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风起于青萍之末:土地政策思想及制度演进

 东西二王 2022-07-18 发布于重庆

风起于青萍之末:土地政策思想及制度演进


文 | 房金库

摘要:研究目的:通过对建党百年来的土地政策文件及论述的梳理,探究百年来土地政策思想的发展变迁历程,并进一步总结归纳土地制度的演进过程,对我国未来土地政策的选择与方向进行展望。研究方法:历史回溯法、文献综述法、归纳总结法。研究结果:建党百年来土地政策思想内涵实质上就是对中国社会性质的追根溯源,同时伴随的土地制度演进就是不断调整生产力与生产关系间的关系的过程;土地制度的演进是土地政策思想的具体化表征结果,在这一百年的制度演进过程中总是跟随着顶层设计对社会性质的判断趋向;面对下一阶段的发展需求,土地政策思想依然会发挥重要作用,土地制度的调整也仍需因势利导地贴合特色社会主义的社会性质。研究结论:土地政策思想在建党百年来具有发展指向性功能,未来的制度改革也要在一以贯之的土地政策思想指导下稳慎推进。

关键词:土地政策;政策思想;土地制度;制度演进;社会性质;共产党

引言

中国发展主要的问题是农村问题,农村面临的主要问题是土地问题。

1921年共产党建立以来,土地政策先后经历了《土地法草案》时期(1931年)、《中国土地法大纲》时期(1947年)等由对社会性质的思考决定的土地革命过程,建国后又以土地革命成果与经验为根基,由农民土地私有制(1950-1953年)始,通过个体经营集体互助、土地股份(1953-1956年)、人民公社化(1957-1977年)等形式摸索土地公有制道路,最终以家庭联产承包责任制为代表的农村土地集体所有制度道路得到确立并稳固(1978年至今)。自1978年开始,陆续开展建立在“交够国家的,留够集体的,剩下自己的农业生产制度基础上,不断完善的土地制度改革。

建党百年来,土地政策思想在实践中以土地制度和土地资源管理等方式反映在法规、文件、论述等著作中,探究土地政策思想和制度的演进过程离不开对相关资料的梳理。本文通过对百年来相关的依据和表述进行系统的整理分析,以期得到对于土地作为最基础也最重要的生产资料之一的政策思想和制度演进的理论脉络,进而探究土地制度未来走向的应然道路。

土地政策思想与制度演进的历史回溯

2.1 社会性质决定的土地政策思想(1921-1937年)

2.1.1中国共产党土地革命理论的孕育阶段(1921-1926年)

中国共产党自成立伊始就对解决土地问题产生了初步思考。19214月,《共产党》月刊刊发《告中国的农民》一文,作者彭湃依据共产主义原理,运用历史唯物主义观点,直接点明面对封建剥削制度土地革命与农民运动的必要性,其中有如下文字:富者田连吁陌,贫者土无立锥,彭湃认为“中国农民占全人口底大多数,无论在革命的预备时期,和革命的实行时期,他们都是占重要位置的。设若他们有了阶级的觉悟,可以起来行阶级斗争,我们底社会革命,共产主义,就有了十分的可能性了”,指明“他们所有的土地,是从他们娘肚子里搬起来的吗?是他们用自己底力,把大海填平起来的吗?不是!不是!这是大家应该共有的。这是他们从你们底手里抢去的。你们要快起来抢回来呀!”,据此提出向田间去的响亮口号,一针见血地写出你们不要埋怨自己底命运不好,你们只要埋怨现在的制度不好的问题根源,并直白地向农民介绍共产主义就是要人人一样地有饭吃,一样地有工做

19217月,党的一大提出包括土地在内的生产资料归社会公有的主张,这也是中国共产党初期对土地革命思考的萌芽成果。此后提及土地问题的中央文章、论述、文件众多。19227月,中共中央发表《中国共产党对于时局的主张》,中共二大、三大有关革命运动中的农民均有重视并做提案决议,1925年的中共四大也提出耕地农有的办法来解决农民困苦问题。

