原料材价格一般在500元/立方米左右，珍贵树种材、大径级木材一般价格在1500～3500元/立方米不等。  2010年-2020年木材销售实际平均价格 综合以上分析，木材安全问题已演变为资源战略问题和国际政治问题，而立足国内，提高自身木材供给能力，是解决当前乃至未来木材供需矛盾的必然选择。国家储备林制度正是党中央、国务院基于木材安全问题而做出的重大安排部署。国家储备林建设就要大力培育发展工业原料林、珍稀树种和大径级用材林，形成树种搭配基本合理、结构相对优化的森林资源储备体系，增强优质木材培育、储备和生产能力。 建设方案和投资 根据《国家储备林建设规划（2018-2035）》，国家储备林项目建设总投资约4118亿元，规划到2025年建设国家储备林2000万公顷，其中集约人工林栽培667万公顷，现有林改培641万公顷，中幼林抚育692万公顷。年平均蓄积净增2亿立方米，年均增加乡土珍稀树种和大径材蓄积6300万立方米，一般用材基本自给。 ——国家储备林营造林建设内容和方案 开展国家储备林营造林活动，包括集约人工林栽培、现有林改培和中幼林抚育三种培育模式。营造林工程的建设内容包括造林、抚育、管护，以及支撑体系建设。 集约人工林栽培 对水热立地条件好的荒山荒地、采伐迹地和火烧迹地等宜林地，采用优良种源、无性系培育的壮苗，定向培育工业原料林、珍稀树种和大径级用材林。根据树种特性、造林地立地条件、培育目标、轮伐周期及密度试验成果，确定最佳初植密度和混交比例。混交比例为主栽树种不超过70%；单一树种的连片面积不超过2公顷。小班面积超过15公顷的，混交树种不少于3个树种。 现有林改培 对现有林中立地条件好、生产潜力没有得到充分发挥的林分，结构简单且生长已呈现下降的林分等，通过林冠下造林、补植补造等经营措施，适当将纯林逐步调整为复层异龄混交林。根据目的树种林木分布现状，保留目标树，伐除干扰树，确定补植树种，营造目的树种为主体的林分或混交林。 中幼林抚育 对现有林中有培育前途的增产潜力较大的中、幼龄林，采取间伐、修枝、除草割灌、施肥等抚育活动，砍劣留优，调整树种结构和林分密度，平衡土壤养分与水分循环，改善林木生长发育的生态条件，提高木材蓄积量，加快林木生长速度，缩短森林培育周期，提高林分质量，培育目标树种优质高效多功能森林。主要措施包括除草割灌、修枝、间伐等。 《国家储备林建设规划（2018-2035）》对各类营造林按照培育模式、培育周期进行规划并明确了总体数量，具体见下表。  国储林培育模式及培育周期汇总表 支撑体系建设 支撑体系建设包括基础设施建设、监测与保障系统等。基础设施建设主要为营林作业道路、苗圃基地建设等；监测与保障系统包括森林防火、林业有害生物防治、资源监测系统建设和监测管护等。 根据《国家储备林建设规划（2018-2035）》，营林作业道路按林四级标准，造价30万元/公里；根据《林业公路工程技术标准》（LY 5104）,林区四级公路的行车道宽度3.0m，平原微丘行车速度20km/h、山岭重丘行车速度15km/h；路面面层采用粒料加固土、其它当地材料加固或不设路面面层。林区公路的主要技术指标见下表。  各级林区公路主要技术指标 ——国家储备林营造林投资 营造林投资，包括整地、苗木、植苗、抚育、农药、肥料和管护、伐木、运输等费用，其费用根据建设模式、树种、造林模型和培育周期等因素综合成本确定。从近几年全国储备林项目建设情况看,每亩综合投资指标相差较大,例如贵州多数地区平均在6000～8000元/亩，福建南平在4000～6000元/亩，河南平均在9000～10000元/亩等等。从目前来看，全国大多数储备林项目平均每亩综合投资在6000～12000元左右。 资金来源和回报来源 ——资金来源 林业建设是一项基础产业也是公益事业，长期以来国家财政资金直接投资是我国林业建设资金的主要来源。随着国家储备林战略的实施，以财政为主的投入方式远远不能满足需求。 