长三角一体化发展战略下区域土地管理制度统筹

   前言： 2019年5月13日，中央政治局会议审议通过《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，这意味着长三角区域一体化的规划进入新的阶段。在我国的发展进程中，土地要素已经多次展现其重要作用。但就土地管理而言，长三角区域内多个地方权利机关和地方政府具有地方立法权和规章制定权，不同区域内的不同主体制定适应本区域的不同土地政策，这种区域内不同的法制建设和法律实施活动造成区域法制的隔阂，无法满足不了长三角一体化的需求，也为长三角一体化发展造成阻碍。为保障一体化的实施，市场的规范统一必不可少，而统一市场离不开统一法制的维系和保障。因此，在长三角区域内协调统筹土地政策，对于长三角一体化建设具有重要意义。

1.长三角一体化发展面临的土地管理制度约束
11.1土地立法现状和管理政策
       新中国建立以来，我国土地制度的建设不断变化、完善。自上世纪80年代的家庭联产承包责任制的实行，我国目前城乡二元的土地制度不断发展、完善。
       以土地管理法为基础，城市土地管理实行的是由政府统筹城市土地一级市场的制度。在1980年代的土地政策改革前，我国城市非农土地统一由政府管理供应，无偿划拨，无限期流动。直到1986年，土地管理法修改中正式规定有偿出让形式的土地管理模式。1988年 4月, 《中华人民共和国宪法》修正案中将“土地不得出租”的规定予以删除，并相应增加 “土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。随后国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 以及1988年再次修订的土地管理法，标志着有偿出让成为全国性土地管理的新方式。自此, 长三角作为国内市场经济桥头波，开始对土地市场建设展开了积极探索，并为全国性土地交易管理制度的制定提供了实践样本。
       与城市土地的集中管理模式不同，农村土地的产权制度设计更为复杂，也体现了国家对于农民权益的重视和保护。以《土地承包法》《物权法》为基础，在确立农村土地集体所有的权利属性的同时，规定由农民承保集体土体，赋予集体内农民对于土地进行利用、收益、转让的权利。
       可以看到，在我国城乡二元化的制度下，城市土地与农村土地由不同的机构管理，受不同的法律保护，形成了不同的市场，因此也存在管理上的制度性壁垒。但是另一方面，根据《土地管理法》“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”的规定，农村土地被征用、征收从而进入交易市场的模式，使得农村土地得以向城市建设用地转换，而由农村土地转变而来的新增城市建设用地的，其增值部分有偿使用收入也通常归入政府收入。在地价飞速高涨的20年间，地方政府通过低价征收、高价出让赚取土地价格的剪刀差，获得财政上的补足，加速城市建设。正因为土地征收中的巨额利益，造成土地征收过程中行为的扭曲，也带来大量的社会摩擦，使得土地增值难以给农村居民带来实质性收益。

1.2长三角区域性土地管理制度
1.2.1上海的农村集体建设用地流转收益分配
       作为开放发展的排头兵，上海在我国土地管理制度的探索和实行中一向是先行者。而在集体土地入市的探索中，上海则创设了一种集体土地使用权入股合作经营的方式。这种方式主要是在公共设施建设工程中，参照征用土地应支付的征地补偿费确定土地使用权价值，采取集体土地使用权合作的方式，由当地农村集体经济组织以土地使用权参与项目合作, 由项目公司每年向集体组织支付土地合作的回报，再由集体组参考当地从事农业生产平均收入水平将项目回报支付给集体村民。
       但这项制度在实行过程中也面临各种问题和困难。由于没有制定专门的规章制度，并且农民专业合作社、股份合作社等新型组织也不在现行工商登记目录中，没有明确的法律地位，而代表农民权益的份额也没有相应文件来规定其计算方法，因此在制度推行过程中，上海各区也仅是凭借实践经验变通实施。而长期的推进该项制度，这些问题必须通过制度方式加以解决。

1.2.2 苏州的土地流转和集体土地入市
       得益于乡镇企业的蓬勃发展，苏州市成为较早开始探索土地制度创新的城市。1996 年，苏州出台了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，规定除城市规划区、县城所在地、省级以上经济技术开发区以外的集体非农存量建设用地可以直接进入市场进行有偿流转。并确定了国有土地和农民集体所有土地实行“两种产权，统一市场，统一管理”的模式。这一集体土地公开入市的模式随后在同样急需土地发展工商业的江浙沪各地区应用与推广，但因这些做法与国家的相关政策相抵触，后来多以隐蔽的方式进行在进行。
       苏州的土地制度改革的探索不止于此，通过农业用地集中的方式发展现代化农业，鼓励农民用土地承包经营权、宅基地所有权入股，组建股份合作社共同发展。各种形式的创新在现有土地管理框架内进行优化，更大程度保障农民利益，使之得以持续分享土地收益。