在1921-1926年期间,中国共产党关于土地革命进行了理论与实践的探索,取得了初步成就,并为下一阶段的土地革命孕育了理论雏形。但同时,这一阶段的理论摸索由于是在孙中山三民主义的思想体系下借鉴其他国家经验而来,脱离了当时中国的实际情况,所以出现了诸如地权平均忽略富农等问题,同时在实践中并没有真正把农民群体作为主力,而是作为实践工作的“组成部分,导致忽略了农民的主观能动性和宣传的作用,取得的效果并没有直接推动革命进程。

2.1.2土地革命初期(1927-1937年)

19274月,为应对反革命政变,党的五大紧急召开,会上通过了我党首个正式的《土地问题决议案》,内容主要是消灭封建土地所有制和确定耕地农有原则,同年7月,中共中央发出《目前农民运动的总策略》,指出中国革命已经进入“土地革命的阶段,并提出通过政权斗争解决土地问题,次年的六大会议确立了中国共产党对土地革命路线的基本思想,同时期,毛泽东根据井冈山和赣南土地斗争运动经验主持制定了《井冈山土地法》和《兴国土地法》。19305月,全国苏区召开代表大会制定了《土地暂行法》。

在这些立法经验基础上,1931117日,中华苏维埃第一次全国代表大会正式通过了《中华苏维埃共和国土地法》,这部法规定所有封建地主、豪绅、军阀、官僚以及其他大私有主的土地,无论自已经营或出租,一概无任何代价地实行没收。被没收来的土地,经过苏维埃由贫农与中农实行分配,同时这部法条也重视基础农业设施和农村产业的业态结构升级变迁,在条件允许的地区,“开垦荒地改良现有的及建立新的灌溉(工程)”,创办工业,促进农村经济的发展”。19336月,中华苏维埃共和国中央临时政府颁布了《关于实行土地登记》的布告,以法的形式承认了农民对土地的所有权。

1927-1937年开展的土地革命真正推翻了封建土地所有制,实现了农民对土地的诉求,带来了深远的社会变革,同时,这一时期的土地革命的理论建设与实践探索逐渐发生有机融合,中国共产党更加注重调查研究的重要性和必要性,土地政策更符合国情。但由于缺少成功经验与对照,中国共产党在改革过程中的方案和政策上产生过较多争论,尤其是在这一阶段出现的关于社会性质的大讨论,也在一定程度上影响了革命的路线,并对后来的革命斗争与理论研究都产生了深远的影响,这一点在后文笔者会展开详细讨论。

2.2 矛盾转变决定的土地政策思想(1937-1953年)

2.2.1特殊过渡时期(1937-1945年)

抗日战争时期,民族矛盾的加剧影响下,中国共产党以民族为重,通过以减租减息、停止没收地主阶级土地等为代表的土地革命政策的调整建立抗日民族统一战线。19378月,中共中央政治局在洛川会议通过了《为动员一切力量争取抗战胜利而斗争》的决议,并在全国公布《抗日救国十大纲领》,这两份文献中均以减租减息为主要主张,在保证农民先前已获得土地的基础上,为与国民党建立抗日民族统一战线做出原则性不动摇的重大让步。

193911月中共中央发《关于深入群众工作的决议》,正式要求各地实行减租减息。19421月中共中央通过《关于抗日战争根据地土地政策的规定》,《规定》指出抗战以来,我党在抗日根据地实行的土地政策,是抗日民族统一战线的土地政策,也就是一方面减租减息、一方面交租交息的土地政策”,“承认农民(雇农包括在内)是抗日与生产的基本力量。故党的政策是扶助农民,减轻地主的封建剥削,实行减租减息,保证农民的人权、政权、地权、财权,借以改善农民的生活,提高农民抗日的与生产的积极性”,与1921-1937年阶段消灭封建土地所有制的取向不同的是,承认地主的大多数是有抗日要求的,一部分开明绅士并是赞成民主改革的。故党的政策仅是扶助农民减轻封建剥削,而不是消灭封建剥削,更不是打击赞成民主改革的开明绅士,即减租减息与交租交息并举是充分调动广大群众抗日与生产积极性的重要举措,同时也是现阶段中共土地政策的指导思想。

