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市域国土空间格局优化 ——以如皋市为例 房金库 河南农业大学资源与环境学院，中国，fjk1015123@163.com 摘 要：通过全面分析法、经验总结法等研究方法，分析在全国第三次国土调查支撑下优化国土空间格局的路径、方式及意义。得出我国国土空间格局亟待优化，国土空间配置需要完善，全国第三次国土调查的开展有利于进一步调控国土空间的格局，调查的结果与结论对于合理分配资源、重构空间配置具有重要的意义。通过对如皋市三调工作的开展与空间格局的总结，寻找国土空间格局的优化路径和方法，结合当地市场经济组成与资源优势，确定空间重心，明确发展方向，整合优势资源，引入社会资本，将现有空间格局优化为以点聚面、划区发展、区域协同的模式，构建成满足生产、生活、生态需求的空间配置。 关键词：国土空间优化；城市规划；第三次全国国土调查 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 1 引言 国土空间是由山水林田湖构成的生命共同体，是人类生产、生活和生态文明建设的载体[1]。必须全面考虑国土空间每一组成部分的健康状况和功能发挥，才能走好人类社会的永续发展之路。当前，我们的发展面临着资源匮乏、生态退化及环境容量刚性约束等无法绕开的难题，这些问题与国土空间开发利用的系统性低和自然资源管理体系差有着很大的关系。要解决发展路上的难题，就必须控制开发强度、调整空间结构[2]，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。 2018年8月20日，国务院办公厅印发关于调整成立国务院第三次全国国土调查领导小组的通知。将“土地调查”调整为“国土调查”，体现了对自然资源的统一调查，更彰显了对自然资源管理和生态文明建设新需要的全面支撑。三调的调查成果将强化社会化服务，促进规划工作高质量发展。查清土地及其他资源开发利用现状，才能科学地制定发展战略和规划，加强宏观调控力度，协调整体发展进程[3]；优化国土开发格局，真正落实建设用地总量和强度双控，提高土地资源利用效率[4]；支持全面推进供给侧结构性改革，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，促进经济永续发展[5]。 如皋市是江苏省南通市下辖的一个县级市，土地利用总体规划水平与新型城镇化程度较高，第三次国土调查工作开展时间较早，对于三调支撑下的国土空间格局优化问题的研究具有比较高的研究价值。 2 如皋市相关情况 2.1 地理位置 如皋地处长江三角洲北翼，北纬32°00′- 32°30′、东经120°20′- 120°50′，南临长江，与张家港市隔江相望，北与海安县、东与如东县、东南与通州区毗邻，西与泰兴市、西南与靖江市接壤。全市总面积1576.12平方公里。 2.2 行政区划 如皋市辖1个国家级经济技术开发区（如皋经济技术开发区）、1个省重点工业园区（如皋港区）、1个省高新技术产业开发区（如皋高新技术产业开发区）和如皋工业园区，如城、城南、城北3个街道办事处和东陈、丁堰、白蒲、下原、九华、石庄、吴窑、江安、搬经、磨头、长江11个镇。全市村（居）347个，其中居委会181个、村委会166个。 2.3地理基础 根据2014年土地利用变更调查成果，如皋市城镇面积为20平方公里，村庄面积为319平方公里；农用地面积为104482.28公顷，占比66.29％，其中，耕地78079.60公顷、园地6032.94公顷、林地53.39公顷，以平原为主，地势平坦，土壤肥沃。；建设用地面积为39291.74公顷，占比24.93％，城镇村及工矿用地35361.34公顷、交通运输用地9322.31公顷、水域及水利设施用地26515.18公顷，建设用地增长速度比较快，供需矛盾日益突出；其他土地13837.65公顷，占比4％。全市常住人口125.00万人，其中，城镇人口71.31万人，城镇化率57.1％。辖区总户数44.99万户，户籍人口143.68万人。 