国土空间规划体系下专项规划体系构建路径探讨

摘要

建立国土空间规划体系是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，专项规划作为国土空间规划体系的重要一类，发挥着关键的支撑性、协同性与传导性作用，且其类型多、领域广、管理主体多元，在国土空间规划体系下的定位与界定、横向协调与纵向传导、如何统筹管理等方面的内容亟待探索明确。文章分析了专项规划的定位和作用，明确专项规划体系构建需要关注的重点，并借鉴国内外已有专项规划体系构建的经验，提出专项规划体系的构建思路：立足空间，基于界定规则和目录清单做好专项规划编制的源头管控；过程管理，明确相关专项规划的编制要点与流程，做好全过程管控；规范引导，强化相关法规政策与技术标准管控支持保障。

引言

统一规划体系是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。2018 年11 月颁布的《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》( 以下简称《意见》) 提出“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市、县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。2019 年5 月颁布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》( 以下简称《若干意见》) 正式确立了“五级三类四体系”的新时期国土空间规划体系，并将其作为国家空间发展的指南、各类开发保护建设活动的基本依据，以实现“多规合一”。《意见》和《若干意见》作为统一、完善规划体系的顶层设计，在国家治理体系下共同搭建了规划体系的“四梁八柱”，初步理顺了各级各类规划的关系，但专项规划在规划体系中的定位与界定、横向协调与纵向传导、统筹管理等内容亟待探索明确。

本文以研究国土空间规划体系下专项规划的定位和作用为出发点，从国土空间规划体系的视角分析专项规划体系构建需关注的重点，并借鉴国内外已有专项规划体系构建的实践经验，针对国土空间规划体系下专项规划“编哪些”和“怎么管”等问题，提出专项规划体系的构建思路。

1、国土空间规划体系下专项规划的定位及作用

1.1 专项规划的定位

《意见》中提出要强化国家发展规划的统领作用、空间规划的基础作用、专项规划和区域规划的支撑作用，明确“专项规划是指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据”。根据《若干意见》中“国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划”“专项规划是指在特定区域( 流域)、特定领域，为体现特定功能，对国土空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划”，需要“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”。可见，在规划体系中(图1)，涉及空间利用的专项规划、区域规划从属于国土空间规划体系，既受国民经济和社会发展计划与重大发展要素布局的宏观调控，又受国土空间总体规划对空间利用相关内容的指导和约束。

图1 专项规划与发展规划体系、国土空间规划体系的关系示意图

资料来源：根据《意见》与《若干意见》绘制。

1.2 专项规划的基本效用

专项规划是涉及空间利用的专项规划，既包含海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间规划，又包含涉及空间利用的某一领域如交通、能源、水利、农业、信息和市政等基础设施、公共服务设施、军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划。“国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础；相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接”。从《若干意见》对相关专项规划的定位来看，在国土空间规划体系中，专项规划需要发挥好以下3个基本效用：一是支撑性，在符合同级国土空间总体规划要求的基础上，落实、细化总体规划的引导和管控并起到支撑作用，对特定的功能区域做出专门的空间保护利用安排；二是协同性，国土空间总体规划为各专项规划提供了共同的空间依据，各专项规划需要服从国土空间总体规划的统筹，提出专项发展的空间诉求，将不同职能部门的专项发展诉求进行转译并落实到空间上；三是传导性，对国土空间总体规划中的特定功能空间进行细化安排后传导至详细规划，实现对详细规划中各类设施配套及用途管制的整体统筹( 图2)。