在这一阶段,中国共产党通过减租减息为代表的土地政策调整,实现了生产力与生产资料更紧密的结合,也及时调整了生产力与生产关系的关系,总的来说是符合于当时实际国情与矛盾关系转变的迫切需要,并筑牢了土地政策思想与制度演进的社会性质根基。

2.2.2深入发展阶段(1945-1949年)

解放战争时期,随着阶级矛盾代替民族矛盾的转变,内战难以避免,解决解放区土地问题以赢得人民对共产党的支持,是夺取战争胜利的根本。

在这一基础上,19465月,中共中央发《关于土地问题的指示》,提出十八项原则,通过支持广大人民群众通过各种形式斗争从地主手中获得土地实现“耕者有其田,同时强调共产党对土地运动的有计划的指导的必要性,依据群众运动的规模与程度帮助其迅速实现,在此基础上,十八项原则也明确表示在土地问题解决后的重点和任务是保护农民的财产利益,反对“无底止地清算和斗争。19467月中共中央发《关于要求各地答复制定土地政策最终的几个重要问题的指示》,对如何制定公开的土地政策做了详细的论述和说明。194710月,中国共产党发表《中国人民解放军宣言》和《中国土地法大纲》,《大纲》废除封建性及半封建性剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度”,且“废除一切地主的土地所有权”,不但废除了封建土地制度、平均分配耕地,还发动群众进行土改,在这一系列的政策调整落地实施后,解放区土地改革达到高潮,并成为历次各阶段土地改革中范围最广、程度最高的土地革命。

解放战争阶段中国共产党的土地革命理论,是在减租减息政策持续推进的过程中深入发展的,土地政策的调整适合于农民群众新愿景的实现,并符合于当时社会性质和基本国情,这也体现了中国共产党在实践中掌握贴合社会发展特点与历史发展阶段的人民群众选择方向的客观规律,同时推动了农民土地所有制的确立,推倒封建土地所有制与半封建土地所有制的进程在加速化的历史阶段被提前实现。

2.2.3土地私有化阶段(1950-1953年)

1950年,新中国成立后的第一次土地制度变迁,是建立在革命老区土地制度基础之上,针对解放新区而开展的更加具体彻底的改革。党的七届三中全会对当时中国土地制度所面临的问题进行了深入详细的讨论,而后《中华人民共和国土地改革法》的颁布,则被学术界普遍认为是这次改革的标志。这次改革的路线和主要政策,是依靠贫农和雇农、团结中农、中立富农,消灭封建剥削制度,发展农业。这一改革的主要内容,就是废除地主阶级所有的土地制度,变为农民土地所有制。在历时近两年,除西藏等少部分地区,全国范围内完成了土地改革,全国将近3亿的中下贫农分到了逾7亿亩土地以及其他生产资料,占据了农村人口的70%,绝大多数地主富农也分到了属于自己的一份土地,与封建社会时期不同的是,需要土地持有者自行耕种。

土地改革没收了全国43%的耕地(45百万公顷),再重新分配给佃户和无地农民,第一次实现了农民平均土地的愿望,农民对自产的农产品拥有了充分的控制权和索取权,因此免除过去每年需要向地主缴纳粮食的地租达350亿吨。由于农民与土地充分有效地结合在一起,大大提高了农民的生产积极性,极大促进了农业生产力和国民经济的发展,使国家和广大农民群体都获得了巨大收益。据统计,从1949年到1952年,全国农业总产值由326亿元增长到461亿元,年均增长接近20%,粮食总产量增长39%,每公顷产量增长390公斤,年均增长5.5%。粮食产量的增长直接带动了农民消费水平的提高,农民人均购买力从1949年的14.2元增加到1952年的24.6元,增长幅度超过70%。农民整体增加生产资料的投入,相较于建国前农民投入,贫农增加了5.2倍,雇农增加了2.95倍,中农增加了2.13倍,粮食消费平均增长超过10%。农业蓬勃发展的同时,农民也在经济上摆脱了对地主的经济依附关系,形成了有利于发展向现代化的社会关系。

