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笔者按 二元经济体制中，我国农村土地，尤其是农用地承载着国家粮食安全、社会稳定发展、农村就业保障等功能。与之对应的，农地产权制度的作用也是以稳定各级“不在地所有者”为主，这种残缺的产权制度极大地损害了农民的权益，导致以农地为中心的农业经营活动的低效，进而对缩小城乡发展差距的以人为主的城市化产生了阻碍。 要解决这一问题，就必须进一步通过改革完善农地产权制度；同时，继续加大力度培育新型农业经营组织；因地制宜、因势利导地推进适度规模化、精细化、复合型等农业经营内容，实现与产权制度相匹配的农业经营组织的创新。 一、农地产权制度的变迁历程 从实质上，农地产权制度的变迁，其实就是明晰权利、释放权能的过程。 新中国成立到1978年这段时期，农村先后经历土地改革时期（1950-1953年），农业合作化时期（1953-1962年）和人民公社时期（1963-1977年）。在这个变迁过程中，农村土地制度也由私有制→集体所有→三级所有、队为基础的不同阶段。 土改时期的私有制阶段，农地的所有权、使用权、收益权等各项权利全部属于农民，农村主体与生产资料紧密结合，极大程度地促进了农村经济的初期发展与成型。 农业合作化时期的集体所有制与现行的集体土地所有制有着很大差异。首先，在所有权主体上，农业合作化时期的集体指的是“社会主义劳动群体”，现行所有制中的集体则是农民集体；其次，农业合作社时期集体所有的除土地外，其余基础生产资料，比如农机农具等，也实行这一所有制；第三，农业合作社时期的农地经济收益全部取消；第四，在农业合作社后期，归集体所有的土地权利除所有权外，还有使用权、经营权、收益权、处置权等各项权利。 人民公社时期的三级所有、队为基础阶段，农地的所有权在经过短暂的波动后稳定在人民公社、生产大队和生产队，以生产队为基础，并通过将组织生产和负责分配的权利下沉到生产队的方式，实现了集体化的生产经营，包括所有权、使用权、经营权、收益权、处置权等在内的农地所有权利都收归集体。 1978年改革开放后，国家逐步确立了以“所有权归集体、经营权归农户”的家庭联产承包责任制为核心和主要形式的农村经济体制改革，改革重点就是将农户家庭作为生产经营的基础单位。一改过去人民公社经营体制，形成了我国农地产权制度的雏形：所有权与经营权“两权分离”的产权制度。 应当说，八十年代的这次改革虽然只是粗略地重构了产权结构，并没有厘清产权关系，但仍是明晰产权过程中具有较大意义的第一步。并且在相当一段时期内激发了农民的劳动积极性，提高了劳动产出率，并增加了粮食产量。 伴随着社会主义市场经济制度改革的深入，以家庭联产承包责任制为核心的农地产权制度逐渐显露其权利模糊、权能低效等缺点与不足。其时，以“两权分离”为核心的产权的经济作用已经捉襟见肘，而其社会作用的过度发挥却极大限制了农民与农村的发展。 在此背景下，一个逐渐清晰的改革方案由学界向顶层设计层层递进并愈发清晰：将原有的农地经营权（承包经营权）再次分离切割，形成所有权、承包权与经营权共同组成的新的产权结构。 产权是一组具有经济性的权利束（产权），同时也是具有社会性的规则束（治权）。 实现农地产权制度适应经济发展与国家经济增长的改革，必须厘清农地产权的逻辑内涵。 笔者将从权利与规则两个方面，对农地产权进行解构分析。 产权首先是一组权利束。 马克思认为，土地产权是建立在土地所有权基础上，包含所有权、占有权、使用权、收益权、处分权、转让权、抵押权、继承权等在内的权利束。