新型城镇化发展重点解读

A探索者 2022-07-22 发布于江西

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新型城镇化是现代化的必由之路，对推动经济社会平稳健康发展、构建新发展格局、促进共同富裕都具有重要意义。7月12日，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《方案》），围绕加快农业转移人口市民化、优化城镇化空间布局和形态、推进新型城市建设、提升城市治理水平、推进城乡融合发展五个方面对深入推进以人为核心的新型城镇化战略作出全面部署。本文拟就《方案》重点内容及对基建投资的影响进行分析解读。

基本结论：

1、区域发展不平衡和户籍制度影响下城镇户籍居民与流动人口所形成的新二元结构问题既是当前新型城镇化发展中所面临的两大痛点，亦是提升城镇化率的关键。

2、《方案》提出“城镇基本公共服务要覆盖全部未落户常住人口”，意味着无论是新区建设还是老城更新，对公共服务配套的供给都会强化。“建立基本公共服务同常住人口挂钩，由常住地供给”的机制，在客观上或将推动人口向城镇和核心城市进一步集中，这也对人口流入地的基础设施和公共服务设施提出了新的要求。中央财政资金也将进一步向吸纳农业人口多的城市予以倾斜。

3、城市群和都市圈的发展后劲足、未来空间大，将是城镇化投资建设的重点。建议关注京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等能级较高的城市群内的基建项目。

4、《方案》首次明确在城市群和都市圈内探索经济管理权限与行政区范围适度分离，建立跨行政区利益共享和成本共担机制。可跟踪策划城市群和都市圈涉及多个城市投资分担和利益分配的大型基建项目。

5、城市层面，建议关注有区位优势、产业基础扎实、发展潜力较大、人口持续流入的城市基建项目。国家支持中西部地区培育省域副中心，可关注省域副中心城市的基建项目。

6、交通、管廊、保障性租赁住房、城市更新、绿色低碳、公共卫生是《方案》所指向的重点投资领域。

一

《方案》体现“十四五”新型城镇化的新要求、新方向

围绕新型城镇化建设，此前已出台《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》、《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》。本次《方案》属于五年规划内容，是上个五年规划的延续，也是远景规划的具体实施方案。今年3月国家发展改革委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》（发改规划〔2022〕371号）则是新型城镇化发展的年度任务分解。从内容上看，《方案》的一些内容在此前的文件中已有所体现，同时《方案》也充分考虑了新时代元素，包括高质量发展、碳达峰、公共卫生、收缩型城市等，对我国新型城镇化探索具有积极作用。

二
新型城镇化发展方向

（一）区域不平衡背景下，城镇化率仍有较大提升空间

从国内不同区域看，城镇化率总体呈现东、中、西梯度递减分布的空间格局，区域间的城镇化发展水平并不均衡。经济相对发达的东部地区城镇化率整体高于中西部地区。2021年，东部地区如上海、北京、天津3地的城镇化率已经突破80%，广东、江苏、辽宁、浙江、重庆5个省市的城镇化率也跃过70%的大关。但若以全国64.72%为衡量标准，还有19个省份低于平均水平，这些省份主要集中在中西部。如湖南（59.71%）、安徽（59.4%）、四川（57.8%）、河南（56.45%）、广西（55.08%）、贵州（54.33%）等地的城镇化率仍低于全国平均水平（64.72%）。我国中西部地区的城镇化发展还不充分，未来仍具有较大的发展潜力。

（二）公共服务配置和常住人口挂钩

从发展的质量看，我国户籍人口城镇化率长期低于常住人口城镇化率，农业转移人口市民化质量不高。2021年我国常住人口城镇化率为64.72%，户籍人口城镇化率仅为46.7%，两者相差了18个百分点。以2021年数据估算，全国约有2.5亿人常住在城镇，却没有城镇户口。以上数据说明，大量农业转移人口尚未真正融入城市生活。以教育为例，《2019年农民工监测调查报告》显示，50.9%的受访农民工反映随迁子女在城市上学面临本地升学难、费用高等突出问题。“进城农民”与“城里人”之间的不平等，促使城乡老二元结构转化为城镇内部户籍居民与流动人口的新二元分割。

区域发展不平衡和户籍制度影响下城镇户籍居民与流动人口所形成的新二元结构问题既是当前新型城镇化发展中所面临的两大痛点，亦是提升城镇化率的关键。本次《方案》将打破户籍制度门槛列为首要任务，围绕提高农业转移人口市民化质量，持续加大各类优质公共服务供给这两方面，为更多流动人口在城镇落户创造条件，促进释放城镇化潜力。

