权力的游戏：评估美国国会对国防采办资金的影响

来源： 海鹰资讯

作者：柳别奇

美国宪法第一条明确赋予了国会两院掌握国家的征税权、举债权、拨款权及监督权，而随着总统权力在20世纪里的急剧扩张，白宫也掌握了相当份额的预算权力，这导致美国当下运转的国家预算体系，实际上成为政府与立法机关间分析、争论、否决和妥协的互动过程。本文旨在初步评估美国国会在国防采办项目资金方面的影响，利用310所自建的美国国防预算数据库系统，将国防部采购与研发的实际执行预算资金与原始申请进行比较，试图把握美国国会对采办资金的调整模式，以便更好地理解美国国家内部对国家国防与军事战略的政策态度。

相较于国会，作为三军统帅的美国总统在战争权与军事行动权领域有着显著的优势，国会对国家国防军事领域的影响更多体现在国防预算这个“钱袋子”中

1. 分而治之，美国国家预算权力格局的历史与当下

       

从1789年建国直至1921年，美国国家的预算权力一直单独控制在国会手中，总统并没有向国会提交统一预算的法定责任。1921年预算和审计法案的通过，赋予了白宫预算建议权，总统可以通过预算报告，提出联邦年度财政政策，提出联邦征税与开支之间的战略安排，提出各笔征税、各笔开支的总体计划。美国行政史学者将此事件看作是“现代国家总统在美国的诞生”的标志。

在20世纪剩余的时间里，美国国家陆续推出了1974年国会预算和扣款控制法案、1985年的格拉姆法案和1990年的预算加强法案，至1998年，随着克林顿政府对于掌握单项预算否决权努力的失败，美国国家预算的权利格局基本稳定下来。

当下美国国防预算增长的基本逻辑：名义增长=通胀增长+通胀补偿增长+计划增长

在行政流程上，白宫和国会都参与了国防预算的工作过程，白宫拥有编制、提出预算的权力，而国会则拥有批准和同意预算之权；然而在法理上，美国宪法把整个预算权全部赋予了国会，这是因为只有国会议员才能够在国会提出预算议案，而总统提出的只是预算建议，国会对总统的预算建议有完全的自主权，可以赞成，可以修改，也可以全盘推翻。

然而总统仍然被赋予了制衡的手段：国会预算案表决通过以后，预算进入总统签署程序，理论上来说，总统是可以在此阶段否决国会的预算法案的，但如果国会两院能够再次以三分之二多数通过议案，则可推翻总统的否决，形成最终法案。

美国国防预算程序时序示意

在存在意见分歧的情况下，总统和国会两院领袖通常更愿意进行“协商”，最后出炉一份彼此都能接受的议案。在美国国防预算的历史中，白宫仅6次使用了否决权：

第一次1979财年预算案，卡特政府与国会关于尼米兹级核动力航空母舰的采购产生分歧，卡特总统历史上首次行使了预算否决权，并在两个月后得到了一份没有核动力航母项目的国防授权法案；

第二次1989财年预算案，里根政府与国会关于导弹防御计划的削减产生分析，里根总统行使了第二次预算否决权，国会放弃削减意见后，国防授权法案得以批准通过；

第三次1996财年预算案，克林顿政府与国会在国防建设规划上产生了广泛的分歧，如国会希望取消国防企业基金，并继续支持导弹防御项目等等，双方经过协商修改后，利益一致的国防授权法案得以通过；

第四次2008财年预算案，小布什政府与国会关于冻结伊拉克政府在美资产产生冲突，双方最后协商解决了分歧，批准通过了国防授权法案；

第五次2016财年预算案，奥巴马政府与国会关于国防预算与非国防预算间的结构关系产生矛盾，白宫意图实现国防与非国防预算的双增长，双方就当年联邦总预算分配进行重新协商后，国防授权法得以批准通过；

第六次2021财年预算案，特朗普政府与国会矛盾的全面爆发促成了总统行使了预算否决权，国会两院最终以推翻总统否决的强硬姿态通过了原本的国防授权法案。

冷战以来不同白宫政府的国防预算增长率对比

2. 倾斜的天平，美国国会对国防采办资金的调整趋势

       

白宫与国会间戏剧化的权力互动可能更吸引公众的眼球，但长久来看，国会在不同历史时期，依据国家战略与国内政治现实进行合理的优先资金调整，才是国会使用自身预算权力的常态。

以2002财年至2023财年美国国防部研发及采购预算资金作为评估对象，分别展开对不同部门国防采购资金、不同账户国防采购资金、不同账户国防研发资金及不同预算活动国防研发资金的演算分析，可以观察到国会针对国防采办资金行使自身预算审批权力的某些行动特征。

2.1 国会关于国防采购资金的预算调整

2002财年以来，国会对于国防采购资金的预算调整形成了很大的波动趋势，下图提供了2002财年至2023财年国防采购资金最终执行或批准额度相对于白宫初始申请额度间的百分比变化情况。在阿富汗和伊拉克战争的军事行动高峰期，美国海陆空三军及国防部直属单位的采购资金均远远超出了申请资金水平，2007财年至2008财年其总体增长率一度攀升至大于60%。