1.3土地要素在长三角跨域流动的制度壁垒
       在经济快速发展的长三角地区，建设用地短缺的问题一直都是困扰各地政府的难题。虽然为解决城镇化用地紧张的矛盾，在保证耕地红线不破的前提下，在一个县域范围可以进行城乡建设用地增减挂钩。但县域内经济发展情况和城镇化程度基本一致，经济发达地区的县域自身土地缺乏，即使调整也无法从源头上进行供给补足。
       长三角是中国工业化与城镇化发展的标兵，也是建设用地短缺的矛盾也最为突出的区域之一。但是按照现行土地政策，无论是同一省域内的不同市区间或者在同的省( 市) 之间，土地跨区域流动都未能得到允许。虽然随着《土地管理法》修改，集体土地入市正式在法律层面得以确认。但由前所述，长三角区域内的多个城市早已以多种形式实践集体土地入市，然而建设用地短缺的问题并未得到彻底解决。因此在《土地管理法》修订的大背景下，集体土地能否真正成为城市建设用地补充的强力后备，仍然存在疑虑。正因此，土地跨区域流动才是能够真正解决镇化用地紧张矛盾的良方，化解由于经济发展的不平衡性带来的长三角区域内之间各城市土地短缺差异问题。

2.长三角统筹土地制度的实践
2.1省域内块区域流动的探索
       如前所述，我国建设用地则实行计划管理，通过规划方式控制各地的土地使用量。而长三角地区由于经济较为发达，建设用地短缺的矛盾也尤为突出，并且因为发展差异问题，即使在同一省域内不同城市的土地短缺的情况也不一样。
       21世纪初，在国家禁止土地跨区域流动前，浙江省开始关注探索建设用地在省域内跨区域流动的制度，并且通过在法律框架内引入市场机制，发展出“折抵( 复垦) 指标有偿调剂”“基本农田异地代保”“异地补充耕地”等办法，让土地能够在省域内跨区域流动，解决浙江省内土地供应差异化的问题。而后虽然国家出台禁止土地跨区域流动的政策，但上述方法最终得到认可，并以不同形式在全国各省得到实施，土地在省域内跨区域流动并没有因此而终止。
       浙江省在早期实践中规定每个县市建立指标账册，统一管理已经通过各级国土部门检验的整理与复垦的土地。其中折抵指标是指经过土地整理，产生的新增耕地面积可以按60％的比例申请增加建设占用耕地的指标；复垦指标是指按城镇发展规划，集中迁建的农村居民点和工业企业的原来用地经复垦变为耕地后可置换等量的建设用地的指标。随着县市指标册的建立，全省性的土地整理折抵指标库和土地复垦或建设用地复耕指标库也随之建立。而指标库里的建设用地指标可以每年积累并分年度支取，性质类似流动性资金。
      起初指标库的建立是为了调动地方政府整理、复垦、开发土地的积极性，然而随着指标库的建立，在账面中发现，越是经济发达的市县土地整理、复垦、开发的空间越小，建设用地缺口越大，而经济欠发达的市县却正好相反。顺应城市发展的现实情况，解决建设用地供求的区域不平衡性问题，浙江省创设性的提出指标在不同区域间的有偿调剂设想,并从21世纪初开始允许折抵( 复垦) 指标在全省范围内跨区域有偿调剂，进而形成了省域范围内的指标交易市场。

2.2异地共建开发区模式的实践
       在江苏的省域范围内，苏南的产业发展的城镇化十分迅速，也因此产生土地资源供应不足的发展的约束，而在经济发展稍显落后的苏北地区，土地资源却大量闲置。基于苏南苏北发展的差异现状，共同发展苏北地区，将苏南产业向苏北转移， 2006年江苏省提出南北共建苏北开发区的设想。
       异地共建开发区更大程度上是行政力量的促进和推动。由于开发区建设需要经过省级政府批准，这使得政府可以充分考虑到苏南地区产业结构调整与升级的需求以及苏北地区资源、环境等因素，在合理发展的需求下推动、促进产业转出地与转入地联手，使产业发展升级能够更为有效，带来更多的经济效益。自2006年至2017年间，南北共建园区由首批10个试点园区发展到45个，成果可见一斑。