《方案》在“主要目标”中强调，到2025年，城镇基本公共服务要覆盖全部未落户常住人口。对比此前相关政策表述，《方案》新增了“全部”两字，并重点突出了“未落户”。笔者认为，此前新型城镇化有关政策仅指出“城镇基本公共服务覆盖常住人口”，对常住人口的覆盖范围比例并未予以明确，本次《方案》明确要求城市提供的公共服务要百分之百覆盖，切实保障流动人口权益。这意味着无论是新区建设还是老城更新，公共服务配套的供给都将进一步跟进强化。

《方案》还明确了公共服务供给机制，提出要“建立基本公共服务同常住人口挂钩，由常住地供给”的机制，按照实际常住人口作为公共服务配套是否够用的基数，而非户籍人口。这顺应了长期以来人口流动的总体形势，有利于流动人口能够享受城镇的公共服务，在客观上或将进一步推动人口向城镇和核心城市进一步集中，这也对人口流入地的基础设施和公共服务设施提出了新的要求。

资金支持方面，《方案》明确，中央财政在安排城市基础设施建设、保障性住房等资金时，对吸纳农业转移人口多的地区给予适当支持，省级政府制定实施相应配套政策。中央财政资金将进一步向吸纳农业人口多的城市予以倾斜。用地方面，在人口集中流入地区优先保障义务教育校舍建设和保障性住房建设用地需求。我们认为，可以重点关注人口流入城市的基建项目，特别是保障性租赁住房项目。

（三）区域和城市差异化发展

国家发改委规划司有关负责人表示，增强城市群和中心城市等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，符合我国资源环境条件和人口经济变动趋势。同时，应加大政策举措力度，促进人口经济在城市间合理分布，促进大中小城市和小城镇协调发展。对此，《方案》对不同的区域及城市提出了不同的任务措施（见下表）。

对比《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，上一轮规划在空间上的着力点主要是建设一个城镇体系优、功能互补强的城市群。这次《方案》的新亮点则是提出“大中小城市和小城镇协调发展”，特别补充“以县城为重要载体的城镇化建设：补短板强弱项、就地城镇化”。究其内在逻辑，就是根据人的流动来配置资源。新趋势下，提升户籍人口城镇化水平，势必意味着城镇化空间格局的持续优化。

1、城市群和都市圈是城镇化投资建设的重点

区域层面，我国已有19个国家级城市群，其中超过10万平方公里的城市群主要有长江中游城市群、长三角城市群、成渝城市群。随着我国城镇化率超过60%，除农业转移人口外，从小城镇转移到大城市的人口群体也十分庞大，需要对城镇化的空间形态再优化、再组合。在这一过程中，都市圈无疑起到了非常重要的核心引领作用。当前，我国的城市群与都市圈仍处于发展的起步阶段，核心城市的承载力需进一步提升，中小城市的吸引力需进一步提高，小城镇的特色与差异化分工优势需进一步形成，城市群、都市圈的内部基础设施与要素联系需进一步加强。因此，城市群和都市圈的发展后劲足、未来空间大，将是城镇化投资建设的重点。建议关注京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等能级较高的城市群内的基建项目。

2、探索建立跨行政区利益共享和成本共担机制

针对城市群和都市圈协同发展这一问题，《方案》首次明确，在城市群和都市圈内探索经济管理权限与行政区范围适度分离，建立跨行政区利益共享和成本共担机制。以往新型城镇化相关文件也曾提及城市群和都市圈协同发展、一体化发展等，但区域内合作仍然受到行政区划的影响。例如都市圈内城市合作项目往往将GDP、税收等重要数据统计在项目所在地政府名下，不利于区域内项目合作。此次《方案》一方面从顶层制度设计出发，探索建立跨行政区利益共享和成本共担机制；另一方面从项目角度明确，鼓励机场港口等运营企业以资本为纽带，采取共同出资、互相持股等市场化方式，提高资源利用效率和管理服务水平；支持在跨行政区合作园区联合成立管委会、整合平台公司，协作开展开发建设运营，允许合作园区内企业自由选择注册地。未来具体政策落地后，可跟踪策划城市群和都市圈涉及多个城市投资分担和利益共享的大型基建项目。

