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张润丁 魏玲 北京市炜衡（兰州）律师事务所
审判研究ilawtalk 破产制度为企业退出市场的有效路径，自2007年6月1日《企业破产法》实施以来，大力推动了企业依法有序退出市场。最高人民法院院长周强于2022年3月8日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上所作的工作报告中指出，“推动市场主体有序退出和有效救治。审结破产案件1.3万件，涉及债权2.3万亿元，促进企业优胜劣汰和要素资源高效配置。充分发挥破产审判“积极拯救”和“及时出清”功能，同时防止借破产之名逃废债。配合全国人大常委会开展企业破产法执法检查，促进完善破产法律制度。深圳个人破产条例首案裁定生效，让依法经营、诚实守信的债务人可以从头再来，个人破产制度实践迈出重要一步。审结破产重整案件732件，盘活资产1.5万亿元，让745家困境企业再获新生，35万余名员工稳定就业。”［1］ 《企业破产法》在取得积极成效的同时，也存在相关主体破产意愿不强、破产程序延宕、审理周期较长、财产清偿率较低等问题和困难，“该破未破”现象普遍。从破产企业类型看，随着国企改革推进，国有困难企业完成集中退出，民营企业破产案件占绝大多数，2020年民营企业破产案件占案件总量近90%。从司法实践看，一些法院审结破产案件平均超过500天，有些破产案件长达数年、甚至超过10年也未能审结。［2］可以说，改革破产制度设计，优化审理程序，有着非常强的现实意义和必要性。 破产案件的审理周期长是客观现状，部分破产案件债务人虽已资不抵债，但资产仍然庞大，债权人较多，债权债务关系复杂，这类案件审理周期长是案件审理的客观需要。但实践中确也存在相当部分的破产案件，主体为中小型企业，破产事实清楚，资产较少，债权债务关系简单且债权人较少，也有企业是“无产可破”状态。对于这类案件，如果仍然适用现有《企业破产法》规定的普通破产程序进行审理，较长的审理周期增加了企业的破产成本，打击了企业适用破产制度的积极性，也造成了法院破产案件积压问题，浪费司法资源，影响司法效率。［3］ 近年来，我国中小企业在数量上早已超过企业总数的九成，在地位上也已成为国民经济和社会发展的生力军。［4］2020年全球范围内爆发新冠肺炎疫情，经济发展受到严重冲击，部分中小企业停产停工停业，资金链断裂，发展动力不足，需要依据破产制度依法有序退出市场，减少无效供给，释放生产要素。企业破产的司法实践也对简易程序提出了现实需求。 鉴于此，学者们也从多个角度论证构建简易破产程序的必要性，主要论点包括：贯彻多元纠纷解决原理和现实程序繁简分流的客观需求，有效应对破产程序的司法总体需求，有效应对破产程序适用范围的扩容需求；［5］审理中小型企业破产的客观需要，实现繁简分流、提高司法效率的需要，完善破产法律的需要；［6］贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的必然要求，优化营商环境环境、提高国际竞争力的有效途径，化解破产审判难题的现实选择。［7］ 《民事诉讼法》已就繁简分流进行了专项修改，各地法院对简易破产程序也不断进行了有效探索。但囿于现行破产制度，探索空间有限，制约了破产审判的效率，［8］并且，开展破产审判简易程序探索的地方本就不多。笔者认为，破产清算简易程序应进一步探索推广，且有必要在更高法律位阶规范破产清算简易程序。 二、简易程序只在破产清算中适用 《企业破产法》在第八、九、十章分别规定了重整、和解和破产清算，对于重整和和解案件是否也可适用简易程序，或者说重整和和解案件是否有必要在简易程序适用范围中的“消极条件”中强调排除，目前存在争议。现有的地方司法文件中，有将重整案件列为“消极条件”排除适用的，也有明确将破产清算和和解并列划定具体适用范围的。有观点认为，应当针对中小型企业创设重整简易程序，［9］也有观点认为，简易程序仅仅适用破产清算案件。［10］ 对此，笔者赞同第二种观点。首先，和解案件更多体现的是债权人、债务人相互体谅、协商洽谈的过程，应当以意思自治为原则推进案件，不宜适用简易程序、过分强调审理期限；其次，重整程序和破产清算程序是针对主体和价值追求截然不同的程序设计，重整程序是针对还有拯救价值的企业而设计，其制度核心在于通过重整程序引入重整投资人，做到“能救则救”。