这次改革持续的时间十分短暂,但奠定了十分坚实的基础。第一,土地所有权的归属发生了重大的改变,改变了土地占有极不合理的格局,除西藏台湾等少数地区外,由此初步达成了真正普及均田地的社会目标,充分调动了农民生产积极性;第二,这次改革对后续的改革起到了非常重要的影响,也为当时的中央领导带来了启示,那就是对于农村居民而言,土地的社会稳定作用的是无法被取代的,通过调整土地制度,可以更好地适应发展生产力的与生产关系间的要求;第三,土地私有制的确立为当时的中国带来了约3亿的小农户,农民成为土地所有权的主体,家庭成为农业生产的基本单位,这些一直到今天,仍然是奠定农村土地制度的根基。

但这次改革仍然存在不足。首先是受限于时代原因,改革过程中忽略了对土地产权的界定和规范,通过《中华人民共和国土地改革法》的部分条文规定,不难判断,这一阶段的改革仍是以政府高于农户的土地产权关系为主要架构的,即农民得到的是土地的使用权,政府对土地有较大的干预权限;其次,这一土地制度变革没有为转变农业生产方式创造条件,由于以家庭为基本经济活动单位,导致土地更加分散化细碎化,靠手工劳动推动生产对规模经济和技术革新的几乎没有作用,对发展农村生产力能起到的作用也十分有限。

2.3 国家道路决定的土地政策(1953-

2.3.1土地公有制的探索(1953-1956年)

1953年开始,中国进入了将土地所有权收为公有开展农业合作化的土地制度。土地公有制的实质就是通过互助合作的形式将生产资料所有制为基础的小农户经济改造为生产资料公有制为基础的合作经济的过程。土地制度在这一改进程中,先后经历了以个体经济为基础、由农民按照自愿互利的原则而形成集体劳动组织的互助组(至1953年末),在互助组基础上发展起来的土地入股统一经营的初级社(1954-1955年)以及土地、牲畜、农具等基础生产资料折价归集体所有的高级社三个阶段。

在互助组阶段,农民之中既有临时性、季节性的互助组,也有比较固定的常年互助组,与家庭为基本生产单位的土地私有制阶段相比,互助组阶段只是以换工形式联合了农民的生产活动,在农业生产中,并未有所提高,包括土地在内的生产资料仍然归农民个人所有,由于互助合作的确提高了生产效率,农民成立互助组的热情逐渐高涨。

1954年开始,国家为了吸纳更多的农民进入合作社组织,开始在经济、政策等方面给予大力支持,将入社农民的土地统一交由合作社调配使用,归并了农民的主要财产,如耕畜、农具等,农产品由合作社统一支配。每年农民按照土地数量质量从集体收入中获取相应报酬,除此之外,还包括生产资料所支付的报酬,产品分配实现了部分的按劳分配原则。从本质上看,农民是通过土地入股取得财产收入实现其对土地等生产资料的所有权。在这一阶段中,农民还拥有对土地的处分权和退出权,但初级社制度在一定程度上已经改变了私有制,促进了生产力的发展,是个体经济向集体经济转变的过渡,农业合作化标志着中国农村土地制度已经具有半社会主义的性质。

高级社阶段是农业合作迅猛发展的阶段,同时,也是合作社经济和集体经济的一个重要分水岭。在这一阶段中,已经完全否定了农民的私有权利,社员的私有土地全部无偿转为集体所有。其私有的耕畜、农具等生产资料由公社按照合理的价格购买成为集体财产,因而在高级社阶段不再有土地等生产资料的分红,全部用集体购置积累共有性质的牲畜和农具。合作社在整合土地及各类基础生产资料后,作为基本劳动单位进行有计划地生产活动,对于取得的收益,主要投入到扩大规模再生产活动,仅留一小部分用于农民的个人消费。在本质上,高级社阶段的土地产权归集体所有,土地制度已完全成为公有制,国家政策在一定程度上限制和干预农民的个体所有权,并未在法权法理层面加以消灭。值得一提的是,政府承认农民与合作社在经济方面是地位平等的法律主体。