3、明确衰退性城市发展路径

城市层面，《方案》更为强调城市间的差异化发展。针对人口流失城市和资源枯竭城市这两类衰退性的城市，《方案》要求顺应城市兴衰规律，顺势而为、因势利导，引导人口流失城市严控增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源向城区集中。支持资源枯竭城市因地制宜发展接续替代产业，加强民生保障和救助扶助。可以看出，相比过去的城镇化发展模式，此次《方案》内容更加全面，既关注到了大中小城市的发展，也关注到了逐渐萎缩的城市发展。结合《方案》所提到的“基本公共服务配置和常住人口挂钩”原则，我们认为此类衰退性城市随着人口和资源的流失或将与周边融合，被动加入其他地区的“一体化”发展趋势。

4、支持中西部地区培育省域副中心

目前中西部省份尤其是西部地区省会普遍存在“一市独大”的现象。全国省会首位度排名前十的城市分别为长春、银川、西宁、西安、哈尔滨、成都、武汉、拉萨和兰州，首位度均超过30%，其中长春和银川超过50%，西宁超过40%。然而单一增长极难以带动全省发展，且一城独大还会带来虹吸效应，使得周边地区发展困难，造成一部分地区发展落后。因此，省域发展到了一定程度，就需要培育发展新的增长极，形成双龙头引领的格局。比如经济第一强省广东，有深圳、广州两个超核；经济第二强省江苏，有苏州、南京两个核心。

此前《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》曾提及“严控省会城市规模扩张”,是站在省会城市减量发展的角度，本次《方案》在此基础上进一步明确“支持中西部有条件的地区培育发展省域副中心城市，引导人口经济合理分布”。这对于中西部20省份当中的不少城市或将是一个提质升级的新机遇。建议关注中西部省域副中心城市的基建项目。

截止到目前，有10个中西部省份官宣了省域副中心城市（见下表）。

（四）城镇化重点投资领域

尽管随着我国城镇化水平提高，以及经济和人口增长趋缓，基建投资增速也将逐渐下降，但高质量推进城镇化仍将带来推动基建增长的结构性因素。《方案》具体提出以下城镇化重点投资领域：

1、交通项目

《方案》在强调区域、城市差异化发展的同时，针对各地的交通建设也提出了不同的发展要求（见下表）。

交通运输是国民经济中基础性、先导性、战略性产业。经过多年改革发展，中国的综合交通运输网络体系正在形成。截至目前，中央先后发布了《交通强国建设纲要》、《国家综合立体交通网规划纲要》、《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》、《关于扎实推动“十四五”规划交通运输重大工程项目实施的工作方案》、《国家公路网规划》等支持政策，交通强国建设路径日益清晰。

本次《方案》针对不同区域、城市的交通建设提出了具体要求。未来以城市群、都市圈为主的国家公路铁路建设有望带来大量交通基建需求。

2、管廊项目

今年以来中央多次提及管廊项目建设。5月国务院印发《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》提到，各地在城市老旧管网改造等工作中协同推进管廊建设，在城市新区根据功能需求积极发展干、支线管廊，合理布局管廊系统，统筹各类管线敷设。6月15日的国常会再次强调，地下综合管廊是城市“里子”工程，投资潜力大、带动能力强，是一举多得的代表性项目。

本次《方案》要求，全面推进燃气管道老化更新改造，统筹推进城市及县城供排水、供热等其他管道老化更新改造。指导各地在城市老旧管网更新改造等工作中因地制宜协同推进管廊建设，在城市新区根据功能需求积极发展干、支线管廊，合理布局管廊系统，统筹各类管线敷设。

我们认为，我国地下综合管廊建设潜在市场规模大，投资拉动效应明显。最近中央出台的各项政策中屡屡提及，应当予以关注。

3、保障性租赁住房项目

新型城镇化包括两项内容，一是以人为核心，加快农业转移人口市民化，二是优化城镇空间布局，提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中小城市和小城镇协调发展。这两大内容的交汇点就是人口将不断向大城市及其辐射城市群的汇集，越来越多的人口流向大城市，对大城市的住宅供应形成巨大的压力。据全国第七次人口普查显示，我国流动人口较2010年人口普查时实现约70%的超预期增长，截至2020年，我国流动人口数量已达到3.76亿，年轻群体、大量新市民以及部分困难人群面临高房租压力，保障性租赁住房市场需求巨大。

