华略智库黄玉杰接受专访：“飞地经济”的浙江样板

作者：黄玉杰 新兴产业研究院研究经理

来源：上海人民广播电台《长三角热线》

“飞地经济”正成为时下区域间共享发展红利的高频热词。纵观各地如火如荼的建设热潮，长三角地区无疑最为活跃，其中尤以浙江最具特色、成效显著。从依托“山海协作工程”的1.0到“借船出海”的2.0，再到“山”“海”携手共富的3.0，浙江“飞地经济”究竟有哪些成熟经验可供借鉴？一起来看华略智库研究经理黄玉杰的解读！

全文5735字，阅读约15分钟

《长三角热线》：“飞地经济”是指相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破行政区划限制，通过跨区域的行政管理和经济开发实现两地资源互补、分工协作、互利共赢的一种区域合作发展模式。据我们了解，飞地经济一般分为“正向飞地”和“反向飞地”两种模式，两种模式有何特点？“正向”和“反向”具体怎么理解？

黄玉杰：事实上，在解答这个问题之前，我们可以先分析一下“飞地经济”的定义，其中比较关键的字眼就是“经济发展存在落差的行政地区”，也就是说“飞地经济”是发生在两个存在经济发展落差的地区之间，分别称之为经济发达地区、经济欠发达地区。

“正向飞地”是指经济发达地区在经济欠发达地区设立一块经济飞地，形成飞出地“资本+技术+管理优势”与飞入地“土地+劳动力+自然资源优势”的结合，如浙江山海协作产业园、江苏江阴—靖江工业园区、安徽宿州马鞍山现代产业园区、上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区等。

“反向飞地”是指经济欠发达地区在经济发达地区设立一块科创飞地，形成飞出地“资源+政策优势”与飞入地“技术+人才优势”的结合，如衢州海创园、温州（嘉定）科技创新园、宣城（上海）科创中心等。

图：温州（嘉定）科技创新园

这两种模式特点：

1.“正向飞地”是被动承接，“反向飞地”是主动出击。

2.“正向飞地”承接产业项目，“反向飞地”获得人才、技术等创新资源。

3.“正向飞地”以制造业为主，“反向飞地”以研发为主。

4.“正向飞地”面积相对较大，一般几平方公里，甚至更大；“反向飞地”最大也就几十亩，最小仅有几千平方的写字楼，甚至更小。

《长三角热线》：早在2002年，浙江省就正式实施“山海协作工程”。目前，浙江省内的杭州、宁波等发达县（市、区）已与结对的欠发达县（市、区）合作共建了多个山海协作产业园，您能否具体介绍一个具有代表性的产业园？

黄玉杰：2012年8月，浙江省委、省政府办公厅印发《关于推进山海协作产业园建设的意见》（浙委办〔2012〕83号），明确要求在衢州、丽水有条件的县(市、区)启动建设首批9个省级山海协作产业园。到今天刚好十周年，山海协作产业园还是9个。

表：首批9个省级山海协作产业园

今年3月，浙江2021年度山海协作相关工作考核及绩效评价结果揭晓，其中遂昌—诸暨山海协作产业园荣获2021年省级山海协作工业类产业园一等奖。所以，我这里就着重介绍一下“遂昌—诸暨山海协作产业园”。

遂昌—诸暨山海协作产业园成立于2012年11月，由绍兴诸暨市和丽水遂昌县签订成立，开发面积为5.223平方公里（7800亩），其中洋浩区块（3000亩）、龙板山区块（4800亩）。

双方按照“共建、共管、共招、共赢”要求，共同组建成立了产业园管委会和开发公司，共同管理、共同运营。其中开发公司注册资本金2.5亿元，注册资本金为全省最高，诸暨市以现金入股1.25亿元，遂昌县则以投入龙板山区块市政工程、拆迁工程等在建工程评估后1.25亿元入股。