在这三个进程阶段中,土地作为一种生产资料,性质逐渐发生改变。在政治因素推动下的第二次土地制度变革是由新民主主义向社会主义过渡总路线的基本内容之一。农业合作化的核心,就是将生产资料由私有制改造为集体所有制,将个体经济改造为集体经济。农民在这一改革进程中,正式脱离独立个体经营者,丧失了对土地的所有权及独立经营权。农村的经济关系由原本的国家与农民间的关系,变为了国家、集体与农民三者之间的关系。集体成为了国家与农民之间的中间组织。土地的集体所有虽然解决了私有制中凸显的细碎化经营弊端,有利于增加农业生产的投入产出比,但由于集体经济组织的薄弱和国家宏观层面的干预,集体经济组织和农民的利益难以得到保证,集体经济组织没有足够能力发展能够满足农业规模化发展进程的基础设施建设。

2.3.2人民公社化(1957-1977年)

1958年,由于“左倾冒进情绪影响,中共中央政治局扩大会议上通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》,决议指出人民公社将作为基层单位逐步从社会主义向共产主义过渡。人民公社的特点是“一大二公:规模大,一个公社平均500户农民,1000个劳动者和1000亩土地;公有化程度高,社员的土地、牲畜、农具等一切生产资料以及公共财产全部无偿收为公社所有。对农业生产活动进行三级结构管理,包括管理委员会、生产大队和生产队,至此,国家彻底改变农村社会的所有权形式。1960年中央发出《关于人民公社当前政策问题的紧急指示》,规定土地的所有制度为三级所有,队为基础,即公社、大队、生产队三级所有,并以生产队为基础核算单位。但这一制度并未有效解决土地产权的界定问题,只是代替了经济组织的职能。本质上,它的存在是国家为了积累工业化所需资金同时降低土地集体所有制下的交易成本而构建的组织载体;其次,人民公社的实质是生产关系的大跃进,并不利于生产要素的最优配置,在这种制度安排中,国家、集体和农民都未从中获取自身利益的最大值。

2.3.3家庭承包制(1978-

人民公社制度的确立是为了适应当时国家优先发展重工业战略的需要所做出的选择。1978年,国家初步工业化的目标已经顺利实现,工业化原始积累的任务已经完成,人民公社制度的解体就成为了历史的必然。

197812月,安徽省小岗村首先发起以“大包干到组、包产到户等为主要形式的农业生产责任制,十一届三中全会后,广大农民和农村干部开始解放思想,从本地实际出发,大胆探索农村改革之路。

19809月中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会,专门讨论农业生产责任制问题,并写出了会议纪要,会后中共中央向各地下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,第一次以中央文件的形式阐明了包产到户的性质,初步肯定了包产到户。19821月,中共中央转发的《全国农村工作会议纪要》,正式完全肯定了“双包(包产到户、包干到户)的合法地位,文件指出“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组等等,都是社会主义的生产责任制。这些生产责任制在土地等基本生产资料公有制基础上实行家庭和集体“统分结合,双层经营的农业经营管理制度。1986625日,第六届全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》,以法律形式确认了家庭承包责任制:“集体所有的土地,全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地,可以由集体或者个人承包经营,从事农、林、牧、渔业生产1993329日,第八届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》,明确“农村中的家庭联产承包为主的责任制,是社会主义劳动群众集体所有制经济

1993年,由于从1978年开始的为期15年的第一轮土地承包陆续到期,为了稳定土地承包关系,鼓励农民增大种植投入,提高土地生产率,根据中央的政策精神,全国各地区先后开始了第二轮土地承包,落实土地承包期“再延长30年不变的政策。1998829日,新《土地管理法》颁布,该法第14条明确规定:“土地承包期限为30,“延长土地承包期30的政策第一次以法律条文的形式体现出来,这也意味着农民拥有的土地使用权,不仅将实现长期化,而且有了实际的法律保障。19981014日中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》再次强调“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权,《决定》把以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,确定为我国农业和农村跨世纪发展的重要方针之一,并明确指出,这是我国农村的一项基本经营制度,必须长期坚持。