3 空间格局现状与问题 3.1 如皋市空间格局 在空间组织布局上，如皋市是以如皋中心城区为主、如皋港区为副的双中心，以搬经镇、白蒲镇、江安镇、磨头镇、丁堰镇、东陈镇、下原镇、吴窑镇、九华镇、石庄镇等是个城镇节点的市域空间格局。 中心城区在空间结构上，以中心城区综合服务中心（包括古城商业区和城南商业区）为主要承担商业零售、文化娱乐、旅游服务、商务办公、文化体育、科技研发、信息咨询等综合服务职能的核心区；依托中山路、海阳路、惠政路、花城大道形成的“两横两纵”引导公共设施向该轴线集聚，塑造优良的公共设施布局轴线；划分成为城中分区、城东新区、城南分区、城西分区、城北分区和城北产业分区等六个区划。 如皋港区在空间结构上，以重点发展城市服务业的主城区为功能完善、配套设施齐全的空间结构中心；以积极引进或共建各类相关科技研发中心、工程技术中心、实验室等专业研究机构的科技创新中心为产业发展核心；以船舶园区、新材料园区、通信园区、石材园区、钢贸园区、郭园园区、物流园区、度假园区等集群发展相互协调的“八区”为区域产业经济空间片区。 搬经镇在空间结构上，遵循依水而居的乡村聚落形式，以27个行政村为村庄布点，每个行政村一个集中居民点，临水沿路确定30个点，其中镇区范围内3个；依靠沟通苏南苏北的Ⅲ级航道连申线在搬经镇区内近90°大转弯形成的开阔水面作为内核，依托焦港河、如泰运河构建滨水生态景观群，将镇区东部农业示范园纳入镇区景观体系，构建成为田园风光风貌区；依托滨水绿带建立滨水交通体系，围绕街头公园形成空间片区。 白蒲镇在空间结构上，以通扬运河滨水景观带为空间轴线，形成南北两镇；以青蒲路、蒲塘路、天祥路、惠蒲路等四条镇区横向主干道与西环路、白雪公路、蒲涛路、文昌路、蒲盛路、东环路等六条镇区纵向主干道为区划界限；划分成为东部高速公路道口工业区、中部城镇生活区、西部宁启铁路工业区三个功能空间片区。 江安镇在空间结构上，以小龙游河景观带为空间轴线；以立新河北行政办公、文体为主的行政办公群与人民路与府前路交叉口周边商业设施群为两个镇域空间中心；以府前路、纬二路两条镇区横向主干路与江曲线、人民路、老江曲线、新鄂线等四条镇区纵向主干路为布局界限；划分沿小龙游河两侧的城镇居住片区、南侧原镇区工业片区、东侧产业新区为三个空间片区。 磨头镇在空间结构上，以龙游河和如海河为空间轴线；东区是以金磨华庭为中心的集旧镇改造、房产开发配套功能完善的商业群，西区是以聚龙宾馆、君飞生态休闲为中心的第三产业群；下辖23个村委会为村庄布点。 丁堰镇在空间结构上，以334省道、丁平公路两条公路为交通轴线，以丁新路、镇中路两条公路为生活轴线，共四条空间轴线；以丁新路、镇中路的商业中心与丁香路、镇中路的行政文化中心为两个主要的空间中心；划分运泰河以北区域的城镇生活老区、运泰河以南、丁平公路以东区域的城镇生活新区和镇区西侧的镇西工业区三个空间片区。 东陈镇在空间结构上，以小康路为发展轴与东建路为商业轴的两个空间轴线；以东建路与小康路交叉口周边形成的公共服务综合中心为镇域空间中心；划分如泰运河南北两侧的两片生活区以及如泰运河以南、东风路以东和沈海高速以西两片产业物流区的四个功能空间片区。 下原镇在空间结构上，以惠原路—富盛路和沿纬四路形成的横向城镇发展轴线和沿兴路形成的纵向城镇发展轴线的三条空间轴线；以镇政府周边形成的行政、商业服务中心为空间中心；划分老镇区居住区、生产研发区、兴园路传统工业区和蒲黄路新型工业园区四个功能空间片区。 吴窑镇在空间结构上，以人民路与龙游路为两条商业空间轴线；以人民路与鲁班路交叉口周边形成的公共服务综合中心为主要空间中心；划分中部立新河两侧的生活区、东南和西北侧的两片产业区为三个功能空间片区。 九华镇在空间结构上，以贯穿镇域东西的宁通高速公路与如海运河为两条空间轴线；以镇区规划为空间中心；划分郑甸、营防、马桥三个社区为空间片区；以12个行政村为集聚点。 石庄镇在空间结构上，以东板桥商业线与建业路商业线为两条空间轴线；以镇便民服务中心及周边公共服务设施群为主要空间中心；以如皋港引河与石庄前河为两条滨水生态景观带；划分镇北老区、镇南老区、镇东新区、东部产业区、西南产业区等五个功能空间片区。 