图2 国土空间规划体系下总体规划与专项规划、详细规划的关系示意图

资料来源：根据《若干意见》绘制。

2、专项规划体系构建中需关注的重点

2.1专项规划类型多、领域广，需明确“涉及空间利用”的界定标准

从原规划体系来看，专项规划作为一类重要的规划类型，从属于不同规划体系，涉及国民经济社会发展全行业、资源配置全领域和国土空间全地域。

✍ 2.1.1 城乡规划体系中的专项规划

根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)，专项规划未明确作为单独的一类法定规划，从属于总体规划的内容体系。各地相继出台的城乡规划地方条例及城乡规划编制管理办法明确了专项规划独立编制的要求(表1)，在一定程度上弥补了《城乡规划法》中专项规划独立性地位的缺失，但仍需将专项规划内容纳入相应的城乡规划方能有法定路径保障其实施落地。各专项规划主要由城乡规划部门组织编制或城乡规划部门会同相关职能部门共同编制，主要为市、县层面或重点片区的专项规划，规划类型与城市用地分类标准对应关系较强，涉及类型庞杂，主要包括公共文化、教育、体育、医疗卫生、社会福利、商业网点和住房保障等公共服务类，综合交通及城市道路、公共交通、港口布局、轨道交通、慢行系统和停车场设施等交通类，给排水、电力、通信和燃气等市政类，防洪排涝、人防、消防等安全防灾类，绿地系统、绿线、蓝线、水岸线保护利用等生态保育类，以及历史文化保护、城市风貌塑造等历史风貌类。规划内容以用地及设施布局、设施配套标准为主，规划成果的空间相关性较强。

表1 地方城乡规划条例涉及专项规划的相关条文

✍ 2.1.2 土地利用规划体系中的专项规划

《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》) 明确了土地开发利用实施规划、计划制度，为了实施土地利用总体规划，国土资源主管部门可以会同有关部门编制和实施土地整治规划等专项规划，规范且有序地推进高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等各项土地整治活动。具体来看，土地利用规划体系中的专项规划编制主要由土地管理部门组织编制，覆盖国家、省、市、县4 级，专项规划偏重于解决国土部门内部工作实施问题，类型相对单一，一方面是针对耕地、林地和矿产资源等方面的某类单项用地的规划；另一方面是以开发利用、整治修复、划定保护和灾害防治等为手段推进的规划。规划内容以规模指标、用地布局、重点工程和项目为主，规划成果的空间相关性较强。

✍ 2.1.3 发展规划体系中的专项规划

中共中央、国务院印发的《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》明确了编制国家级、省级、市县级，涵盖区域规划、总体规划、专项规划的“三级三类”发展规划管理体系，其中专项规划编制对象主要为国民经济和社会发展特定领域，编制主体多元、编制类型庞杂。例如，编制国家级专项规划关系到国民经济和社会发展大局，其内容主要为需要国务院审批、核准的重大项目及国家投资数额较大的领域，主要分为基础设施建设类、重要资源开发保护类、公共事业和公共服务类、产业类、重大战略任务和重大工程类及其他领域类。规划内容以目标指标、领域重点任务、重大工程和项目为主，规划成果在重大项目与工程布局上具有一定的空间相关性( 图3)。

图3 发展规划体系中的专项规划示意图

总体来看，专项规划类型多、领域广，国家与省编制的专项规划以发展规划体系、土地利用规划体系中的专项规划为主，涉及空间利用的内容主要为结构性、指标性引导；市县编制的专项规划覆盖三大规划体系，涉及空间利用的内容主要为用地、设施布局及配套标准等。因此，国土空间相关专项规划体系的建立，需要结合不同层级国土空间规划管控的重点和效用，明确“涉及空间利用”的标准，确定专项规划编制的类型与清单。

2.2 专项规划管理主体多元、实施路径不清，需建立“共同空间遵循”的统筹管理机制

专项规划既可以由行业主管部门单独编制，又可以由自然资源主管部门会同行业主管部门编制，涉及自然资源、交通、能源、水利、农业、教育、医疗和环保等多个部门。而以往的专项规划编制与实施管理因缺乏共同的规划依据指导约束及统筹管理机制，各专项规划编制的目标年限不一、底图底数不一、层次深度不一和指标标准不一，导致各专项规划间、专项规划与总体规划及详细规划间相互“打架”。在总体层面，各专项空间需求缺乏保障；在细部层面，专项规划内容难以落实。同时，各专项规划都有明确、具体的实施主体，以重点项目建设为抓手推动规划实施，如城乡规划体系中的各专项规划侧重技术协调，土地利用规划体系中的各专项规划侧重建设用地保障，难以对以项目建设为导向的专项规划实施形成强引导、强约束，出现总体规划被专项规划“冲击”的现象。