2011财年国会通过了《预算控制法》，对除了海外军事行动资金以外的基本国防预算做出了上限限制，同时由于对联邦政府赤字情况的担忧，2011财年至2014财年间国会对国防采购资金保持了削减趋势。

2002财年—2023财年国防采购资金国会调整增减趋势

2014财年以来，联邦政府历经奥巴马、特朗普与拜登三届政府，国会也经过了民主党和共和党的数次席位角逐。然而随着“第三次抵消”战略的提出，美国政界内部对和主要对手展开新一轮竞争的共识已经形成，2018财年特朗普政府又提出了“重返大国竞争”战略，当年国会对采购资金的调整达到17%的增长，重新超过了20余年来历史均值的12%。

特朗普政府执政后期，民主党通过国会中期选举卷土重来，虽然国防采购预算名义绝对值仍保持着增长，国会对采购资金的调整却展现出了保守姿态。

2023财年国防部白宫预算与国会预算对比

2023财年，美国国家面临着新一轮的通胀压力，拜登于3月份最初提出的7731亿美元军费预算，经过通胀换算后相较2022财年预算批准真实增长0%。面对如此局面，仍旧是民主党占优的国会以7919亿的国会预算草案予以回应，相较于2022财年预算批准真实增长2%。具体到采购资金，国会对采购资金调整增长了11%，接近了20余年来的历史均值。

不同战略时期内国防采购账户国会调整增长率均值对比

以2014财年为节点，粗略地将美国20余年来的国防预算周期划分为“全球反恐战争”与“迈向大国竞争”两个阶段，比较国会对美国海陆空三军主战装备账户调整情况，会明显发现国家战争战略与政策对国会行使预算权力的影响：在全球反恐战争期间，仅空军导弹武器采购的国会调整均值为负数，而陆战队、陆军等反恐战争主战部队的装备采购得到了国会的强力支持；在迈向大国竞争期间，国会则选择了更加均衡的投资支持策略，主要对战机、舰船、车辆等主战平台装备保持了持续的资金补充。

2.2 国会关于国防研发资金的预算调整

2002财年以来，国会对于国防研发资金的预算调整形总体与国防采购资金调整趋势一致，但起伏更显平稳，除了2011财年至2014财年由于奥巴马政府的裁军政策，以及国会当时对联邦赤字的担忧，其余时期都保持了对研发资金的足够支持，其历史增长均值4%。

2002财年—2023财年国防研发资金国会调整增减趋势

在2002财年至2014财年的“全球反恐战争”期间，空军与陆军都获得了平均近6%的国会额外研发资金增长，海军则获得了4.5%的增长支持；进入2015财年以来的“大国竞争”时期，空军得到的增长支持明显下降，仅达到了0.8%的平均水平，国防部直属单位的研发、测试资金则得到了国会的重视，增长均值由4.5%上升至7.5%。

不同战略时期内国防研发账户国会调整增长率均值对比

对预算活动资金的评估也许能从侧面说明国会对军兵种研发活动支持态度的转变：自进入迈向大国竞争时期以来，国会在保持对研发管理投入支持的前提下，更加重视基础研究、应用研究与先期技术研究领域的支持力度，这些瞄准10至20年后形成战斗力科研活动的执行主体，正是以DARPA为代表的国防部直属的各司局。

3. 摇摆的平衡，美国国会对国防采办资金的影响

       

与展开评估分析之初预期不尽相同的是，20余年来美国国会对国防采办资金的调整并没有期望中的强规律性。数据展现出的趋势与其说是规律特征，不如说是国会在不同国家战略和国内政治环境下的响应。但数据分析所体现的总体趋势仍是有指导意义的，以奥巴马裁军政策及第三次抵消战略提出为节点，国会对国防资金的调整明显遵循了三种不同模式。

虽然影响国会最终调整决定的因素有很多，但国会仍旧在数据分析中显现出了某些特定的偏好，如战机与导弹防御相关资金总是得到比白宫申请更多的资金，再如国会对基础研究、应用研究与先期技术研究领域的支持是定期且持续的。

最后，尽管美国国防预算权力在白宫与国会的竞争中被拆分，但国会对自身预算立法权与批准程序的使用总体上来说是平衡的：国会基本上会响应白宫政府的战略决策，即使这项决策一开始可能并不是国会的本意，比如奥巴马政府那充满争议的裁军政策。

特朗普总统与国会围绕国防授权案穷尽双方预算权力的“激烈竞争”并不常见，民主党主导的国会与这位前总统虽然充满了各种各样的矛盾，却基本认可其提出的“大国竞争”战略。拜登政府上台来，连续两个财年国防预算申请资金的真实增长率皆在0%上下徘徊，最终都是国会保证了五角大楼资金近两年来2%至3%的真实增长，未来美国国会在美国国防建设投资上是否会发挥更重要的作用，这确实是一个值得持续跟踪与评估的问题。

依据拜登政府的未来年度国防计划，在未来5年里，五角大楼资金的真实增长面临着较大的压力，与此同时本次国会中期选举的局面也对民主党颇为不利