目前我国林业建设资金来源主要包括：财政资金，中央和地方预算内基本建设投资和财政补助资金；国内银行贷款，政策性和商业性金融贷款，主要来源于国家开发银行和农业发展银行；外资项目贷款，世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行和其他国际组织贷款；社会资本，各类从事林业建设的经营主体投入；另外包括产业投资基金、绿色金融债券、开发碳交易平台等金融工具，多种方式融资。 经统计2011—2019 年，我国林业总投资和国内银行贷款呈逐年递增趋势，林业总投资约为2632.61-4817.13亿元,其中中央财政和地方财政资金投入占林业总投资的37%-59%，国内银行贷款获得的资金约为274.17-466.78亿元之间。  2011—2019 年我国林业总投资及国家投资规模  我国林业国内贷款金额和利用外资金额 ——回报来源 国家储备林经营性收益 林木收入：国家储备林项目的收益来源主要为木材销售收入，木材由各树种进入成熟期后采伐产生，主产品供应给家具厂、单板厂、胶合板厂等作原料；项目副产品包括苗木产品以及林木种子、干鲜果品、木本油料等经济作物，副产品进入市场销售。 林下经济：包括林下种植业、养殖业、采集业等，如林菌、林药、林禽等。林下经济主要是以林地资源和森林生态环境为依托，充分利用林下土地资源和林荫优势从事林下种植、养殖等立体复合生产经营模式。 相关产业收入：探索森林文化旅游（如林果采摘、林下露营、自然教育、森林康养等）、林业产业（林产加工、生物科技园等）等相关经营向内容，进一步拓展项目的收益来源。 林业碳汇 当前我国碳交易主要有两种方式：碳配额交易和核证自愿减排（CCER）项目。发改委已备案的林业碳汇CCER涉及五类项目：碳汇造林项目、森林经营碳汇项目、竹子造林碳汇项目、竹林经营碳汇项目、可持续草地管理项目。2017年3月CCER体系暂停，新项目不再审批，老项目仍可运行。未来随着我国碳汇交易制度和碳排放交易体系的发展与成熟，国储林项目将根据树种、环境和生长阶段等因素，产出相当数量的碳汇指标，通过碳汇交易所出售碳汇指标获取收入。 政策补贴 国家储备林可争取中央及地方上关于林业及国家储备林的相关财政补贴、贷款贴息等专项财政资金，包括造林补贴、森林保费补贴、林业贷款贴息等。配套产业可根据产业特点，申请中央专项财政资金、贷款贴息、发行专项债等政策补助等渠道。 根据财政部、国家林业局《林业贷款中央财政贴息资金管理办法》（财农〔2009〕291号），中央财政对当年存续并正常付息的林业贷款，按实际贷款期限及年贴息率3%进行贴息补助。省级财政一般贴息1%。 运作模式 ——投资合作模式 “PPP EPC”模式 社会投资人参与的国家储备林项目大部分采用PPP模式，2017年以来每年国储林PPP项目数量在20个以上，还款来源主要为“使用者付费 可行性缺口补助”。 根据以往项目测算，国储林项目投资及收益存在一定资金缺口，且收益来源存在不确定性，建议社会投资人参与国储林项目首选PPP模式的使用者付费 可行性缺口补助，并通过EPC的施工利润反哺投资收益。 “股权投资 EPC”模式 社会投资人与地方平台公司按一定股权比例合资成立SPV公司，由SPV公司负责国储林项目的投融资、建设和运营，社会投资人承担项目的勘察设计和施工任务，以项目经营性收入和平台公司其他经营性收入作为投资还款来源。地方平台公司在约定年限内回购社会投资人所拥有的项目公司股权，并支付相应股权对价，股权对价包含“社会投资人实际投入资金 股权溢价”，其中股权溢价以社会投资人实际投入资金为基数，按照资金实际占用时间和投资收益率计算。 “特许经营 资源补贴 EPC”模式 结合地方其他经营性资源，如砂石骨料、土地增减挂指标等，通过特许经营者市场化获取并进行开发，或政府进行建设期补助的方式弥补“投资成本 收益”的缺口。 ——融资模式 “林权抵押 政府增信”模式 融资信用结构为“林权抵押 政府增信”，还款来源为项目自身现金流，以“林木所有权”与“林木使用权”作为抵押物进行贷款融资，逐渐发展成我国集体林区农村融资的创新方式。