摘要: “基础设施奇迹”是“中国经济奇迹”的重要组成部分。分税制改革之后,地方政府成为基础设施的主要供给主体,而功能类国有企业则成为地方政府完成投资和建设任务的重要组织工具。在多重制度约束条件下,功能类国有企业契合了地方政府对建设绩效和发展资金的诉求,成为地方政府大规模城市建设的组织载体与融资工具。而功能类国有企业“政府身份”和“企业身份”之间的张力也会造成职权和责任的错位,这又成为地方政府在“扩权”与“避责”间的平衡点。功能类国有企业凭借政企双重身份叠加的效率优势和资源优势,在推动基础设施建设“跨越式”发展中发挥着重要作用,但多重身份和权责异构问题一直没有得到根本解决。在新一轮基础设施建设中,既要发挥功能类国有企业的效能优势,也要注意防范其治理风险。 作者简介: 陈洁琼,浙江省委党校政治学(科社)教研部文献来源: 《地方财政研究》2022年第6期 本文作者之一:陈洁琼 改革开放以来,我国经济的连续多年保持高速增长,这一现象被称为“中国经济奇迹”。以城市基础设施跨越式发展为代表的“中国基础设施奇迹”,构成了“中国经济奇迹”中最引人注目的成果,同时也是解释“中国经济奇迹”最有力的因素。20世纪90年代中期以来,随着城市化进程的加速,我国城市空间加速扩张,城市基础设施呈现“超常规”发展。将我国与OECD的22个国家的基础设施资本存量进行比较,1990年我国仅排在第十五位,2000年上升至第七名,2010年则位列第三。1994年分税制之后,城市市政公用设施建设固定资产投资额由666亿元增加到2016年的17460亿元,平均每年增长率高达16%,增长函数接近指数函数。经济高速增长和地域景观的快速演进构成了我国城市化综合水平持续提高的主要特征,庞大的城市基础设施和由此带动的城市基础设施条件的持续改善,则是“中国经济奇迹”的重要组成部分。 “中国基础设施奇迹”引发了学界的广泛关注,不少学者将研究视角聚焦于地方政府这一重要主体,并在宏观制度框架下解释了地方政府大力发展基础设施的内在动力机制。从已有的文献看,主要有两派竞争性观点: 第一种观点认为,分权化威权下的官员晋升竞争机制可以用来解释上世纪90年代以来中国基础设施高速发展现象。中央政府通过控制人事权,建立晋升锦标赛机制来实现对地方政府行为的有效引导和控制,地方政府大规模投资建设基础设施投资的行为则是中央政府GDP考核挂钩晋升的一种策略性选择。周黎安等人的研究认为,中国地方官员治理中的晋升锦标赛模式是解释中国经济增长之谜的关键变量。改革开放以来,经济绩效考核成为地方官员晋升的主要指标之一,而基础设施的投入对当地的GDP增长有着显著的贡献,作为一种“可视”的政绩,地方官员对此加大投入有助于其在同级竞争中脱颖而出。张军等人提出与“晋升锦标赛”类似的“标尺竞争”的概念,并试图回答“中国为什么拥有了良好的基础设施”。 第二种观点则认为,中国特色财政联邦制下的税收最大化追求是地方政府积极发展基础设施的内在动力机制。通过率先发展当地基础设施,为“招商引资”创造更好的“硬件条件”,进而扩大当地的财政税收。钱颖一、Weingast等人的研究发现,中国特色的财政分权促进了地方政府之间的“趋好竞争(Race to top)”,激励了地方政府对基础设施的投资,以吸引更多的资本流入,进而扩大税收收入。傅勇等人的研究认为,中国式财政分权与政治集权的同时存在确保了地方政府为经济增长而竞争,而非为了寻租而竞争,从而避免了地方政府从“援助之手”转变为“攫取之手”。王贤彬等人的研究也发现,财政分权的背景下,地方政府为了吸引资本,会加大对基础设施的投入。 已有研究从晋升竞争机制和税收激励机制两个视角分别揭示了地方政府为何(why)乐衷于发展基础设施。