对此，《方案》提出完善城市住房体系，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度；以人口流入多的大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给。资金支持方面，《方案》明确，中央财政在安排保障性住房资金时，对吸纳农业转移人口多的地区给予适当支持。此外，市场上首单保障性租赁住房REITs项目已于7月12日获得通过，这意味着保障性租赁住房REITs项目再迎实质性进展，后续或有更多保租房项目获得资金支持。项目体量方面，根据东吴证券的统计测算，“十四五”期间保障性租赁住房建设总套数将达到961.3万套，总投资达2.7万亿元。建议关注城市群、都市圈内人口流入城市的保障性租赁住房项目。

4、城市更新项目

当前，从全国范围来看，我国已进入城市化进程的中后期即缓慢发展阶段。主要城市发展模式大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。根据住建部信息，截至2021年年底，全国411个城市共实施2.3万个城市更新项目，总投资达5.3万亿元。城市更新正成为新的经济增长点。

针对城市更新，《方案》提出有序推进城市更新改造；重点在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新改造。

投资规模来看，《方案》依然延续此前“防止大拆大建”的提法，明确“注重改造活化既有建筑，防止大拆大建，防止随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树”。但是城市更新严格约束拆改建比例并不代表投资规模有限，城市更新的核心重在质量提升，诸如智慧城市、生态城市等领域都将是未来城市更新的重点方向，投资思路从大面积转向高质量，驱动的投资规模同样可观。从范围来看，去年11月4日住建部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》选定21城为城市更新试点区域，但实际全国范围内均在稳步推进城市更新。我们认为，城镇化后期，城市更新将是城市建设领域主要的投资方向之一。

5、绿色低碳项目

国务院于2021年10月印发的《2030年前碳达峰行动方案》明确提出，“要坚持安全降碳，在保障能源安全的前提下，大力实施可再生能源替代，加快构建清洁低碳安全高效的能源体系。”5月31日《扎实稳住经济的一揽子政策措施》明确将新能源项目纳入专项债投资范围。6月发布的《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》锚定到2030年我国风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上的目标，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系。

《方案》对于城市的可持续发展给予了高度关注，强调加强生态修复和环境保护、推进生产生活低碳化。具体措施任务包括：推进生活污水治理厂网配套、泥水并重，推广污泥集中焚烧无害化处理，推进污水污泥资源化利用；有序引导非化石能源消费和以电代煤、以气代煤，发展屋顶光伏等分布式能源，因地制宜推广热电联产、余热供暖、热泵等多种清洁供暖方式；倡导绿色出行和绿色家庭、绿色社区建设，推广节能产品和新建住宅全装修交付，等等。

绿色低碳发展为绿色环保与新能源产业打开了巨大的发展空间。新型城镇化推进过程中，加强生态修复和环境保护、推进生产生活低碳化，一方面将促进双碳目标的实现，另一方面也将带来大量的市场机会，包括光伏、风能、污水处理、垃圾处理、TOD及EOD项目等。

6、公共卫生应急设施

突发公共卫生事件是对城市公共卫生安全的重大威胁，直接关系着人民生命财产和城市经济发展安全。2022年《政府工作报告》中提及“继续做好常态化疫情防控”、“提高医疗卫生服务能力”、“加强社会保障服务”三项任务，包含了多条与公共卫生体系构建相关的工作内容。中央财经委员会第十一次会议也强调要加强公共卫生应急设施建设。

《方案》共5次提及“公共卫生”，明确要求，地级市至少建成1个生物安全二级水平实验室，地级及以上城市建成传染病医院或相对独立的综合性医院传染病区，县级医院重点加强感染性疾病科和相对独立的传染病病区建设。预留应急空间，确保新建改建大型公共设施具备快速转化为救治与隔离场所的条件。

疫情常态化形势下，公共卫生应急设施重要性凸显。可关注此类公共卫生应急设施项目。

最近和几个圈子好友一起组建了【项目融资交流】群里有政府、发改、财政、城投、投资施工企业，也有金融机构的朋友，大家平时在群里聊聊天、诉诉苦，顺便谈谈项目经验，时不时的组织实地交流，我们很多思路都是和群友们闲聊的时候聊出来的，很喜欢看群里聊天，别人吐槽的内容，交流多了可以让自己在实际应用中少走弯路。顺便做了个痛点调研，一些不愿意透露姓名的行业老司机提供了很有共性的痛点：

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