 笔者在派出所“一室两队”改革模式初探（一）中提出，对于规模较大的派出所，譬如城区派出所，“一室两队”改革模式若想得到充分有效的运转，有必要在派出所之外建立独立的“快速接处警模块”，对此，笔者做了逻辑和理论的层面上的分析。从逻辑上看，建立“快速接处警模块”，切分了当前城区派出所“大而全”的规模格局，能够为“一室两队”模式的充分有效运转提供时间基础和空间保障；在理论层面上，建立“快速接处警模块”，契合了C市公安局《加强新时代公安派出所工作三年行动计划（2020－2022）》文件精神，有利于实现“五个转变、五个增强”。 如果说“建立110快速接处警模块”为派出所“一室两队”模式的运转提供了外部条件，那么建立“警区统一领导制”则为派出所“一室两队”模式的运转提供了内部保障。那么何谓“警区统一领导制”呢？“警区统一领导制”又为派出所“一室两队模式”提供了何种保障呢？这便是本文将要着重论述的内容。在分析论述之前，我们先了解一下当前派出所（城区派出所）内部运行机制。 当前派出所运行机制现状 近数十年，随着城市化的迅猛发展，越来越多的人口涌入城市，城区派出所承担的社会安全防控任务越来越重、越来越复杂，与此对应，城区派出所的警务人员和机构规模，亦越来越庞大和臃肿，动辄数百号民警、文职、协勤。 以C市N区b派出所为例，辖区人口近17万，有效警力数六十多名，加上文职、协勤，也有一百多名警务人员。暂且抛开数十名警力能否应对这17万人口的管理问题不谈，有关派出所的内部运行管理机制方面的问题，亦是值得我们进行探究和分析的。对于承载着庞杂任务的派出所，警务工作能够顺利开展，权赖于派出所内部运行管理机制是否与繁重的警务工作相适应，同时，对于这种“极限承载”的派出所运行状况的分析研究亦具有理论上的指导意义。 笔者依旧以C市N区b派出所为研究对象，用图表的形式描述b派出所的运行机制如下（图一）：
图一 如上图所示，b派出所的管理运行是“矩阵式”的，即每个民警既归属于“值班组的”又归属于“专业警种”，既受纵向领导，又受横向领导，文职和协勤分属另外的管理体系，与民警管理体系平行运行，互不交叉。民警每六天值一班，值班期间（24小时）处理110警情，值班完成后，就各自到专业警种中履行职责，听从专业警种副所长安排任务，如果值班警务未结束，就又听从值班副所长安排任务，实际是“双向领导、两边任务”。这样的运行机制有着自身的优点，当然也有其致命的缺点。 先说说优点： （1）分工细化，利于考核。 派出所“矩阵式”运行模式，社区的归社区，案侦的归案侦，治安的归治安，业务警种各司其职，相互隔离，各自按照考核任务与上级部门进行对接，上级考核部门可以根据任务完成情况进行考核。每个民警只对自己的固有业务负责，而不理会其它业务。 譬如，社区民警主要工作是针对社区警务，而不去理会案侦工作；治安民警关注辖区治安案件的办理，而不去理会社区和刑侦工作等，上级的业务考核部门可以依次对应展开考核。从上级部门考核的角度看，派出所“矩阵式”的管理机制适应了以上级考核部门的工作要求，细化的分工，适应了考核。 （2）责任细化，便于追究。 派出所“矩阵式”的治理模式，细化了民警分工，同时也细化了民警责任，民警只对自己细化的业务负责，而不对其它业务负责。 譬如社区民警对辖区的人口管理、消防管理、单位管理等业务进行负责，而案侦民警和治安民警则对自身的案件办理进行负责，互不交叉，互不影响。“矩阵式”的管理结构利于在民警履职出了问题后很快找到相关人员追责。 再说说缺点： （1）管理纵横交叉，不利于统筹协调。 在派出所“矩阵式”运行机制中，每个民警既归属于值班组，又归属于业务警种，属于“双领导”模式。在安排警务工作时，发生业务“撞车”的情况是常有的事，每个民警往往既肩负着值班组的警务，又肩负着业务警种的警务，时常分身乏术，但又必须在规定的时间履职，否则就可能有追责的风险，不少派出所基层民警苦不堪言。 