但上述研究并未回答地方政府具体如何(how)实现基础设施的高速增长。事实上,除了地方政府之外,解释中国的“基础设施奇迹”还需要注意到另一个重要变量,即功能类国有企业。功能类国有企业是打通晋升竞争机制和税收激励机制的关键密码,也是在地方财政收入限制条件下实现治理绩效的重要治理工具。 本文所称“功能类国有企业”,主要指以提供基础设施等具有公共性质产品或服务为基本职能的政府性公司,如城投、交投等在基础设施发展中承担融资、建设、运营等多重任务的经济实体。功能类国有企业被视为“特殊制度约束下汲取金融资源、实现跨越式发展的一种制度创新,是区域间开展横向竞争的重要抓手,对于基础设施建设进而推动经济增长发挥了重要作用。”功能类国有企业作为一种独特的国企类型,其初始功能是为了缓解1994年分税制之后投融资体制改革进程中地方政府的融资困境。二十多年来,功能类国有企业逐渐在城市化进程中扮演着越来越丰富的角色,并成为理解“中国基础设施奇迹”的重要一环。功能类国有企业是解读“中国基础设施奇迹”的一把钥匙,如果不充分关注功能类国有企业在其中的角色与功能,不厘清功能类国有企业与地方政府千丝万缕的关系,就无法透彻地理解“中国基础设施奇迹”到底是如何产生的。那么,功能类国有企业在基础设施建设的“中国式”路径中扮演了何种角色?发挥何种功能?又是如何推动地方基础设施高速发展的?本文试图对这些问题进行回答。 二、建城与融资:财政约束下的功能类国有企业的任务结构 地方政府必须将大规模基础设施建设内化于城市发展进程之中,用城市空间的扩展来消化掉基础设施建设的巨额资金投入。由此,全国各地大规模新城新区建设开始启动,地方政府划定“新城”“新区”片区并提前开展土地收储,后续通过新城新区建设实现土地增值,从而借由土地溢价来支付城市开发的成本。这种“逐地建城”模式背后则是依靠基础设施建设费用的“差序买单”:即城市基础设施的配套使用费间接体现在房价之中,并根据便捷度等要素区分收费额度。比如,轨道交通等可达性对房价有显著的正面影响,有研究通过对35个大中城市的数据分析发现,地铁开通对城市商品房价上涨的贡献率约为5.06%。正因为基础设施对房价的显著影响,地方政府为了应对城市基础设施建设的融资困境,会向房地产开发商征收相应的基础设施配套费。由于地方政府是土地一级市场的垄断供给者,基础设施配套费则资本化到地价之中,有研究发现,基础设施配套费每提高1元,居民住宅用地价格平均上涨5元,商业用地价格平均增加9元。土地价格的提升最终转嫁到消费者身上,即体现为房价的上涨,“从全国来看地价每上涨1%,将导致房价上涨0.355%”。因此,城市基础设施的使用费间接又回到了消费者和使用者身上。从空间角度看,国内各大城市,如北京、上海、武汉等地的房价呈现圈层化和梯度化分布的特征。比如,“上海市的整体房价分布从内环沿轨道交通环线呈放射圈层向四周郊区递减,越靠近市中心,城市服务设施对塑造房价分布空间格局的影响力越显著”。房价随着城市基础设施便捷度的差异呈现空间异质化,一般而言,为享受更加优质的生活,人们往往愿意支付更加高昂的房价。因此,消费者或用户在间接承担城市基础设施使用费时同样具有差序化特征。“差序买单”模式下地方政府必须提前进行城市建设各项投资的垫付,寻找到合适的融通手段就成为能否持续运作的关键。 (二)“以地融资”:基础设施建设的主要融资方式 “以地生财,以财养地”是地方政府所设想的基础设施资金的良性循环机制,也是具有中国特色的城市基础设施发展模式。“以地生财”主要解决基础设施建设的启动资金问题,“以财养地”则主要解决基础设施发展的还款资金来源问题。在土地要素的撬动下,“土地抵押-贷款融资-收费还款”构成了城市基础设施发展的逻辑链条。