3.2 三调工作中发现的问题 通过在如皋市第三次国土调查工作中，对比土地利用现状图与国家下发的最新遥感影像解译结果，结合如皋市市域土地利用总体规划图、各镇（街道）镇域土地利用总体规划图，与外业实地调查结果反馈，得到以下如皋市空间格局的问题[6]。 3.2.1 市域空间格局有待完善体系 如皋市市域空间格局体系不完善。从整体产业布局来看，第一产业、第二产业、第三产业分布无序，未形成一定程度的集聚效应，缺少连片发展的格局[7]；市域整体的空间体系凌乱，影响了城镇与农村的协同发展，结合南通市和如皋市按照城镇居民与农村居民的分组，对城镇化率、人均纯收入、可支配收入、消费支出等数据的对比，可以得出如皋市城镇化速度略高于南通市整体速度，但城镇化水平的提升并未达到预期效果，城镇空间与乡村空间之间被割裂，各自的优势资源被空间格局所影响[8]；市域空间缺乏格局体系上的差别对待，市域空间格局体系的不完善导致了各镇（街道）缺乏发展侧重。 3.2.2 镇域空间格局缺乏功能组成 如皋市下辖各镇（街道）镇域空间格局功能定位模糊。对于如皋市所辖的各镇（街道），没有明晰市级主体的功能组成，镇级行政区域空间缺乏导向性，盲目协调发展为功能综合型乡镇；各镇级区域缺少自身对于如皋市整体空间格局的功能定位，发展过程中脱离如皋市市域主体，空间缺少功能性设计，地理位置交通便利的丁堰镇、东陈镇、吴窑镇、下原镇等四个镇没有起到市域交通枢纽作用，工业支撑下的城南街道、江安镇、石庄镇等三个镇部分工业园区几乎脱离市域工业空间布局；镇域集聚点散乱，基本农田保护红线限制建设用地增长的功能越来越弱。 3.2.3 生产生活空间利用效率低下 在如皋市市域与镇域的空间格局中，生产生活空间粗放利用的现象较为突出。如皋市地处长三角城市群，各项建设用地需求越来越大，出现明显的城市扩张趋势；土地开发与保护的矛盾日益尖锐，耕地保护工作落实得比较差；行政村面积规模普遍较大，镇域下居民聚集点分散情况严重，村庄的空间布局受河流与交通干线影响显著，生产生活空间呈高密度条带型[9]；村镇建设用地闲置现象较多，耕地破碎化严重，零星农用地荒芜。 3.2.4 部分生态空间保护措施缺乏 如皋市生态空间保护力度不强，生态格局有待于提升。如皋市各镇（街道）生态空间的划分不明确，缺少明确的禁建区、禁耕区、限建区和限耕区的确定；多数生态指标依靠第三产业区划中的生态旅游区域完成，城镇与自然区域有较大的空间阻隔，没有形成自然与人文相互融合的良好环境；对于市域整体生态环境没有足够的重视，缺乏针对全域生态空间的指标和工作内容。 4 空间格局的优化 4.1 优化空间格局的意义 4.1.1 促进生产空间集约高效 工业化阶段，生产空间将会占据绝对主导地位并稳步扩大，但步入后工业阶段后，随着经济水平的提高，人民对于生活品质和生态环境的要求也不断提高，这时就要求在保障基本生产的同时，大幅提高生产空间的集约利用水平，并保证其生产的物质财富和精神财富不会因生产空间的减缩而下降[10]。优化国土空间格局，适度集中和压缩生产空间[11]，有利于提高生产空间的集约节约水平，稳定高效的经济产出，提升农用地利用标准，进而达到生产能力的提高并逐渐稳定[12]。 4.1.2 保障生活空间宜居适度 通过对空间格局的优化，使生活空间由混乱布局和无需扩张变为宜居适度，在符合城乡居民的基本生活需求的同时，减少全域空间不必要的闲置浪费，将空间格局的发展潜力与承载能力充分挖掘出来[13]。通过优化空间格局，提高生活空间内的便利性，增强生活空间的舒适度，让生活空间形成网络化、整体性的系统性空间格局[14]。 4.1.3 构建生态空间山清水秀 在保障高效的生产空间与适度的生活空间基础上，适度扩大生态空间，将生态空间的设计与全域城乡空间结合在一起，形成镶嵌式空间格局。通过优化空间格局，构建山清水秀的生态空间，着力增强生态空间与生活空间的融合程度，增强全域空间格局的生态理念，提升空间的山水精致程度[15]。 