而破产清算程序是针对无能拯救企业而设计，包括“僵尸企业”和“无产可破”企业，其价值追究是符合破产条件无法继续经营的企业依法有序快速退出市场，做到“该破能破”。 一般而言，引入重整投资人重整债务人让其继续经营，比处置债务人财产变现分配给债权人要复杂得多，因为重整案件很难符合简易程序的“简单”要求。简易程序只在破产清算中适用，但为提高重整案件和和解案件的审判效率，具体案件办理过程中就公告、送达、债权申报期限等可以参照破产清算简易程序。 三、企业破产清算简易程序的实践探索概述 2020年4月15日，最高人民法院印发《关于推进破产案件依法高效审理的意见》的通知（法发〔2020〕14号，以下简称《破产案件依法高效审理意见》），第四章第13-19条对构建简单案件快速审理机制进行了原则性规定。在此之前及随后，各地高级人民法院也相继出台意见、指引等对破产简易程序进行了相应的规定。具体如下表，为方便行文，后续表述作了简化表述。
四、破产清算简易程序的主要制度设计 基于上述我国企业破产清算简易程序的实践探索概述，本节笔者将以各地高级人民法院印发的具体司法文件为样本，对比研究各地破产清算简易程序的主要制度设计，理清不同规定，在此基础上探寻在更高法律位阶规范破产清算简易程序的合理制度设计。 （一）适用范围 关于破产清算简易程序的适用范围，《破产案件依法高效审理意见》《广东意见》《北京意见》《上海指引》《河南意见》《海南意见》《重庆规范》《浙江纪要》《湖北指引》《江西指引》中，均以“积极条件”加“消极条件”的形式规定。只要符合罗列的“积极条件”之一即可适用破产清算简易程序，存在“消极条件”之一，则不宜适用简易程序。 其中《上海指引》《江西指引》在“积极条件”里，又划分为“优先适用情况”和“可以适用情况”，即“应当”与“可以”之分。 有特点的是《广东意见》，按照不同申请主体：债权人申请、债务人申请、清算组申请、执行程序移送破产清算依次罗列了“积极条件”。《江苏指引》和《山东指引》只是罗列了适用范围的“积极条件”，并未提及“消极条件”。 总体来说，各地司法文件对破产清算简易程序的适用范围规定的比较详细，提高了各地法院在破产清算简易程序探索阶段的具体可操作性。但笔者认为： 一方面，鉴于市场退出主体和司法实践对破产简易程序的迫切需求，考虑到法律规范应保持合理的抽象性和高度的涵盖性，在构建更高位阶的法律规范时，可将“罗列式积极条件”转为“概括式积极条件”，将“可以”转为“应当”，拓宽破产清算简易程序的适用范围。 另一方面，为保证复杂案件办案效果，对上市公司、金融机构破产清算的，关联企业实质破产清算的，债权债务关系复杂、债权人超过20人的，职工安置困难可能引发群体性实践的破产清算仍采用“罗列式消极条件”的方式予以排除适用。 另外，破产清算司法实践中总会出现不宜适用简易程序的新情况，为保证法律规范的稳定性，建议以“其他不宜适用简易程序审理的”作为兜底条款。 （二）审判组织 《破产案件依法高效审理意见》《广东意见》《河南意见》《海南意见》《浙江纪要》《山东指引》中，并未规定审判组织。《北京意见》中规定：“基层人民法院适用快速审理的破产案件，可以由法官一人独任审理。中级人民法院适用快速审理的破产案件，应当由法官组成合议庭审理”。《上海指引》中规定：“可以由审判员、人民陪审员组成合议庭审理”。《江苏指引》中规定：“可以由审判员一人独任审理”。《重庆规范》《湖北指引》中规定：“可由法官组成合议庭审理，也可由法官独任审理”。《江西指引》中规定：“除具有《中华人民共和国民事诉讼法》第四十二条之情形外，可以由审判员一人独任审理”。 鉴于《民事诉讼法》的繁简分流专项修改已将独任制的适用范围扩大到一审普通程序和二审程序，破产清算简易程序的关键目标即为建立快捷、简单、灵活、低成本的破产程序，提高我国破产制度的利用率，让中小型企业依法快速退出市场，优化资源要素配置。 笔者建议，构建更高位阶的法律规范时，应当明确适用破产清算简易程序的案件可以由法官一人独任审理。此外《江西指引》中规定“除具有《中华人民共和国民事诉讼法》第四十二条之情形外”，分析《民事诉讼法》第42条的情形，其本就不应归至适用破产清算简易程序的适用范围之内，无需强调规定。 （三）启动方式 《江苏指引》和《浙江纪要》中，对破产清算简易程序的启动方式没有明确的规定。《破产案件依法高效审理意见》《山东指引》《重庆规范》《江西指引》采用“职权主义”，即由法院审查决定是否适用简易快速审理。《北京意见》中规定：“可以就适用快速审理事宜征求破产参与人的意见”，《上海指引》《河南意见》规定：“可以就简化审理程序征求申请人、被申请人的意见”，《广东意见》《海南意见》和《湖北指引》中规定：“人民法院可以根据案件证据材料书面审查决定是否进行快速审理，也可以通过听证方式审查决定”。 就破产清算简易程序的启动方式，笔者认为，采取“职权主义”更具合理性。在不适用范围相对的明确的情况下，法官根据书面资料，判断破产事实是否清楚，债权债务关系简单复杂，债务人资产多少，是法官基本素养的体现，决定是否启动破产清算也是法官行使职权的应有之义。如果对是否启动简易程序召开听证会，无疑是又增加了案件审理的程序成本。 （四）债权申报期限与债权人会议 债权申报和债权人会议是破产清算案件中的主要制度之一。《企业破产法》第45条规定的债权申报期限是30天至3个月，整个第七章为债权人会议的相关规定，对债权人会议的次数无限制。 《广东意见》《北京意见》《上海指引》《河南意见》《海南意见》《江苏指引》《重庆规范》《湖北指引》均明确债权申报期限为30天，《江西指引》补充最长不超过45日。而《破产案件依法高效审理意见》和《浙江纪要》中没有关于债权申报期限和债权人会议次数的规定。债权人会议次数《上海指引》《山东指引》中明确只召开一次，《河南意见》《海南意见》中未明确，其余各地采用“一般不超过两次”“尽量避免召开第二次”的表述。 笔者认为，就以目前邮件快递的平均速度和交通的便利性，30天的债权申报期限，可以满足债权人申报债权的需求。债权人会议作为确认债权，债权人行使表决权、管理人汇报履职情况的重要集中载体，不应严格限制以一次为限。 但是，随着互联网技术的发展深刻改变的了人们生活的各个方面，网络传媒逐步代替了纸质媒介，破产案件中网络公告已是大势所趋，其便捷性是纸质媒介不可替代的，其次电子送达也是《民事诉讼法》明确规定的除裁判文书以外的诉讼文书的送达方式。故笔者建议债权人会议可以采用现场方式、书面方式、网络视频会议方式或者线上线下相结合的方式召开，压缩《企业破产法》中的相关时限要求。 （五）审理期限 审理期限是否缩短是检验破产清算简易程序的制度目的是否实现的客观标准之一。《山东指引》中较为详细的规定了应当压缩时限环节的时限要求，但并未明确审限要求。《浙江纪要》中也未明确审限要求。其余各地，均以6个月为限，但是起算点不同，其中北京、上海、河南、海南、湖北、江西以裁定受理之日为起算日，而广东和重庆则以立案之日为起算日，《江苏指引》中，表述为“简单破产案件一般应当在六个月内审结”并未明确起算日。 笔者赞同以6个月作为破产清算简易程序的审理期限，另外根据《民事诉讼法》“人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结。”之规定，尽量保证法律规范的系统性、协调性，笔者认为应从立案之日起算。其次构建更高层次的法律规范时，应同时兼顾法律规范的普遍性和前瞻性，应给予审理期限一定的延展期，结合各地实践，笔者建议：“因重大客观事由无法在上述期限审结的，经本院院长批准，可延长一次审理期限，延长期限不超过三个月。” 五、“无产可破”企业破产清算程序再简易 破产程序中，债务人的财产由管理人接管，根据《企业破产法》第120条的规定，如果管理人发现债务人的财产很少或者没有财产，不足以清偿破产费用和共益债务，已无财产可用来进行破产分配以清偿破产债权的，应当提请人民法院裁定终结破产程序。 对于该类“无产可破”案件的审理，适用简易程序及管理人查明财产不足以支付破产费用时提请人民法院终结破产程序等方面，多无争议。有争议的问题是，在第一次债权人会议前，管理人查明债务人财产不足以清偿破产费用，是否仍需要召开债权人会议，以及是否仍需要申请法院裁定确认债权表。［11］ 笔者认为，虽然在“无产可破”的案件中，债务人无财产可供分配，债权人无法获得任何财产，从实体角度来讲，再进行破产程序已无实际意义。