在此种纵横交叉领导下，不少连贯性的工作任务被人为细化，于是，管理上的混乱和真空状态难以避免，任务分配不合理是常有的事情，甚至出现了“累的累死，闲的闲死”诸如此类的基层常态。另外，民警、文职、协警三套管理体系，让民警、文职、协警之间相互割裂，无法做到充分配合和相互协作，无法形成应有的合力。 （2）派出所各业务板块缺乏沟通，不利于“一警多能”，不利于“群策群力”。 派出所横纵交叉的“矩阵式”结构，大致将派出所的业务分成社区工作、刑侦工作、治安工作、图侦工作、禁毒工作等板块，各板块之间疏于沟通，常常是，社区民警缺乏案件办理、刑事侦查等方面的能力，而刑侦民警又缺乏与社区里普通群众沟通的能力，甚至在不少派出所里形成了固有的“鄙视链”。 譬如，做刑侦方面的工作不如去做图侦方面的，做图侦方面工作的不如去做社区工作，民警当然是从工作的繁重程度上进行了排序，但这也从另一个侧面反映出派出所各业务板块之间的疏于沟通，民警在自己所属的板块内疲于奔命。然而，派出所各业务板块之间是相互联系的，每一个板块都是派出所警务的一个侧面，人为的割裂，除了便于应对考核，对整体社会防控弊大于利。 试想，如果一个社区民警只能“拉拉家常”，而不懂得如何侦查、办案，那么他怎么能应对社区这一复杂“圈层”里的各色人等呢？他如何应对社区中的犯罪事件？他如何处理社区中的精神病人？他如何与潜在的犯罪嫌疑人进行沟通？这都是社区民警应备的警务素养。同理，如果一个案侦民警只懂得侦查、办案，而不懂得与一般群众进行沟通，那么他如何应对案件办理过程中的一般群众呢？他如何能利用好社区资源来支撑其自己的侦查破案呢？ 众所周知，社区工作里的基础业务工作往往能够给案侦工作提供充分的支撑，社区工作做的越扎实，人口管理越充分，侦查办案的线索就会越丰富，刑侦工作也就更易于开展；相反，如果没有扎实的社区工作，案侦工作则有可能陷于疲于奔命，终日劳顿而无所收获。由此可见，派出所各业务板块之间，是紧密相连的关系，而非毫无关系的“两张皮”。派出所各业务工作结合的越紧密，工作开展就会越省力，民警工作开展越顺畅，社会才能越安定。 （3）不利于对辖区治安、人口、刑事发案等有一个全方位、立体性把握。 “矩阵式”的纵横运行机制大多情况是“条状的”，而非“块状的”，对辖区的管控随着社区工作与刑侦工作的割裂而割裂。“条状的”治理结构很难让社区工作和刑侦工作结合起来发挥效用，更难形成合力。然而，辖区的治安、人口、刑事发案等工作却是一个整体，人为的分割，只能让辖区的整体工作成为碎片化的部分，如此这样，对辖区的整体管控将变成空谈，而将辖区的各项社区、治安、刑侦工作融为一体，必将成为派出所“一室两队”改革的重要趋势。 通过上述分析，我们认识到了派出所“矩阵式”运行机制的优缺点，相比于保障辖区安全稳定这一目标而言，派出所警务分工、责任细化都只是实现这个目标的工具而已，至于考核，则更是工具中的工具，工具应为目标而服务，任何“将工具当目的”、“把工具当目标”的行为都是本末倒置的，都是脱离公安工作的本质的。 派出所“矩阵式”管理机制既然严重制约着“一室两队”模式的贯彻执行，那么，派出所究竟应采用什么样的管理模式，才能使得“一室两队”的改革精神落实到位呢？在此，笔者提出用“值班组统一领导制”管理方式来代替“矩阵式”管理模式。那什么是“警区统一领导制”呢？“警区统一领导制”对“一室两队”改革的意义又是什么呢？ “警区统一领导制”在“一室两队” 改革中的地位和作用 何谓“警区统一领导制”呢？“警区统一领导制”实际是以警区为中心的管理模式，是一种“块”状管理，而非“条”上牵动。“警区统一领导制”打破了派出所当前“矩阵式”管理机制，管理机制由“矩阵式”模式变为“单一制”模式，这改变了派出所纵横向管理的模式，取而代之的则是以警区为中心的管理模式。 