笔者认为，农地产权制度中，作为权利束的权能对象是农地，限制主体是农地，作用对象也是农地，将农地作为产权的权利束研究时，要将目标锁定在农地上，对于由农地延伸产生的权利内容应归为具有社会性的规则束。 所以在这一部分的探讨中，笔者将权利束紧缩并拢为所有权、使用权、收益权。 农地产权的基础是所有权，其余权利内容都是建立在明确的所有权之上。 农村土地归农民集体所有。农民集体是农村土地所有权真正的、常态的主体，组屯村镇乡等各级行政区域范围内的农民集体是农地所有权的特例主体。因为集体所有权和所有权主体的模糊，导致了农民权利虚化、利益受损等一系列问题。因此，学界内有关于农村土地“私有化”“国有化”的探讨、辩驳一直都没有停止，在此不再赘述。笔者认为，因为我国尚处于社会主义初级阶段，目前，乃至可见未来的相当一段时间，继续坚持农村土地集体所有制不动摇是完善土地制度、发展农村经济、巩固集体权益的根本。 在认定所有权主体的问题上，相关学者也进行了讨论，《物权法》通过引入有别于村民自治的私法权利：成员权，进而从法理上规定农村土地所有权主体。总的来说，笔者认同集体所有的性质更近于创新形式的总有。在总有性质的集体所有制中，突出的是集体成员的权利，而非集体法人。将土地所有权的内容进行符合于集体规约的分割，将管理、处置等权能归于集体，使用、收益等权能分配给成员。 狭义上，农地的使用权被用以代指承包经营权；广义上，农地的使用权是复杂多元的包括占有、使用、收益、处分权利的权利束。本文所提及的使用权即是后者。 从法理来看，土地使用权一般被认为是所有权部分权能的概括性表达；在现实中，农地使用权究竟是所有权的“使用权能”，还是用益物权中的“使用权”，学界争议颇多，尚无定论。实际上，在根据农地性质用途进行农业活动过程中的使用权更符合所有权的部分权能一说，而在农地进入“市场”（土地流转）后，因为所有权能与所有权人的分离，使用权即是用益物权的范畴。 我国现行土地制度是公有制，并且实行城市土地国有农村土地集体所有的双轨制。虽然农地所有权主体是集体，但集体并不直接对土地行使权利，而是通过设定一系列的用益物权，将土地交由集体成员进行占有、使用、收益等活动。这一制度安排为土地使用权附加了诸多限制，造成的最大问题就是使用权缺乏活性。 在坚持农村土地集体所有和土地承包关系长久不变的基础上，农地使用权已经成为了一种次级所有权，目前我国进行的土地制度改革的核心与重点也放在了土地的使用权方面。 农地收益权是使用权的权能目的。 收益权使用者通过实现占有权、使用权权能获取收益，或产权主体转让权能获取收益的权利。产权界定是一个动态变迁的过程。伴随着社会高速发展、信息交互流畅，物的表征性能与潜在性能逐渐被发现、发掘，价值在实现其性能的过程中被体现出来。 土地的一部分权利因为残缺的产权与产权制度，农地产权常态主体与特例主体的复杂结构导致土地使用权权能活性的缺失，导致农民在农地上的权益，尤其是收益权受到了割裂侵蚀，即农民并不能完全有效地实现收益权。这部分被割裂侵蚀、不能有效实现的收益权进入公域，成为有待于交易双方置换产权内部权利的偿品。农民与集体，国家之间的地位并不对等，由此导致了交易过程中信息流的窒碍，进而引发产权交易的低效，尤其是在产权的实质主体与特例主体之间、特例主体与特例主体之间发生的交易低效现象尤为明显。 产权也是一组规则束。 农地产权制度的实质内容，除了农地财产权，还有农地的管理权（治权）。 管理作为规则束的主要功能，其本质实际上是所有权权能的具化。相较于上文讨论的权利束（产权），由于权利束的基础：所有权，其主体的群体性与占有权、使用权的主体个体性之间的矛盾，现实中权能的实现需要通过管理、分配等活动，这个过程中体现的就是规则束（治权）的核心问题。 