|
导 读 当前，我国的分区规划正迎来一个新的实践活跃期，其在特大城市规划体系中的重要作用越发凸显，亟待在方法论上形成共识。
01引言 2019 年5 月颁布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了“五级三类”的国土空间规划体系。2020 年8 月，自然资源部颁布《市级国土空间总体规划编制指南( 试行)》( 征求意见稿)，对正处于广泛开展中的市级国土空间总体规划编制工作进行指导和规范。该意见稿提出，为保障规划的有效实施，市级国土空间总体规划需对市辖县(区、市) 提出规划指引，“各地可根据实际情况，在市级国土空间总体规划的基础上，以行政区或规划分区为单元，加强对详细规划的指引和传导”。该规定与原城市规划体系中的分区规划具有较多类似之处。 当前分区规划的背景已经发生了巨大的改变，主要体现为生态文明建设对城市治理能力提出了更高的要求，不同层级规划事权划分日益清晰，国土空间规划的战略传导性和约束性更强，分区规划在国土空间规划体系下应该如何编制，亟待实践探索。分区规划的现有研究主要包括对典型城市规划传导体系的分析，以及相关案例总结，尤其是近年北京市、上海市等特大城市的实践为其他城市提供了借鉴。此外，在不同时期均有对分区规划的梳理总结。但总体而言，相较于其他规划类型，分区规划在理论研究方面仍稍有欠缺。本文在系统回顾分区规划发展历程的基础上，结合国土空间规划面临的新问题，对特大城市分区规划编制的特点和重点进行了理论思考，并引用西安国际港务区分区规划进行实例验证。 02国土空间规划体系建立前 分区规划的发展历程 1990 年以前：起步摸索阶段，满足城市快速建设需要 我国的分区规划始于20世纪80年代，由于城市建设量增长，详细规划任务紧迫，迫切需要开展分区规划。这一时期的分区规划主要是为了应对踊跃的投资建设和城市开发，核心是对总体规划中的用地总图进行细化，并初步提出开发容量等技术指标，在控制性详细规划尚未普及的情况下，为亟待开发的地区提供比总体规划更细致、更深入的建设管理依据，指导近期建设。 1990 ～ 2010 年：纳入法定规划体系，编制要点多元化 1990 年施行的《中华人民共和国城市规划法》规定“大城市、中等城市为了进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围和容量，协调各项基础设施和公共设施的建设，在总体规划的基础上，可以编制分区规划”，并明确提出已编制并批准分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，其他的由城市人民政府授权城市规划行政主管部门审批，自此我国确定了分区规划的法定地位。 这一时期是我国分区规划实践最丰富、最系统的时期。各地根据自身的需求开展分区规划，编制目标和侧重点有所差异，整体上可以分为四类。第一类的编制内容侧重用地布局和各系统安排，类似于简略版的控制性详细规划。第二类侧重论证分区的定位、发展策略和方向、人口和用地规模等，类似于分区范围内的总体规划。第三类侧重分区规划的传导管控作用。例如，这一时期深圳市通过《深圳经济特区城市规划条例(草案)》，确立了全市域总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图5个层次的规划体系，其中分区规划重点指向城市建设控制，是对总体规划和次区域规划的技术性落实；广州市规划体系分为全市性规划、片区性规划、地区性控制层次规划和地区性管理层次规划4个层次，其中分区规划是“地区性控制层次规划”的组成内容，主要任务是制定分区内的各项建设技术规定，落实重要的城市管控线和确定综合性管控指标；2004 年《上海主城区分区规划》结合上海市规划管理单元，分解落实总体规划人口规模和建筑总量，并编制导则作为中心城下位单元规划编制工作的依据。第四类是通过分区规划编制，对城市总体规划难以深入研究的前沿性问题进行探索，如重庆市在2008 年开始编制覆盖城乡全域的分区规划，着重通过分区规划研究城乡统筹方面的引导管控内容和要求。 近10年：取消法定地位，侧重自下而上的规划研究 2008 年施行的《中华人民共和国城乡规划法》将城乡规划分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划5 个层次。同年，全国人大常委会法制工作委员会经济法室、国务院法制办农业资源环保法制司、住房和城乡建设部城乡规划司、政策法规司共同编写的《中华人民共和国城乡规划法解说》对分区规划进行了进一步说明：“各地在城市总体规划制定工作完成后，还可依据本地实际，编制分区规划和规划控制单元，对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施和城市基础设施的配置做进一步的安排，将总体规划的内容深化和细化，加强对详细规划制定工作的指导和控制。”整体上看，《中华人民共和国城乡规划法》减少了分区规划可以作为一般地区控制性详细规划审批依据的规定，取消了分区规划的法定地位。