招商方面，产业园借助诸暨市成熟的招商资源，实施“立体共招”招商新模式。双方互派干部挂职，协调产业园招商工作，并且在诸暨市招商局设立了产业园招商办事处，专职负责在诸暨市开展定点招商。此外，遂昌方面还组建了5支招商小分队，与诸暨的13支驻外招商小队整合资源、合力招商。

图：遂昌—诸暨山海协作产业园

2021年，遂昌—诸暨山海协作产业园完成政府投资2.4亿元、社会投资12.88亿元，实现规上工业产值38.04亿元，增幅高达61%。自成立以来，产业园已累计完成政府投资40亿元、社会投资85亿元，建成投产企业项目64个，培育规上工业企业37家，带动就业6000余人。

《长三角热线》：为了进一步放大区域优势，浙江在山海协作产业园的基础上，充分结合浙西南山区生态资源禀赋，围绕“大旅游、大健康”发展理念，打造了一大批山海协作生态旅游文化产业园。发达城市又是怎样扶持乡村、山区的生态旅游产业呢？

黄玉杰：浙江发达城市扶持浙西南山区发展生态旅游业最重要的方式就是依托山海协作工程，与其结对的欠发达地区共建山海协作产业生态旅游文化产业园。产业园立足自然资源禀赋优势，积极探索“生态+农业+旅游”的发展模式，打造自然风光与现代农业种植相辅相成的景区。

截至目前，浙江共有18个生态类山海协作产业园，如缙云—富阳、开化—桐乡、青田—平湖、庆元—嘉善等。在浙江公布的2021年度山海协作相关工作考核及绩效评价结果中，缙云-富阳山海协作生态旅游文化产业园荣获2021年省级山海协作文旅类产业园一等奖。

缙云-富阳山海协作生态旅游文化产业园是由缙云县人民政府与杭州市富阳区人民政府合作共建。产业园由“一园”和11点组成，其中“一园”核心区块位于缙云县城新区东北部、仙都景区西南部，面积2.4平方公里；多点包括河阳古民居、岩门风景度假区、前路花海乡愁田园综合体、普化寺高山漂流养生体验基地开发、高山田园滑翔伞基地开发等。

可以从两组数据来看缙云-富阳山海协作生态旅游文化产业园的扶持效果：

1.产业园历年考核均名列全省前茅，累计获得省山海协作奖补资金8900万元。

2.截至2021年，产业园参与实施相关项目38个，累计完成投资59.90亿元。其中，仙都景区白马弄石窟旅游开发项目一期已完工，吸引了许多游客观赏游玩，迅速成为网红打卡地。

《长三角热线》：我们了解到，浙江也与上海开展了合作，在浙江省内共建“飞地园区”，如上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区、嘉定工业区温州园、平湖—上海石化新材料产业园等。沪浙两地是如何共同打造“飞地园区”的？发展“飞地经济”对推动沪浙两地的产业合作有哪些作用？

黄玉杰：沪浙两地共建“飞地园区”主要有两种模式：一是市场化运作模式，例如上海漕河泾新兴技术开海宁分区，是由海宁经开区和漕河泾开发区联合成立，并参照漕河泾开发区公司化运作模式，由双方联合成立分区公司，采取“市场化运作、公司化管理”的运营模式。由上海漕河泾总公司和海宁经济开发区下属的国有公司分别按55%和45%的持股比例共同组建分区公司，作为独立运作主体。

在这种模式下，土地征迁、社会管理等由属地政府承担，规划编制、开发建设、招商引资和园区服务等主要由分区公司实施，税后利润则按照公司法规定的分配方式实施。同时，在公司团队组建上，采用双方互派高管和中层干部的方式。其中，董事长由漕河泾总公司推荐，副董事由海宁经济开发区下属国有公司推荐，总经理由上海漕河泾总公司推荐。

图：上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区

二是政府市场联动模式，例如嘉定工业区温州园，是2018年11月15日上海市嘉定区与浙江省温州市共同设立的“先进制造业深度融合发展示范区”。浙南产业集聚区（温州经开区）与嘉定工业区将推动共建园区探索“政企结合”运营管理模式，双方签订了嘉定工业区温州园100亿元投资项目，分为两期建设。