因为农地使用权权能的实现在现实中受到宪法、土地管理法、土地承包法、用途管制、占补平衡等制约，所以在本部分的探讨中，笔者将规则束分离归纳为管制规则、利用规则与流转规则。 规则束的核心是管理，管理的基础保障和方式是管制。 由于人地关系不平衡的国情特点，我国制定实施了一系列标准高、实施严的土地用途管制政策法规，对于耕地采用最严格的保护措施，限制农地转换土地用途为建设用地。在此基础上，对农地的产权制度设定了一定量的红阀用以严格管制。 产权制度对于公共域内的权利与交易域的权能进行了限定，在这个过程中，管制规则与产权权利正向互补，并构缔了相对稳健但效率颇低的稳态制度。在以社会主义特色市场经济为导向的制度改革过程中， 农地产权作为规则束的主要功能是对农地加以高效利用。 土地因其自身的资源禀赋性、社会保障性、生态涵养性等先天条件，有巨大的表征使用价值。对于农地而言，这一性质表现得更为明显，农地的基础价值即来源于作为基础生产资料参与生产活动。在这个过程中，由于土地的物性特征，农地利用水平更加追求高效、集约、可持续。所以权利主体在进行生产、经济或社会活动时，需要遵守农地的利用规则。 利用规则是农地产权作为规则束的主要呈现方式。从法理上讲，利用规则是脱胎于使用权、建立在管制规则上的规则内容，通过以农地为对象的利用过程加以规则限制，来实现农地更加高效、持续的生产水平，维持农地的生产价值与经济价值，保障国家耕地红线与粮食安全，牢固社会稳定发展的基石。 总的来说，根据经济、社会发展水平引发经济主体依据经济成本最小化或经济成本最大化的制度创新过程中，土地利用规则也是随之改变的，但是在连续性上比较连贯，属于制度改革过程中的稳定微变因素。从可追溯的历史和可预见的未来看，虽然农户作为所有权的特例主体、占有权使用权的真正主体，制度安排对于他们的利用方式（长期投入、短期投入）有很大影响，但土地利用规则依然要遵循高效益、低成本、程度控制的规律， 产权制度改革的一个主要作用，就是解开农村土地（农地与宅基地）对农民的束缚，释放更多的土地红利，并激发农村土地更高的经济效益。 严格来说，农地的流转也是使用方式的一种。但作为经济活动，为了更好地研究农地在各类使用方式（自用经营和流转经营）中的经济价值，并探究农地产权制度在一系列不同种类经济活动中的影响，本文将流转规则单独提列。 首先，笔者认为流转是一种限制的解除，即返还给农民更加完整的土地使用权；第二，流转是一种新规则的制定，在流转的过程中加以种种限制，以确保农民利益不受损、耕地红线不突破、集体所有不动摇；第三，流转规则本身不会带来经济收益，而是通过流转规则的设定，给予农民更丰富的选择，由农民的自愿选择创造更大的经济效益。 基于此，流转规则实际上是权利束清晰完善的产物，在农地产权主体进行交易完成流转活动的过程中，同时限定交易主体、交易对象、交易条件的规则内容。 为适应某一阶段时期而设置的固定制度安排，其增长推动作用会随着经济发展、社会进步逐渐减弱，并最终成为经济与社会进一步发展的桎梏。唯有进行不断完善创新的改革措施，才能保持制度的活力与高效。 前文提到，新中国成立以来，伴随着农村改革，我国农地制度先后经历了私有、集体、三级所有等阶段，直到1978年以后，农民集体所有为基础，家庭农户承包开展农业经营活动的土地制度固定并逐渐成型。由于改革开放后国家经济发展速度大幅提高，原有模糊含混土地制度的民生、保障、经济、生态等功能的发挥都受到了制度安排的约束，在这一基础上，我国展开了对完善土地制度研究的新一轮探索。 现阶段，我国面临的主要矛盾，是发展的不均衡、不平等。这其中，最主要的表现就是城乡发展问题。 