笔者用图表的形式来对“警区统一领导制”进行描述如下（图二）：  图二 依上图所示，派出所尤其是规模较大的派出所譬如一些城区派出所被分割成数个警区，每个警区由各业务警种、文职、协勤组成，警区管理由副所长统一领导和调配，设一警长予以协助，副所长与警长向所长负责。 “警区统一负责制”与“矩阵式”最大的不同在于：减少了横纵领导关系，实行警区警务统一领导；取消“条状”管理，实行“块状”管理。那“警区统一领导制”到底有什么样的优点呢？ 第一、能够做到“以警区为中心”，统筹协调各业务警种及其余警务人员，防止管理“真空化”和“无序化”，确保警力的最优搭配及运用。 对于当前城区派出所繁重的警务工作，“矩阵式”的管理结构为管理的“真空化和无序化”提供了存在的土壤和条件，同时，也为派出所的“机关化”倾向提供了充裕的空间和养分，在缺乏激励机制的大背景下，“矩阵式”造成的管理真空化状况，也为“躺平化”生存方式提供了存在的环境。 如何才能应对此种境况呢？惟有以“警区统一领导制”取代“矩阵纵横交叉管理制”。 依笔者在派出所“一室两队”改革模式初探（一）中所言，“110非警务类接处警职能”从派出所分离后，派出所的值班和警力状况将会大为改变。按照“警区统一领导制”的模式，派出所将被分成若干警区，每个警区由业务警种、文职和协勤组成，由警区副所长集中领导，统一管理相应警区的社区工作、案件办理、治安防控等工作。警区负责人定时集合警区警务人员甚至非警务人员对警区治安状况、社区工作等业务进行分析和调研，确定工作重点和方向，群策群力、相互配合共同推进警区公安工作。 第二、有利于“一警多能”，有利于社区工作队和案件办理队之间的相互交流，有利于防止派出所的“机关化”倾向。 在“警区统一领导制”的模式下，各业务警种及其余警务人员都统一由警区负责人调配，社区工作队会协助案件办理队开展侦查办案工作，案件办理队亦会协助社区工作队开展社区工作，这样以来，以警区为中心的运转模式为民警提供了相互学习交流的平台，从而民警在警区领导的统一调配下，在相互学习的基础上，实现了“一警多能”的转变。同时，以警区为中心的运转模式，还可以防止派出所愈演愈烈的“机关化”倾向。抛弃派出所“矩阵式”运行模式后，警区领导的责任和任务会双双加重，他不仅要了解社区工作队的业务状况，还要跟踪案件办理队的工作状况，同时，还需对各类警务人员进行调配，并且，警区领导的工作状况也暴露在警区各警务人员的众目睽睽之下，接受下属的监督。领导工作再也不是“矩阵型”模式下的照本宣科，而是需要实地调研之下的身体力行。 由此可见，“警区统一领导制”在“一警多能”、“各业务警种交流”等方面发挥出巨大的威力。同时，也必将在防止派出所“机关化”、“形式化”、“官僚化”、“主观化”方面发挥出重要的“疗效”。 第三、有利于对警区乃至辖区的治安、人口、刑事等业务要素进行全方位、立体化的把握。 警区是缩小版的辖区，数个警区构成派出所辖区，数个派出所辖区则可能构成一个县级以上的行政单位。警区里人口、治安状况的好坏，直接关系着辖区里人口、治安状况的好坏。建立以“警区统一领导制”的运行机制后，以警区为单位的人口、治安、刑侦等业务要素将会出现有机统一的局面，从前对业务的考核，转变为对警区业务要素的全面考核。业务的好坏，只能反映局部的业务工作的状况，而警区管理的好坏，则是对警区内各业务要素的全方位把握。显而易见，对警区全方位的把握，是整体的，是恰当的，是从全局的，是更有利于服务于警区乃至辖区的安全稳定的。 此外，还有利于建立各个警区之间的比较和竞争机制，各个警区既可以相互之间形成横向对比机制，也可以各自以时间轴形成纵向对比机制，不仅有利于警区之间的对比，而且有利于警区本身的对比。这样全方位的对比，为警区“业务丛”之间的有效交流经验创造了条件，也为各自警区进行纵向对比查找得失创造了平台。