从基础设施的还款来源看,一般可以分为收税和收费两种模式。在国外,一些国家通常以征收目的税的方式来筹集基础设施的建设资金,而我国的燃油税、城建税等主要用于城市基础设施的养护而非建设。从收费模式看,我国的基础设施使用费可分为两种类型:第一类是直接收费的“用者付费”模式,即基于“谁使用、谁受益、谁付费”的原则,最为典型的是高速公路的用户付费使用模式。第二类即上文提到的间接收费的“差序买单”模式。“差序买单”模式是极具中国特色的城市基础设施发展模式,它以土地公有制为基础,以土地要素为原始资本,通过土地的金融化和梯度开发实现土地增值,并以基础设施的便捷性作为附加值来定义房价的增值空间。土地开发的梯度化、基础设施建设的圈层化,最终以使用费的差序化间接体现在房价之中。 土地要素成为撬动“以地生财,以财养地”这一特色城市经营投融资模式的关键要素。在土地公有制条件下,地方政府成为城市土地的实际经营者,其通过注入储备土地等方式成立城投、交通等功能类国有企业,以土地要素的资本化来筹集基础设施建设的启动资金。在东南沿海城市,基础设施投资中依靠土地筹集的资金占90%左右,其中,土地出让金约占30%左右,60%则靠土地抵押融资。中西部地区的土地抵押金额和抵押率更是显著高于东部地区,依靠土地抵押获取的银行贷款占城市基础设施建设投资的份额高达70%-80%。 在现有的财政金融体制下,地方政府与金融机构的利益互相捆绑,银行则更倾向于将贷款留给功能类国有企业。这主要出于两个方面的原因:第一个原因,地方政府与功能类国有企业之间存在一种“共生关系”,功能类国有企业的投融资水平影响着当地的经济增长水平,进而影响着政府官员的晋升、收入等水平,地方政府往往有强烈的动机来干预银行的信贷决策。第二个原因,随着城市化进程加速,土地尤其是建设用地成为一种稀缺资源,土地价值以一种“看得见”的方式被预期。在调研中,H市交投的董事长谈到:“在我们市,城投、交投、钱投等集团公司各自手中都有一定的地块,至于政府要建桥、建路,就让我们自己去想办法怎么用土地。至于先用哪块地,后用哪块地,要结合政府的土地规划。一般来说,地价的稳定性、可控性比较强”(访谈19200718)。因此,土地资源已被金融业视为“风险系数较低的货币”,相比于其他方式,功能类国有企业以土地作为抵押物申请贷款的方式更受银行的青睐。 (三)功能类国有企业:平衡基建任务与财政约束的组织载体 在“逐地建城”和“以地融资”的双重驱动下,地方政府迫切需要寻找到能够兼具市场化效能与行政绩效导向的治理工具,而以融资平台公司为代表的地方功能类国有企业则很好的满足了这一要求。事实上,以投融资为目的的功能类国有企业由来已久,早在1987年,我国第一家综合性政府投融资平台公司在上海成立,取名久事公司。久事公司开创了地方政府借助功能类国有企业市场化融资的先河,为上海地铁一号线、南浦大桥等城市基础设施项目进行资金的统一筹措、项目安排和综合放贷。在久事公司的基础上,1992年,上海成立城市建设投资开发总公司,在承担项目融资的基础上又拓展了业务范围。此后,各地开始学习上海的经验,效仿功能类国有企业的运作模式。由此,地方政府借用功能类国有企业的公司法人身份“间接行使举债权”的做法在各地颇为流行。但一直到本世纪初之前地方政府大规模开展新城新区建设之前,其量级仍然较小。本世纪以来随着城市化加速推进,尤其2008年金融危机时,为了配合中央政府的“4万亿”投资计划,地方功能类国有企业数量出现了“井喷式”增长,各大城市几乎都设有多个交投、城投等功能类国有企业,功能类国有企业俨然成为地方治理中的重要工具和关键环节。 功能类国有企业融通“公”“私”双重身份的特性使之可以平衡融资需求与融资约束之间的张力。