通过土地产权制度改革，在继续坚持农村土地集体所有不动摇的基础上，进一步对农地的生产功能和社会属性进行细化，以稳定承包权为中心，保障国家粮食安全，夯实农村在经济发展过程中的蓄水池作用，同时以放活经营权为重心，丰富多种农业经营组织与经营模式，释放农村劳动力，返还农民原本属于他们的权利。 伴随着农地产权制度的逐渐完善，农村土地的经济效益、社会效益与生态效益逐渐被认识并在农村土地利用的过程中成为越来越重要的影响因素。正因如此，农村土地产权制度的改革应遵循以下路径。 首先，农地产权制度的改革必须坚守底线。农村土地集体所有是目前，也是可预期未来的必然选择，通过农民集体的所有权真正主体的设定，保障产权稳定与安全落实，保护当前发展阶段仍处于弱势群体的农民集体。 其次，农地产权制度改革的主要取向，是返还农民更多原本就属于他们的土地权利为主要目标，而非从农民手里剥夺权利。作为占有权、使用权、收益权、转让权等次级所有权的主体，农民应该有更加充足的权利对所占有土地进行合理、合法、合规的活动范围。通过向农民返还原本就属于他们的权利，尤其是更加完整的使用权和收益权，通过利用规则和流转规则的设定，释放农民手中宝贵土地资源的经济价值与潜力。 再次，农地产权制度改革的总体方向，是通过赋予权利，解除土地对农民的限制。经过对产权中权利束与规则束的梳理，农村土地制度中的最大问题是权利模糊导致农民的基本权益与既得利益受损。改革过程中，要予以农民更充分的使用权和更自由的退出选项，以土地产权制度与户籍制度的联动改革为主要抓手，尊重农民意愿，将留地与离地的选择权交由农民，破解城市对流动人口的歧视性、驱逐性的制度设计，加大力度完善农村土地流转市场、产权交易市场的制度保障，因地制宜公开公正的进行合理议价、定价。 最后，农地产权制度改革要遵循阶段发展水平与目标，循序渐进、稳善推进。改革切忌一刀切、一蹴而就，不同时期有着不同的发展基础与时代需要，符合当前的发展实际，考虑未来的发展目标，确定中长期发展战略，胸中一盘棋，坚持稳定和谐、人民利益至上的改革思想，实事求是地设计改革方案、推进改革进程。稳善中求创新，保障里抓增长。 以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，是我国从实践中摸索出来的符合中国特色社会主义市场经济体制与农业生产特点的农村基本经营制度。 农业生产发展要遵循以下几点。农业生产要以粮食安全为发展基线，以稳定社会为发展方向，以生态保护为发展目标。在农地制度改革的过程中也要充分考虑农业经济效益的问题。 在此基础上，完善创新农业经营体系，培育新型农业经营组织势在必行。 农业经营组织，是直接参与农业经营活动的主体。我国在实行家庭联产承包责任制的基本经营制度后，农业经营的基础单位以家庭为主。当前发展阶段，农村劳动力大量外流，并且城乡人口流动的过程将持续相当长时期，在这个背景下，农业经营的体系与组织必然要发生变革。 首先，引导培育新型农业经营组织，丰富地方农业经营体系，增强农业经营活动稳定程度。通过有为政府的引导，社会资本的参与，以集体成员为主要力量发展适合于本集体的农业合作经营组织，通过合作经营组织的适度规模化经营活动，进一步做大做强农业的规模经济效益。 第二，进一步落实加强对小农户的权益保护，尊重农民选择，允许并支持多种农业经营模式的存在。当前，小农户仍是我国需要长期面对的基本国情与基本农情，通过对小农户的政策保护与经济、技术等方面的支持，维护农业经营者的利益不受损，发展精细化、多样化、复合化等多种形式的小农户农业经营形式，结合更加完善的土地产权制度为小农户增产创收。 