对于之前的“矩阵式”管理机制而言，条状的业务比较，仅仅限于业务的局部，而无法放眼全局，业务呈“条线状”排列，即便纳入对比系统，也仅仅是业务之间的比较，而非“业务丛”之间的全面对比，是一种典型的“只见树木，不见森林”格局。如此看来，“业务丛”之间的对比胜过单个业务之间的对比，单个业务是孤立的，无法在普遍联系中确认自身的地位，而“业务丛”则有效映射着警区里各业务要素的融合。 第四、“警区统一领导制”契合C市公安局《加强新时代公安派出所工作三年行动计划（2020－2022）》文件精神，有利于实现“五个转变、五个增强”。 通过图二，我们可以看出，在“警区统一领导制”的模式下，派出所的责任划分由少部分民警的属地责任向绝大部分民警的属地责任转变；运转模式也以值班处置为中心向以属地日常管控为中心转变；条块关系也以“条”上牵动为主向以“块”上管理为主转变；派出所基础工作内容也由重点了解向全面掌控转变；社区警务室也由定时办公向全时办公转变。在警区领导的统一调配下，在各业务警种、文职、协勤通力配合下，社区警力规模和基础工作效能明显增强，警力使用效率和源头稳控效果明显增强；警力综合统筹调度和属地落实效果明显增强，人、地、物、事、组织等治安基本要素的掌控能力明显增强，社区见警率、管事率和群众安全感、满意度也必定明显增强。 “警区统一领导制”有如此多的优点，但也存在一定的问题： 首先，对警区领导（副所长）的能力要求更高了。警区领导不仅要懂社区工作，还要懂侦查办案、治安管理、消防管理等业务工作，同时，还应提高自身的统筹协调、实地调研等能力，只有坚持学习交流，才有可能实现警区警务工作的全面把控。如若警区领导怠于学习、怠于统筹协调，那么警区工作必将处于显而易见的“不履职”状态。从某种意义上讲，“警区统一领导制”更像是一种“倒逼”机制，不仅鞭笞着领导，同时亦鞭笞着其余警务人员；同时，它亦像一面“镜子”，让各种各样的主观主义、官僚主义、形式主义无处遁形。针对当前城区派出所治理结构复杂、“机关化”严重的情形，“警区统一领导制”改革必是一股“清流”，警区领导的个人能力有必要配上这样的运行模式。 其次，易于出现责任不明晰的状况，不匹配上级部门的考核。派出所“警区统一领导制”取代“矩阵式”后，派出所的业务工作转向以“属地”管理为中心，该种警务模式与上级考核部门的“条状”结构产生一定的“错位”，对于这一问题，派出所的“大脑”，也即“综合指挥室”便可以发挥自身的沟通和协调作用了，来应对和弥补此种错位。众所周知，考核仅是一种工具，工具是实现本质目的的工具，工具服从实质是不变的真理，为了实现社会安全运转的终极目的，上级考核机关主动配合“警区统一领导制”的情况也未尝不可。 通过上述分析，我们认识到 “警区统一领导制”对“一室两队”改革的重大意义，“110快速接处警模块”的建立，为“一室两队”的运行提供外部条件，而“警区统一领导制”则为“一室两队”模式的充分有效运行提供了内部环境。 “警区统一领导制”运行导图 为了更形象地描述“警区统一领导制”的运行状况，笔者以图示（图三）如下：  图三 如图三所示，每个派出所分成若干警区，每个警区由一分管副所长施行统一集中管理，警区警务要素不仅包括各业务警种、文职、协警等警务人员，还包括各种“社区力量”，譬如物业管理人员、辖区人大代表、政协委员、信息员等社会力量。 警区里各要素之间既相互独立又相互配合，譬如，社区工作队和案件办理队在警务工作内容上是独立的，但放在整体社会防控的大背景下，社区工作和案件办理又息息相关，如何实现社区工作队和案件办理队的相互融合与学习成为我们亟待研究的课题，限于篇幅笔者在此并不对之做展开论述。 又如，关于民警与文职、协警的配合机制上，笔者在对b派出所的研究中发现，民警的管理机制与文职、协警的管理机制分属两套体系，受不同的分管领导调配，如此以来，本来是民警、文职、协警密不可分的工作关系，被分属两套的管理机制拆分，试问，民警、文职、协警之间的工作配合如何完成？