土地政策思想对制度演进的回响

3.1 土地政策思想逻辑

基于前文,建党百年来,我国土地政策思想的基本逻辑是:首先坚定最广大人民群众利益的代表性身份的根植,通过社会性质的判别确定整体政策结构,再经过矛盾关系的分析调整政策导向,以释放和发展生产力作为土地政策的最终归宿,以正确认识农民群体作为土地政策实施的基本保证,在保证坚持正确总目标条件下以多种方式手段的综合运用实现土地政策。

3.2 制度演进的规律

制度演进的基础是资源本底,百年来土地制度的演进是通过行政手段对资源稀缺性质与配置进行多种方式同时发挥作用的过程。土地资源稀缺的不断加剧体现在人多地少的基本国情;同时土地利用强度也伴随着发展进程而不断提高,尤其是产业结构变迁对土地利用结构的影响至关重要;加之由于经济社会活动密度与质量的同步增强,对于土地利用功能的追求也愈发趋于多样性;最后就是在土地利用过程中出现土地生态环境退化情况十分严峻。

制度演进的脉络是城乡二元,包括土地产权制度、配置工具、管理与利用等在内的土地制度二元性质与特征是把握制度演进主线的关键。土地产权制度逐渐由注重所有权基础的归属性质转变为重视使用权衍生的利用性质;土地配置逐渐由计划为主的政府主导转变为效益优先的市场主导;土地管制逐渐由单一的土地用途管制向综合多元的国土空间用途演进。

制度演进的理论依托是土地政策思想的循序渐进的完善。在目标上,效率与公平是始终贯彻的价值取向,但价值内在组成逐渐丰富,由生产价值到生产生活生态价值的综合性演变是符合于历史规律和实际情况的;在经济增长过程中,土地制度由支撑增长到保持发展发生了思想理念上的过渡,对边际思想的重视提升了土地制度对经济发展和宏观大势的适应水平;伴随着制度与法律法规的逐步完善,限制与自由的关系逐渐由分割对立向统一结合转变,特别是制度限制与合约(市场)自由共同作用产生的更加高效率的经济效益与潜力的释放。

3.3 土地制度改革路径

如果说有理论意义,首先在于实践意义。农村土地改革工作的核心实质,就是不断明晰农村集体产权。土地制度改革,主要分为三块地,即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革。

对于土地征收,首先要改造享有土地所有权的农民集体,厘清本集体经济组织与集体成员的权利义务关系,同时,要清晰界定村集体经济组织与村民小组的关系。其次,要在实质性确权的基础上全面落实集体土地所有权和用益物权的登记发证,从拥有用益物权的集体成员和代表农民集体行使集体土地所有权的集体经济组织两个层面剖析征收补偿机制。

针对集体建设用地制定《集体建设用地使用权条例》,对集体经营性建设用地入市进行独立立法回应,进一步开展对集体建设用地所有权与相应用益物权的权利边界探索,同时要加强土地利用总体规划、土地利用年度规划,保障集体和成员的规划参与权。只有进一步促进集体经营性建设用地入市,才能争取到农村土地与城市土地之间同价同权的可能性,进而对农村土地进一步放活。

对于宅基地管理制度改革,首先要考虑宅基地制度的特殊性和复杂性,结合实际情况,通过创新探索找寻突破口,通过明确宅基地用益物权的内涵,完善宅基地权利体系;改革宅基地无偿获得和集体成员分配制度;改革村庄规划方式,进一步完善用途管制的路径,完成宅基地制度改革。

结论

中国共产党建立一百年来,土地问题是一以贯之的核心问题之一,不断地处理、解决土地问题就是发展的过程。通过不同时期、不同阶段面对由于社会性质、生产力与生产资料关系模糊、生产力与生产关系不相配适等原因产生的问题,及时调整发展思想为不变根基的土地政策是最为行之有效的处理方式,掌握动态的土地政策之中始终坚持的政策核心思想也是在当下以及未来发展的重要依托点。基于此,以改革为表征的制度演进仍需要过去一百年积淀的土地政策思想作为理论支持,并通过实践不断提炼、检验配适于现实世界的新的土地政策思想。

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