但是债权人的身份和债权数额，需要被确定，需要召开债权人会议和法院确定债权的裁定书，一方面是保障债权人在破产清算程序中的程序权利，另一方面是破产清算程序终结后如果有本应属于破产财产范围内的财产，根据《企业破产法》第123条之规定，债权人持债权确认裁定书可进行追加分配，否则当出现此种情况时，债权人的身份和债权数额又需重新认定，这无疑又增加了程序成本。 同样考虑“无产可破”企业的客观现实，管理人无需拟定破产财产变价方案、无破产财产处置，不牵扯财产分配，故可探索将此类破产案件的审理程序再简易，审理期限再压缩。 笔者建议具体可包括，债权申报期限为30日、在债权申报届满之日起5日内召开债权人会议、债权人会议以一次为限，一般采用在线视频方式、债权人会议召开之日起10日内，管理人提请、法院裁定确认债权、债权人会议召开之日起15日内宣告债务人破产并裁定终结破产程序。对于需要通知或者告知的事项采用电话、短信、传真、电子邮件、及时通讯、通讯群组等能够确认其收悉的简便方式。公告事项首选在“全国企业破产重整案件信息网”发布，符合条件的事项合并公告等。 至于“无产可破”破产清算案件的审理期限，《山东指引》中规定，“无任何财产且无需公告送达有关文书的破产案件，一般应当自裁定受理破产申请之日起3个月内审结。”《北京意见》中也明确：“无任何财产、无账簿文书、企业人员下落不明的破产案件，一般应在裁定受理之日起三个月内审结。”而《江苏指引》中则规定：“本指引第二条第二项规定的无产可破案件，一般应当在四个月内审结。”笔者认为，考虑到债权人会议和债权确认的时间需求，“无产可破”案件四个月内审结较为合理。 结语 破产制度伴随社会变迁和经济发展，处于不断演进之中。国外有关破产简易程序的实践较早，美国、德国、日本也是在已有破产法基础上构建简易程序，侧重点各有不同。我国《企业破产法》中并未设置简易程序，《破产案件依法高效审理意见》对破产简易程序进行笼统规定。《破产案件依法高效审理意见》印发前后，各地高级人民法院也相继出台司法文件对破产案件审理简易程序进行了有益探索。本文从实证角度出发，对我国破产清算简易程序的文本规定进行对比分析，并提出观点。 破产司法实践中，“无产可破”案件占比较大，特别是执行转破产程序中的“无产可破”案件数量较多，探索无产可破案件审理程序再简化是解决案多人少的司法需要，应对执转破案件扩容需求的有效手段。［12］“无产可破”案件中，笔者认为召开一次债权人会议并确认债权的程序不能省略，但基于“无产”的客观现实，破产清算整体工作较为简单，可压缩各个环节的时限，4个月内审结。 ［1］周强:《最高人民法院工作报告》，2022年3月8日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上。 ［2］王东明：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查<中华人民共和国企业破产法>实施情况的报告》，2021年8月18日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上。 ［3］徐建新、鞠海亭、王怡然：“”简化破产程序问题研究——以温州法院试行简化破产案件审理程序经验为样本“”，载《法律适用》2014年第8期。 ［4］龚兴：“刘鹤主持：研究部署推动中小企业高质量发展”，载《中国工报》2018年8月22日。 ［5］徐阳光、殷华：“论简易破产程序的现实需求与制度设计”，载《法律适用》2015年第7期。 ［6］孙小莉：“论我国企业破产简易程序之构建”，载《上海法学研究》2020年第7期。 ［7］刘颖：“论我国破产法上简易程序的构建”，载《法学评论》2022年第3期。 ［8］浙江省高级人民法院2019年浙江法院破产审判工作报告，2020年3月。 ［9］丁燕：“世行'办理破产’指标分析与我国破产法的改革”，载《浙江工商大学学报》2020年第1期。 ［10］李曙光：“论我国《企业破产法》修法的理念、原则和修改重点”，载《中国法律评论》2021年第6期。 ［11］郝振：“'无产可破’案件的审理”，载《人民司法》2019年第23期。 选择关键词进入专题参考 办庭上的那些案子 读手中的审判研究  |
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