但分区规划实践并没有因此停止，很多城市在特定功能板块、重点建设地区自发编制分区规划，制定发展战略、进行空间安排，以表达发展诉求，推动对外宣传和对内指导建设。 小结 分区规划在过去近40 年的实践中，对规划体系起到了重要的补充作用，有效提高了规划引导和管控建设活动的能力。但是在发展阶段转变和强调国家治理能力现代化的大背景下，传统分区规划也出现了不足和不适应的情况。 首先，部分地区分区规划与法定规划体系衔接不足，引发了突破总体规划进行建设的问题。过去的分区规划虽然在部分规划体系相对完善的特大城市是由全市统筹编制的，但是取消其法定地位之后更普遍的是自下而上的自发编制。自发编制的分区规划在对上位规划的解读和落实方面有很大的自主性，编制内容五花八门，且由于编制时间与市级总体规划不完全同步，对市级国土空间总体规划的支撑作用有限，能够纳入上位规划的几率较低。 其次，传统分区规划主要面向总体规划确定的城市集中建设区，较少涉及镇村和非建设用地，对全域、全过程的开发保护活动的管控引导作用不强。同时，传统分区规划侧重于新增用地，而随着城市发展从用地扩张期进入空间优化期，全生命周期管控成为各级规划研究的重要对象，分区规划的技术内容也需要进行相应创新。 03国土空间规划体系下 特大城市分区规划面临的新问题 国土空间规划体系下分区规划面临的新问题是“多规合一”的要求，是我国城镇化进入“后半场”后对空间治理方式变革提出的要求，也是从蓝图式规划向治理型规划转变的必然要求。国土空间规划描绘的“一张蓝图”不是静态的用地总图，而是全域国土空间开发、保护、修复、更新等战略举措的集成及对应的空间解决方案、空间矛盾协调机制和管控引导措施。面对更加复杂和综合的空间治理对象，新时期的分区规划不仅仅是总图的细化，更是与管理体制结合、与事权相对应的空间治理体系的重要组成部分。在此背景下，国土空间规划体系下的分区规划主要面临以下3个方面的新问题。 (1) 国土空间规划的高度复杂性。国土空间规划要解决全域全要素资源的空间部署，规划的广度和深度需要极大地扩展，尤其对于特大城市而言，仅在市级层面开展总体规划，其精度难以保障。通过开展分区规划，详细掌握各分区国土空间和自然资源保护利用的基础情况及存在的问题，提高规划在面对高度复杂对象时对空间问题的研究深度，并提出针对性对策。同时，在制定目标战略和空间方案时形成上下反馈机制，及时传递上位要求和下位需求，实现对各分区的统筹协调，形成规划合力。 (2)国土空间规划高约束性的传导。特大城市既是国家和区域战略的集中地，也是城市病及开发保护冲突最严重的区域，其资源环境保护目标、指标、策略的制定，“三线”及其他空间管控线的划定是一个博弈的过程。因此，分区规划应配合总体规划，更加高效地完成这一任务。分区规划需发挥承上启下的作用，将上位规划的战略意图转化为具体空间安排，将各类空间管控措施落实到具体坐标及实施要求上，将市级国土空间总体规划确定的发展目标、空间格局和用地布局进行细化分解，从而保障总体规划的高约束性向详细规划有效传导。 (3) 国土空间规划的可实施性。在特大城市管理权下放的背景下，分区是进行国土空间用途管制、土地整治和开发建设管理的实际操作者。分区规划是所在分区实施国土空间开发保护的指南和依据。因此，分区规划应针对事权协调处理各类空间需求和矛盾，完善区级空间战略，建立细化的规划实施监督管理平台，直接指导区级的开发保护活动，成为国土空间总体规划的可实施方案在分区的延伸和拓展。 04国土空间规划体系下 特大城市分区规划编制的新特点 实践的特点 当前，在国土空间规划编制中，特大城市普遍采用了市级国土空间总体规划与分区规划联动编制的形式。北京市和上海市的相关规划已经获批，是新时期分区规划较超前、系统的实践。其中，北京市的分区规划编制主体包括除东、西城和通州以外的13个区政府及亦庄经济技术开发区管委会，在层级上相当于市县级国土空间总体规划，是编制街区控制性详细规划和乡镇域规划的依据。 而上海市在市级总体规划中采用了分区指引的方式传导规划核心内容，在市级国土空间总体规划编制完成后，中心城区以市级国土空间总体规划和分区指引为依据编制单元控制性详细规划，郊区编制“两规合一”的区级总体规划。在上海市新的规划体系中，虽没有明确的“分区规划”概念，但从编制内容上看，分区指引属于市级国土空间总体规划的组成部分，郊区各行政区总体规划为针对涉农地区的分区规划。此外，杭州市、青岛市等特大城市在目前的国土空间规划编制中也均引入了分区规划层次。 虽然各地由于规划管理体制的差异，分区规划的具体编制方式有所不同，但是可以发现，总体上国土空间规划体系下的分区规划具有两点区别于城乡规划背景下的分区规划的特征：从规划层次和工作组织上看，分区规划均由全市统筹开展，按照一致的技术规程进行编制，是特大城市规划体系的重要组成部分( 图1)；从编制主体和规划范围上看，不同于过去仅针对城市建设用地进行细分，新时期的分区规划均以行政辖区或特定功能区全域为规划对象，针对管辖主体制定分区内国土空间开发与保护的空间战略和格局，具有明确的治理和实施导向(图2)。 |
|
|
来自： longhy2000 > 《空间规划》