4.2 “三调”在空间格局优化过程中的作用 三调工作进展中及时总结各镇域的发展趋势，寻找镇级空间格局侧重点，详细记录各行政村集聚点的现实状态，对比研究发展走向，建立人口、经济、资源的模型，把控细化到行政村级别的变化动态；在三调中详查耕地，尤其是基本农田保护红线的现状，最大化优化生产空间集约高效利用水平[16]；加强对建设用地与人口增长的关联性调查，摸清闲置建设用地区域位置和面积，为耕地占补增减挂钩工作打下基础，增强生活空间的宜居程度[17]；查清生态空间的保护情况与变化水平，重点关注荒废农用地的分布与数量，根据当地制备特点，积极进行重塑生态格局的准备工作[18]，进一步增强空间格局的生态镶嵌水平。 利用三调成果，建立实时变更监测工作体系，对空间格局进行构建与保护同时进行的工作机制；通过三调成果与技术，建立健全市域空间格局维稳制度与技术体系[19]。 4.3 市域国土空间格局的优化 对如皋市全域空间格局进行优化，首先明确整体主体格局体系及功能分区[20]。根据各镇域实际发展情况和资源优势，根据功能导向性划区，制定标准统一的评价单元，确定优先开发区、适度开发区、控制开发区、优化调整区等区域[21]，并进行集聚规划；结合区域的生态敏感性，完成地区支柱产业的确定，优化资源径流方向[22]，整合生产、工业、交通、原材料、旅游等发展优势切入点，进一步细化全域空间的整合；在确定的区域空间中，结合当地生态情况，因地制宜镶嵌生态空间，将生态与生产生活紧密关联；协同调度社会资本，在当地政府引导下，形成有序高效的空间格局。 4.3.1 完善空间格局体系 明晰如皋市自身的历史文化、在南通市的资源禀赋、在江苏省的功能定位、在长三角城市群的地理区位，结合第三次国土调查得到的调查结果及规划现状，确定如皋市市域以发展先进产业基地为主、保护历史文化古迹为辅，兼顾建设生态农业城市的空间综合格局体系，将如皋市市域完善为生产高效、生活方便、生态宜居的综合型城市格局。市域整体视角下，通过优化如皋市主城区东侧布局，增加产业区带聚合程度，提升功能集群水平与工业产出效率；通过整合延扩如皋市西侧与南侧空间，改善全市耕地破碎化现状，整理农地集中连片耕种，减缓居民点逐年散乱无序蔓延的速度；通过拓展开发如皋市北侧空间，进一步挖掘生活空间潜力，弥补建设用地偏重的缺陷，保护市域全面协调发展水平。 4.3.2 划定空间功能分区 在第三次国土调查调查结果的基础上，增加调查项目内容，查清如皋下辖各镇（街道）资源禀赋、交通情况、人口密度、生产要素等基本情况，根据所得情况，划定所侧重的功能区位。目前，根据国家下发的遥感影像图与土地利用现状调查图，结合外业反馈情况，笔者建议，划定如下的市域空间功能分区结构：以如皋经济技术开发区、高新区为核心的中心城区空间（如城街道、城北街道、城南街道）承担市域主体制造业与服务业相结合的分区功能；以磨头镇、搬经镇、丁堰镇、东陈镇为环主城区的空间带承担市域主体农业生产与限制城区扩张的分区功能；以如皋港区所处的长江镇承担交通运输、航运中转、引流资源的市域第二产业分区功能；以石庄镇、九华镇为环如皋港区的空间带承担市域主体的控制基本农田保护红线、辅助水陆航运交通与集聚村镇居民点的分区功能；以江安镇、吴窑镇、下原镇所辖地域形成的空间带承担市域主体农业生产与集聚村镇居民点的分区功能；以白蒲历史文化名镇所辖地域形成空间承担市域主体的文化旅游产业、平衡全域空间用地指标的分区功能。 4.3.3 提升空间利用效率 如皋市基本农田保护情况较为良好，耕地面积逐年以不等幅度增加，建设用地的无序蔓延受到控制。但是整体来看，市域生产生活空间利用效率较低，还存在许多问题。笔者建议：耕地的碎片化现象、闲置荒废现象比较严重，可以通过划分集中连片的农用地，提升农用地的集聚程度，尤其是划分中心城区周围的基本农田保护红线，将农地指标重心放在磨头镇、搬经镇、丁堰镇、东陈镇、石庄镇、九华镇、江安镇、吴窑镇、下原镇等下辖地区，来提升生产空间的利用效率；建设用地的分布较散乱，且呈现无序扩延的趋势，需要通过严格落实省级政府下发的建设用地指标进行统一规划，将主要的建设用地圈划在中心城区以及如皋港区两大市域综合产业中心，合理布局农村居民点、整理文娱用地，整合空心村进行布点建设，来提升生活空间格局的利用效率。 4.3.4 增强生态空间保护 如皋市兼具禀赋地理位置、发达水网、丰富动植物资源、独特人文景观等优势，开展建设山清水秀市域环境起步工作较早，便于进行人文与自然相结合的生态空间。但是全域的污染治理情况还是比较严峻的。