因此，在国土空间规划体系中，需要强化国土空间总体规划的统筹作用，发挥空间规划治理和管控手段的优势，明确总体规划保障各专项规划的“空间权”、详细规划保障各专项规划的“落地权”，在总体规划、详细规划确定的建设用地之外的空间形成“强约束”的专项规划实施路径；通过建立专项规划目录清单管理机制做好编制前的源头把控，明确专项规划的编制要点做好编制中的过程把控，注重“一张图”入库管控的要点做好编制后的成果把控，形成“共同空间遵循”的全过程统筹管理机制。

3、国土空间规划视角下专项规划体系构建的探索

3.1 探索“对上承接落实总体规划要求、对下细化传导至详细规划”的专项规划体系

国内一些超大、特大城市基于理顺总体规划、专项规划和详细规划的关系，形成了“对上承接落实总体规划要求、对下细化传导至详细规划”的专项规划体系。例如，北京市在总体层面明确需依据《北京市城市总体规划(2016—2035年)》编制36 个市级专项规划，其中有11个重点专项规划、25 个一般专项规划；在细部层面针对《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)(2016—2035年)》中的城市特色和管控重点，展开55 项专项规划和专题研究，规划成果纳入控制性详细规划图则、设计导则、技术准则和三维智慧信息平台的全域管控体系。上海市提出构建2 个维度( 空间维度、时间维度)、3个层次( 总体规划层次、单元规划层次、详细规划层次)、4种类型(总体规划、单元规划、详细规划、专项规划)的国土空间规划编制审批体系(图4)。

图4 上海市国土空间规划编制审批体系示意图

3.2 以目录清单管理制度强化专项规划全流程管控

为强化国土空间总体规划对各类专项规划的空间性指导约束作用，吉林、江西等省份出台了目录清单管理办法，建立健全国土空间相关专项规划目录清单管理制度，进一步识别与统筹各领域专项规划的空间需求，强化专项规划的全流程管控，以解决规划数量过多、质量不高、衔接不充分和交叉重叠等问题。以吉林为例，在规划编制前，明确未列入国土空间专项规划编制目录清单的国土空间专项规划，各级政府及有关部门不予审核、审批和发布，财政部门不予安排经费预算，不得组织实施；在规划编制中，必须使用全省国土空间基础信息平台提供的底图和空间关联现状数据信息，做好与国土空间规划“一张图”的衔接，在规划成果向审批机关报批前，同级自然资源部门进行“一张图”合规性审查，并出具“一张图”合规性审查意见；规划编制后，经批准的国土空间专项规划应纳入国土空间基础信息平台，叠加到省国土空间规划“一张图”上，并作为国土空间用途管制和核发许可的依据。在全流程的保障方面，江西明确专项目录清单由各级自然资源部门会同发展改革部门共同管理、共同审核、共同报批，主要目的是加强国土空间专项规划和发展专项规划的有效衔接，保证专项规划同时符合发展规划和国土空间总体规划的要求。

3.3 以专项规划编审要点明确各专项规划空间性内容

国内部分省份通过明确专项规划编审要点统筹管理规划空间性内容。湖南出台《湖南省城市专项规划编制要点》，将城市专项规划分为交通、市政设施、公共设施、资源保护利用和城市安全5个大类、28 项专项规划，并分别明确编制要点。宁夏从发展战略与格局、主导功能分区和3 条控制线3 个方面，结合不同类型专项规划的规划要点进行符合性审查：在发展战略与格局方面，要求各类专项规划在制定发展战略及构建空间格局时，必须以自治区国土空间规划为引领，以市县国土空间规划为刚性约束，在符合国土空间规划的基础上，科学制定发展战略及构建空间格局；在主导功能分区方面，要求各类专项规划在编制过程中参照自治区国土空间规划主导功能分区的相关内容，落实专项规划范围内主导功能分区的约束性指标和管控要求；在3 条控制线方面，提出各类专项规划在编制过程中要严守3条控制线的管控、转换和准入规则，在3 条控制线的管控下，落实自治区和相关部门制定的财政、投资、产业、土地、人口与环境等政策。