第三，通过农地产权交易市场的设立，集中农地资源，通过土地平整、提高地力、改善土壤质量等方式，改善耕地质量，为农业经营活动的增效释能奠定基础，增加对土地资源的长期投入占比，加大对水土流失、耕地盐碱化、土地沙化等耕地退化的防治。在农地产权制度基础上，以土地产权的打包集合，结合农地经营权利的合理化分配，进一步释放农地在经过产权交易以及土地整理措施后的耕种潜力与经济潜力。 改革是一个永恒的命题。面对时间的推移与时代的变迁，制度的完善水平与创新程度必然需要不断提升。 当前正在进行、落实的制度改革，已经解决了一些比较尖锐的问题，但仍有许多未尽之事。同时，在改革的大命题下，除了关注改革本身与前景，更应受到关注的，是身处于制度改革影响中心的农民群体。 首先，制度改革的核心与根本是人民的利益。无论如何改、怎么改、改成什么样子，都不应忘记改革的动力来源是为何改。第二，制度改革不是一蹴而就的，要符合不同时期的发展、目标与诉求。不存在一劳永逸的改革，对于农民、农业、农村，对于土地制度，要时刻保持关注，弱时微调的代价远小于重时大动。第三，制度改革，既要考虑整体，也要顾及部分。头痛医头脚痛医脚的改革是浅显的，也是缺乏长效机制的，要具有大局观，考虑整体发展，兼具敏锐的嗅觉，探查到问题的根源。第四，制度改革过程中，要兼顾配套体系的完善与效率。制度作用的对象是人，人依靠制度的限制与规定进行各种社会活动、经济活动，制度的变革会影响人在各类活动中的行为与趋向，单纯的制度改革不会完全发挥出新制度对于活动的优势，要考虑制度与配套体系内容的协调共进，才能发挥出制度改革的最大效力。 [1]产权、农地产权、农地产权制度，张术环，学术论坛，2005 [2]新中国七十年来农地产权结构变迁及展望，李燕，中共石家庄市委党校学报，2019 [3]新中国农地产权制度变迁：历程、动因及启示，郑淋议、张应良，西南大学学报（社会科学版），2019 [4]农村产权制度分析，宋振湖、黄征学，中国发展观察，2005 [5]土地制度与农民权利，刘守英，中国土地科学，2000 [6]中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究，钱忠好，经济学研究，2002 [7]资本论：第三卷，马克斯，北京，人民出版社，2004 [8]论我国农村土地权利制度的完善，王利明、周友军，中国法学，2012 [9]中国农地所有权与使用权的法律问题研究，柳琳，中央民族大学，2005 [10]农地产权公共域与农民土地收益权侵蚀，覃美英、程启智，求实，2007 [11]论农民集体土地所有权的管理权能，韩松，中国法学，2016 [12]土地产权制度与管制制度的制度均衡分析，黄金升、陈利根，南京农业大学学报（社会科学版），2016 [13]新型农业经营体系下农地产权结构的法律逻辑，高圣平，法学研究，2014 [14]农地制度改革与农业生产发展研究，房金库，全国农业经济学术研讨会，2019 [15]中国土地问题调查，刘守英，北京，北京大学出版社，2018 [16]土地制度与中国发展，刘守英，北京，中国人民大学出版社，2018 [17]农地产权与征地制度，周其仁，经济学（季刊），2004 [18]集体地权制度变迁与农业绩效，刘守英，农业技术经济，2019 本文基础是作者2019年在河南省原阳县调研期间的随记，后续在南京、苏州、长春、绥化等地经过调研、思考与讨论形成初稿。 感谢刘守英、党国英、俞梅荪、郑淋议、常明园在成文过程中的建议与帮助。 |
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