笔者建议：对于中心城区及如皋港区下辖空间，建设健全环境基础设施，同时大力发展生态经济产业；对于磨头镇、搬经镇、丁堰镇、东陈镇下辖镇域空间，持续夯实生态基础建设工作，划定不同级别的生态保护区域，构建城镇生态缓冲区；对长江镇、石庄镇、九华镇下辖镇域空间，因地制宜进行生态型植被覆盖工作，保护沿江湿地与物种多样性；对于白蒲镇、江安镇、吴窑镇、下原镇下辖镇域空间，以城乡融合为出发点、人文自然相融合为目的，进行城乡环境综合整治；并在如皋市全域空间推进保护生态空间的宣传工作，并建立严格的生态红线保护制度。 5 结语 本文通过对如皋市空间格局的总结和三调工作的进展情况，立足于三调工作工作的现实进程，分析讨论了有关于优化国土空间格局的现实意义、优化内容以及“三调”在优化空间格局中的作用：以构建山水林田湖生命共同体为核心，协同考量生产、生活、生态需求，围绕统筹推进“五位一体”总体布局，通过完善空间格局体系、划定空间功能分区、提升空间利用效率以及增强生态空间保护等工作，对如皋市市域空间格局进行优化，最终实现守护绿水青山、夯实粮食安全、推动新型城镇化发展、助力供给侧结构性改革、促进土地资源永续利用、优化生产生活生态“三生”空间的优化国土空间格局的目标。 参考文献: [1] 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It is concluded that China's territorialspatial pattern needs to be optimized urgently and the territorial spatialallocation needs to be improved. The third national territorial survey isconducive to further regulating the territorial spatial pattern. The resultsand conclusions of the survey are of great significance for rational allocationof resources and reconstruction of spatial allocation. Based on the summary ofthe work of Rugao City's three-level dispatch and the spatial pattern, thispaper tries to find out the ways and methods to optimize the spatial pattern ofthe land. Combining with the composition of the local market economy and theadvantages of resources, it determines the spatial center of gravity, clarifiesthe direction of development, integrates the advantages of resources,introduces social capital, and optimizes the existing spatial pattern as apoint-gathering area and planning. The mode of regional development andregional collaboration is built into space allocation to meet the needs ofproduction, living and ecology. Keywords:Land space optimization; Urban planning; Third National LandSurvey
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