分割拆分的机制势必为这种配合的实现设置门槛，配合不自然，配合不紧密，工作的开展也势必困难重重、摩擦不断。 关于社会资源的调动问题，大概是公安工作研究的空白地带，在大多数情况下和大多数场合里，这个问题仅仅停留在被一笔带过的境地，但这个工作的重要性，在民警的日常实践中已得到充分的证实。又回到最初的发问，区区几十号民警是符合实现17万人的管理的呢？回答当然是否定的，几十号民警当然无法撬动17万人的管理模态，但如果发挥好社会资源的力量，想必几十号民警实现数十万人口的管理工作并非空谈，这需要发挥警区领导的主观能动性，真正在“沟通力”上下功夫，惟有群策群力方能达到。 “警区统一领导制”是一种新型的派出所管理机制，它在全国范围内“一室两队”的推行过程中应运而生，该模式突出了警区负责人的重要作用，警区负责人除了保持必要的“学习力”外，还具备有效调动各警务要素的能力，实现各要素的通力配合、精诚协作，在警区团队的感召下，实现公安业务的有力推行，做到“不作假”、“不踩空”、“落实处”。 两个概念：“领导力”和“沟通力” 通过上述分析，我们了解到“警区统一领导制”这一运行模式对“一室两队”改革的重要意义，该制度能否有效运转，则取决于警区领导的领导能力与沟通协调能力，笔者将这两种能力形成概念，即“领导力”和“沟通力”。对这两个概念的深入了解，有利于理解“警区统一领导制”的本质内涵。 所谓“领导力”，是指在“警区统一领导制”的运行模式下，表现为警区领导（副所长）对警区警务工作的安排及对警务人员的部署上，工作安排的恰当与否，警力部署的适当与否，都体现了警区领导的“领导力”，“领导力”是实现警务工作的重要保障，同时，也是保证警区各警务要素协调运转的条件。“领导力”是在警务工作的磨练中形成的，是一种现时的实践，偷不了懒，做不了假。 所谓“沟通力”，是指在“警区统一领导制”的运行模式下，主要体现为警区领导与下属的沟通、不同业务警种之间的沟通、警务人员与“非警务人员”（社区资源）的沟通上面，“沟通力”是一种重要的能力，直接决定着警区工作能否高效化、集约化完成，它与“领导力”最大的区别在于，“沟通力”是非强制的，而“领导力”则是强制的，“沟通力”不是“领导力”的补充，而是一种与“领导力”具有同等地位和效用的能力。譬如，警区领导可以领导警务人员，但不能领导非警务类的社区力量，这时候就不能体现“领导力”的效用，而是“沟通力”派上用场的时候。 由此可见，“领导力”和“沟通力”是“警区统一领导制”中的应有之意，是该模式有效运转的精髓所在。 后记 本文从逻辑上，再次对派出所“一室两队”的改革模式进行了探索，继派出所“一室两队”模式初探（一），笔者提出了建立“110快速接处警模块”的重要性之后，笔者提出又一观点，即建立“警区统一领导制”。并对该机制在“一室两队”模式运行中的重要作用和意义进行了论述。建立“110快速接处警模块”是保障“一室两队”模式运行的外部条件，而“警区统一领导制”的建立则为“一室两队”模式良性运行提供了内部条件。逻辑上的自洽是实践能够顺利践行的基础，不自洽的逻辑，必然导致实践上的失败，而自洽的逻辑总能让实践在黑暗中看到曙光。 当然，本文还有看得见的不足之处。譬如综合指挥室如何在“警区统一领导制”模式下发挥作用？警区各要素之间的如何实现有效沟通？该种模式除了对规模较大的派出所（城区派出所）有效外，能否在规模较小的派出所（农村派出所）中发挥作用？以及社区资源如何发挥作用的问题？这些都是“一室两队” 警务改革的重要内容。限于篇幅和论述的方向，笔者将这些问题暂且放置。相信只要大的框架和方向建立起来，小的枝丫定会得到恰当的归位。正所谓“埋头走路，亦不忘抬头看天；仰望星空，亦不忘脚踏实地” 。 分割线 作者：陆丹 |
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