地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产方式创立城投、交投等为代表的功能类国有企业,突破1994年的《预算法》和1996年的《贷款通则》等对“公法人”身份的法律约束,以“私法人”身份打开市场化融资通道。功能类国有企业作为“私法人”主体,既可以向银行等金融机构借贷,也可以以公开方式发行股票、债券等金融产品,以此获取公共项目的建设资金。在获取银行贷款时,一般以地方政府的土地资源或财政收入作为抵押品,对于城市道路、桥梁涵洞等基础设施建设,往往以地方政府未来的经常性财政收入和土地出让金作为担保,此类还款通常“由地方政府出具还款承诺函或将每年的还贷本息计入人大支出预算作为信用结构”。在整个间接举债环节中,地方政府扮演了双重角色,即公共投资项目的实际发起人和功能类国有企业举债过程中的隐性担保人,功能类国有企业则扮演了融资代理人角色,并且大大扩张了地方政府的财政汲取能力。 三、身份叠加与权责异构:功能类国有企业的组织特征与运行逻辑 作为公共产品供给者,功能类国有企业承接着来自辖区政府发包的大量的公共建设项目,如城市化进程中的“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等基础设施建设。1994年分税制之后,道路桥梁、城市轨道等交通类基础设施投资规模显著提升,其中,道路桥梁投资额年均增长率高达21.4%,城市轨道交通投资额年均增长率更是高达23.4%。这些数据侧面既反映了功能类国有企业在城市基础设施建设中的关键作用。 作为相关利益协调者,功能类国有企业在城市基础设施建设以及新城开发建设中,往往承担着多元利益协调者的角色。比如,在城市桥梁和隧道建设过程中,可能涉及多个辖区、多个层级的政府和各类主体,如涉及拆迁安置等工作,则容易引发各类社会冲突和社会风险,功能类国有企业则需要游走在其中协调多元主体的利益关系。 作为项目组织推进者,功能类国有企业在组织实施具体项目开发时采用企业化的运作模式,并借用目标考核、成本核算等企业管理工具降低管理成本和提高组织效率。 作为市场竞争参与者,功能类国有企业也面临着国有资产保值增值的压力。尤其是2010年之后,中央政府强调剥离功能类国有企业的土地融资功能,且基础设施建设投资大、回报周期长,在较长一段时间内可能面临亏损的风险,功能类国有企业往往需要经营一些盈利性项目来保持短期财务账面的平衡。以H市城投公司为例,它是H市最大的城市基础设施投资、建设和运营主体。H市城投公益性较强的城市公交、燃气、热电、水务等公用事业类业务总体处于亏损状态,总体毛利率为-28.87%。保障房和经济适用房代建项目、城建项目收入并不高,基本靠政府补贴方能实现盈亏平衡。企业主要的盈利项目来自商品住宅开发和钢材销售等,其中,商品住宅开发运营收入毛利率高达30.69%(如表1所示)。在国有资产保值增值的考核指标下,功能类国有企业也需要扮演市场竞争参与者,与其他市场主体“同台竞技”,以弥补基础设施建设开发中的短期和阶段性亏损。 在Z交通集团公司调研时,其总经理被问及如何处理公益性和盈利性的冲突时,他坦诚:“除了沪杭甬高速公路以外,Z集团下属的高速公路目前基本处于亏损状态,对于国有资产保值增值,有时候不得不依靠商贸板块,比如,最近几年公司卖茅台的利润率还是比较高的,基本可以达到50%”(访谈20211122)。 (二)功能类国有企业的权责异构 作为政府行政职能的“企业化”组织工具,功能类国有企对行政组织和行政权力具有更强的依附性。在上世纪90年代国有企业改革中,国有企业根据其隶属政府部门的行政级别被区分为中央企业、省属国有企业以及市、县属国有企业等,国有企业及其高管也同时拥有了对应的行政级别;行政级别作为行政管理与地理空间区划的结合,赋予了国有企业行政调控和经济发展的双重职能。