2.3“两分两换”政策的试点
     “两分两换”政策是指将农民的宅基地和承包地分开、房屋搬迁与土地流转分开，在依法自愿基础上用宅基地置换城镇或社区住房、用承包地置换社会保障。政策设立的初衷，仍然是解决集体农民不能真正享受到建设用地收益的问题。
       这一政策始肇于2008 年，是浙江省嘉兴市为了促进城乡统筹发展创立的一项新政策。宅基地置换住房采用三种安置方式，即公寓房安置、货币安置、产业用房安置三种方式，这些安置方式为农民市民化和新型城镇化提供了一条新道路，也解决当地农民进城买房难的问题。承包地置换社会保障，是指土地由村里集中统一流转，对已实施宅基地置换城镇房产的农户，给予其中年满 16 周岁以上的政策认定人口中愿意参加城镇居民社会养老保险的农户社会养老专项补贴，以户为单位建立帐册，专款专用。承包地流转费用每年结算一次，农民获得的土地流转收入首先保证社保费用支付。这一制度目前已经得到了全国范围的认可，被很多地方政府加以借鉴。

3.对长三角一体化下区域土地管理制度统筹路径
1233.1区域土地政策制定理念的一体化
       长三角区域一体化涉及到三省一市，行政区域较多，利益主体也有不同。而在这些省市内具有地方立法权的立法机关和规章制定权的政府不在少数。对于这些省市而言，通过地方立法和指定规章，它们可以在本区域内尽可能弥补国家立法的不足，健全和完善当地的土地管理制度。但在这种地域法制建设差异的情况下，各个独立的行政区域实行单独的管理方式，土地管理政策在长三角区域形成一体化具有很大难度。
       对于涉及到多区域、多主体的管理活动，要想实现一体化就必须在理念上达到统一。一体化和合作，对于每个成员都具有利益上的约束和责任，以保障共同体的利益得到最大化。对于长三角一体化区域内的各成员而言，要想实现区域土地管理政策的统筹发展，在意识上必须认识到共同体的利益或者说各成员的共同利益与他们的自我利益并不是同一概念，往常在地方政策制定中追求自身利益最大化的政策制定理念并不符合长三角区域的利益最大化。区域一体化自然的会面对行政独立性受到限制的问题。
      事实上，在区域土地政策各有不同，各省市面对的自身发展问题难以统一的情况下，每个省市自然会有不同的政策制定方向。但是在长三角区域一体化的过程中，各省市利益需要被放在区域整体利益之后。正如同在全球一体化的进程中，不同国家对于利益的妥协和自身权利的约束，长三角区域内的行政主体也需要在一体化的进程中容忍和妥协，在统一的理念下协调配合，有志一同发展长三角区域。

3.2地方立法合作的开展
3.2.1以协调的方式统筹长三角区域土地管理制度
       由于目前长三角区域内各地土地政策差异化较大，而贸然废止再行建立新的完全统一的土地管理法规对于各省市都可能产生无法估量的影响。因此对于目前长三角区域内各省市土地管理政策繁多的情况，法制协调在纠纷解决和政策统一方面都是必要的。
       借鉴全球一体化中的相关方式，长三角区域内的行政主体可以通过多方磋商、行政契约、事后处罚等多种方式协调区域内的土地管理政策。多方磋商的方式在长三角区域内早已实施，而在《长三角一体化规划纲要》审议通过前后，三省一市也成立了联合工作小组。在长三角区域现有的磋商机制下，各地区信息沟通的联动更加方便快捷，各方的沟通更加便利，能够更加有效的通报需求，统一认识，在协调的基础上统筹各方制度，更好的管理长三角区域的土地要素，保障发展。除磋商外，行政契约的方式也可以运用到现阶段的长三角区域土地政策统筹之中。行政契约以各方的共识为前提，以契约方式约束区域内各行政机关，将一体化的事项以书面形式予以确认。虽然行政契约能够协调区域法制制度，但由于行政契约本身并没有法律明确规定，因此在实践过程中的效力和责任问题无法避免，使其作用无法完全发挥。

3.2.2 长三角区域内土地指标转移和交易的统一市场
       在我国的土地规划制度下，城市建设用地补充的主要来源---农业用地必须具有“规划指标”“建设指标”才能合法的转化为城市建设用地，这体现的是我国对于农业用地的保护态度。除了指标外，农用用地性质的转化还必须满足“基本农田保护率”和“补充耕地量”政策的规定。而如前文所述，浙江省在土地规划和土地转移限制的情况下，通过市场制度交易相关指标，实现了省域土地的流动。
       事实上，在长三角一体化的区域内，经济发展和土地共计的差异比浙江省内更为严重。通过市场交易的方式，能够更为有效的匹配各区域的发展需求，使得发达地区不会因为土地供给不足形成发展的瓶颈，也使得经济欠发达地区能够更为有效的利用当地土地，进行效率化开发，增加政府收益。借鉴目前全国范围内已经开展的交易模式，在长三角区域内建立统一的土地指标转移和交易市场不仅有利于区域土地管理政策的统筹和一体化，也能够有效的提升长三角区域的土地、人口等要素配置，使得长三角区域发展更为有效、平等。

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