典型案例广西壮族自治区国储林项目、广西河池市国储林项目。 企业自主经营模式 融资信用结构为企业资产抵押担保，还款来源为项目自身现金流等，企业收益通过项目自身收益实现。典型案例重庆市国储林项目。 ——典型案例 广西国储林项目 广西共承担国家储备林基地规划建设任务约2700万亩，居全国第一，项目总投资约为387亿元。其中先期实施的一期项目拟营造林750万亩，项目建设期投资125亿元。广西储备林项目采取“中央补助 地方配套 银行借贷”来推进国家储备林项目建设。以广西林业集团有限公司为借贷主体，引入国家开发银行贷款，建立了“统贷统还、林权抵押担保”的融资模式。构建了“林权抵押＋林业保险 风险准备金”的信用结构，为储备林项目增信。 2019年获得国家开发银行国家储备林建设项目贷款300亿元，贷款期限25年。用款人为自治区13家直属林场和2家国有林业企业，各用款人只能通过广西林业集团转贷款。在转贷过程中，广西林业集团有限公司每年收取不低于1%的管理费。此外，在贷款提款前，各市县必须先自行准备提款总额6%的风险准备金存入国开行风险准备金专户，也导致实际利率高于名义利率（贷款实际使用94%）。另外广西储备林项目在投保政策性森林保险的基础上，以“组团保险”的方式购买商业综合险作为补充，并将国开行指定为第一受益人，使保险金额能够覆盖贷款本息，满足国家开发银行的贷款要求。  广西国储林项目投融资模式 重庆市国储林项目 重庆市政府计划在30个区县建设500万亩国家储备林基地，总投资约190亿元，其中国家开发银行政策性贷款150亿元。2019年5月，重庆市政府引进中国林业集团，对原重庆市林业投资公司进行重组。原重庆林业投资公司资产占股5%，相关区县以国有林地、林木和其他林业资产折资参股共占比50%，中林集团以现金增资占股45%。该模式有效避免了政府隐性债务风险，并实现了“央地合作、优势互补、互利共赢”。 重庆林业投资开发有限责任公司成立后，由中林集团控股，作为重庆国家储备林项目投融资平台和实施主体，在区县成立（分）子公司。中林集团以自身资产为项目提供担保进行融资。中林集团综合推进现有林改培、人工林营造、种苗供应、建设木材加工基地和产业园，并开展森林旅游、森林康养项目建设。依托中林集团的资金、技术、经营管理经验、林产品加工营销渠道，开展多种经营，打造从国储林基地建设到林产品加工、销售、服务全产业链，实现一二三产业融合发展。 风险与应对措施 国家储备林项目建设规模大、时间跨度长、牵涉面广。根据储备林项目建设的过程和特点，其项目风险主要来源于四个方面：土地供应风险、产量不达标风险、市场销售和价格风险、自然与环境风险。针对上述风险识别，在项目全生命周期中要加以重视与防范。 ——供地风险及对策 国储林项目前期工作复杂，涉及众多群众利益，且选地条件多样，不确定的资源现状增加了项目方案难度与不确定性。项目实施范围区土地类型较多，有园地、林地、荒山荒地、耕地等，且土地权属多为集体或个人，土地供应存在多种风险。土地不能顺利流转，将会导致后续工作无法开展，项目无法落地。 为了化解土地供应风险，除了做好国土空间规划衔接外，需要地方政府做好统筹安排，由政府负责项目用地保障工作，相关职能部门落实用地现状摸查、登记和管控，做好项目效益宣传、政策宣传动员，协调确保土地流转协议按计划签订，保证项目用地落实到位。 ——产量不达标风险 国储林项目的主要产品有木材、苗木和经济作物和林下经济。 木材产量：木材作为国储林项目的最主要收入来源，木材产量对项目收益有较大影响。木材产量一方面受现有林分和森林经营方案的影响，又一方面受所处区位地理条件、气候环境、管护等影响；建议在实施方案中明确最低木材产量值，规定如木材产量达不到最低标准则由地方平台公司进行相关缺口补助。 苗木产量：苗圃建设选择适合苗木生长的自然地理条件和技术条件，苗木生产和保存率基本没有风险。但苗木生产有周期，只有每期培育的苗木按计划售出，再重新培育新的苗木，总产量才能得以保障。