在后续的经济转型和多轮次的国企改革中,地方性经营类国有企业所承担的行政调控与经济发展职能逐步弱化,但在功能类国有企业身上仍然被延续甚至强化。但这种类似政府部门的职权在行使上则能够更加便利地实现“责任转移”。 对功能类国有企业的治理结构进行考察,可以发现,其具备“统中有分”的结构特点:即政企统合与上下分治。“政企统合”强调的是政府与企业之间的紧密关联,其暗含的是自上而下的政治和行政控制逻辑。地方政府往往是功能类国有企业的独立出资人或绝对控股股东,政府作为大股东对企业经营管理过程的控制主要体现在保障其重点工作和任务的推进。“上下分治”则强调的是政府与企业的松散关联和分层而治,即企业高层治理与中低层治理采用不同机制,在企业高层治理中更加强调政企统合治理,而在企业中低层治理中则运用企业化原则,更加强调市场逻辑与效率逻辑。 本文所提的功能类国有企业的“上下分治”与曹正汉所指的国家治理中的“上下分治”具有相似之处:两者都是通过抓住“三个关键”来实现治理目的,即“关键岗位”“关键人物”和“关键领域”。在国家治理的“上下分治”中,中央政府掌握治官权,而将治民权下放给地方政府,从而达到整个国家的有效治理。在功能类国有企业的“上下分治”中,地方政府也同样掌握着企业高层领导的人事权,以确保其在关键领域(如,地方重大公共项目、重大工作和任务等)上的决策主导权能够不折不扣地执行。在调研中,X市国资委某领导提到:“如果企业经营者不听话,我们就吓唬他,要把他调离岗位,去待遇更差的单位或岗位。一般经营者还是很听话的,毕竟这个关乎他们个人待遇问题”。“有些经营者也要在领导面前刷存在感,对于一些政治性任务会主动请缨,有些项目即使是亏本的,他们也有这个动力去做”(访谈20180921)。企业高层领导则在日常事项中享有自主经营权,其独立的财务结算制度以及企业化的生产方式等与普通企业并无太大差异。具体而言,在重大公共项目的决策权与执行权的分配上,更多的是“政府决定做不做,企业决定如何做”。 功能类国有企业的效能与风险具有一体两面性:通过组织架构上的整合与重组,功能类国有企业实现了政府身份与公司身份之间的便利切换,进而突破原有权责体系的限制,形成新的“权-责”协同结构,达成地方政府“扩权”与“避责”间的平衡。 在传统的科层制结构下,各组织部门所具有的权力和责任是明确和对应的,政府组织和企业组织也各有其行为边界。而功能类国有企业则构建了一套“政府-公司”二元身份结构,模糊了政府与企业的组织边界。政府和公司的双重身份使得融资平台公司的权能得以放大,借助于公司身份和市场机制,地方政府拓展了其职权边界,能够更有效地进行资源整合运作,尤其是能够为土地使用权的收储、出让以及融资提供简便的方式。原本凭借政府身份所无法完成的事项,可以交由公司身份予以开展;而需要由政府承担的责任,同样可以转嫁给企业。 功能类国有企业打破了政府职能部门原本的“权责”结构,在“政府身份”和“企业身份”之间造成了权力和责任的转移。即由“公司身份”来承担“政府身份”下的行为后果,等于为政府行为筑起了一道“风险”防火墙,在扩展政府身份行动自由度的同时大大降低了被问责的风险。虽然看上去仍然是“权力”与“责任”的相对应,但企业身份在承担责任和处理问题上的灵活性,无形中降低了风险扩散的危机。这种双重身份格局下的“权-责”错位,正是导致当前功能类国有企业实际运行过程中制度缺失、责任缺失、监管缺失,发生“牛栏关猫”制度漏洞的根源。 四、结论与讨论
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