苗圃的苗木销售量存在不确定性，苗木的出圃率将会极大地影响苗木的总产量。如若市场需求量大，苗木的周转率高，可以从一定程度上提高苗木的产量，反之，将出现大量苗木囤积的情况，减少苗木的年产量。因此，提高苗木产量的最有效措施是增加稳定的市场份额，提高苗木销售量。 经济作物产量：包括以生产果品、食用油料、工业原料和药材为主要目的的经济林及林下经济作物。对种植技术和管理水平要求较高，管理不当，产量会受到较大影响。另外自然条件如光照、降水量都会引起产量降低或成品质量，产量不达标风险较大。解决种植风险的主要措施是多方调研、科学决策，从品种选择、地块选择、技术方案等多方面制定计划，聘请专家作技术指导，积极引导农村剩余劳动力参与经济林的种植管理，保证产量和品质。 ——市场销售和价格风险 本项目的主要收入有木材收入、苗木收入和经济林收入，产量和市场单价对销售收入有较大影响。 木材收入：木材收入受产量和市场价格的影响。近些年木材价格呈平稳上升区域，价格风险较低。要加强与家具、板材、造纸等企业合作，建立稳定的销售市场。 苗木收入：苗木收入受苗木销量、苗木价格影响，随市场供需变化波动较大。当地或附近有较大工程时，苗木市场需求量大，苗木价格也相对较高，苗木收入随之升高；反之，市场低迷时，苗木大量囤积，收入降低，不同年份间相差较大。因此，苗木的收入风险主要存在于市场销售量。项目公司应积极开拓市场，与政府、相关绿化单位紧密合作，积极跟进重大项目，拓宽市场渠道，提高苗木销售量，保证苗木收入达到甚至超过核定额。 经济作物收入：经济作物收入受产量、品质、价格和销量等因素影响，存在一定的风险。集约化管理，生产有机、绿色无公害等中高端产品，保证产量稳定，提高产品价格，是提高收入行之有效的方法之一。同时采用扶贫帮扶、网络平台、可视农业等模式拓宽销售渠道，保证产品销量和经济收入。 ——自然与环境风险 自然与环境风险主要包括火灾、病灾、虫灾、风灾、寒灾等自然灾害，因自然灾害发生的不确定性及发生后影响的严重性，应选择适应地方气候环境的乡土品种，合理布局造林地，从根本上有效预防自然与环境风险的影响；同时，林木资产必须购买林木资产商业保险，以转移风险。坚持“预防为主，综合防治”的方针，建立健全严格的森林火灾、病虫害防御制度和预测预报网络，加强防火防灾宣传教育和日常巡护，做好风险隐患和应急资源调查，提升灾害预警能力。完善项目区森林防火基础设施建设，在火险系数较高的交界处设置防火林带等措施。 总结与展望 国家储备林建设是维护国家木材安全的重大举措，更是对“两山”理论、“双碳”目标的贯彻落实，对生态文明建设、乡村振兴建设等国家战略具有重要意义。 国储林项目的市场规模广阔、投资体量较适合，能够较好的撬动工程设计、施工主业，可以作为今后央企投资业务的重要新兴领域。通过资源整合，对国储林的政策研究、建设运营管理、产业开发对接，实现林业一二三产的有机融合，以取得项目良好运营效果和投资收益。  本文作者：东爱明 资本运营事业部副总工程师 作者简介：注册咨询工程师（投资）、一级注册建造师、高级工程师。长期从事生态环保、城市开发、基础设施等领域的投融资及全过程咨询工作，在生态环保、城市片区开发等相关领域具有较为丰富的实践经验。 参考文献: [1].国家林业和草原局.国家储备林建设规划（2018-2035年）,2018-03. [2].国家林业和草原局调查规划设计院.《成都公园城市龙泉山生态保护修复暨国家储备林项目可行性研究报告》评估报告,2020-09. [3].李垚均,王烨等.我国林业典型投融资模式及创新发展深析.林业资源管理.2021(4). [4].刘佳儒.国家储备林项目融资模式与案例分析,2018-05. [5].罗廉.央地合作共建国家储备林项目的实践与启示——以重庆国家储备林项目为例.林业资源管理.2021(1). （编辑：城轨院 路鑫） |
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