其中一期项目由温州科罗胡峰汽车零部件有限公司牵头，联合上海嘉定工业区的中资和韩资汽车零部件企业一同投资入园，用地约122亩，总投资约20亿元；二期项目由上海韩全画峰汽车检测科技有限公司牵头，用地约500亩，总投资约30亿元。

发展飞地经济对推动沪浙两地产业合作而言，有以下两点作用：

一是有利于破解土地、人力等资源约束，实现合作共赢。“飞出地”在资金、技术、人才、项目、管理运营和政策等方面具有比较优势，但最为缺乏的是“土地指标”，而“飞入地”恰恰具有土地、劳动力和市场等优势，双方不谋而合。

二是有利于建立区域产业链和供应链保障。飞地园区在实现产业梯度转移的同时，既能促进区域产业的合理分工、完善产业链，又有利于“飞入地”产业转型升级、集聚发展。

《长三角热线》：依托“山海协作工程”的探索和实践，浙江省推出了“山海协作升级版”，即在省级层面和发达地区的支持下，由欠发达地区主动出击、借船出海，到经济发达、创新资源集聚的地区建设飞地——“科创飞地”。

衢州海创园就首创“研发孵化在杭州、产业转化在衢州，工作生活在杭州，创业贡献为衢州”的异地聚才研发模式。2013年，衢州在上海张江也成立了“衢州生物医药孵化基地”，探索“孵化在上海、生产在衢州”的发展模式。这一模式能为落后城市和地区提供哪些经验和借鉴？

黄玉杰：一是建立以政府引导、市场运作的发展模式。政府应该在提高公共服务质量方面下功夫，做好政策引导和配套服务，协调各个要素实现良性互动，而“科创飞地”的日常运营管理可交由专业的运营管理公司，由专业的人做专业的事。

图：衢州海创园

二是做好顶层设计、实现产业互补。落后城市和地区在发展“科创飞地”时，需要提前做好顶层设计，按照“自身有基础，飞地有实力”原则，明确“科创飞地”产业定位和科技特色。充分利用“飞入地”的科技创新资源，为本地产业转型升级提供科技支撑，实现区域创新资源与产业结构的优势互补。

三是充分发挥自身资源优势。要把优势用到极致，如对于符合产业导向、资质优良的项目优先安排用地指标，缩短供地审批周期，给予适当优惠倾斜，引导“科创飞地”内研发成果在飞出地转化落地。形成“创新研发-成果孵化-产业化落地”的创新生态链。

《长三角热线》：在您看来，长三角飞地要向着高质量发展创新引领方向继续前进，上海的龙头作用还应该如何体现？

黄玉杰：一是双向开放、引领示范。上海不仅要加大对外开放，还应该加大对内开放，支持长三角乃至其他地区在上海设立“科创飞地”，促进国际国内创新资源在上海集聚，共同打造全国科创中心，从而引领长三角地区科技协同创新，携手迈向更高质量一体化发展之路。

二是产业协同、创新发展。通过合作发展“飞地经济”，一方面促进产业梯度转移，实现区域产业的协同发展、合理分工；另一方面，集聚长三角地区的高校、科研院所和企业等创新资源，开展基础研究、应用基础研究等，促进产业创新发展，特别是生物医药、集成电路、人工智能等战略性新兴产业领域。

图：嘉善国际创新中心（上海）

三是政策支持、要素保障。积极向国家争取对“飞地经济”发展的财税、土地、规划、金融等政策支持，探索设立长三角产业转移专项基金，为“飞地经济”跨区域合作和产业转移提供资金扶持。特别是在建设用地指标方面，可以学习借鉴浙江山海协作工程模式，在长三角范围内探索建设用地指标跨区域流动，确保土地要素的可持续供应。

《长三角热线》：“消薄飞地”是浙江省在原有的飞地发展方式上，结合各地的发展状况进行的创新探索。这一模式有没有为经济薄弱村带来实际的收益？长期、稳定的收益如何保障？

黄玉杰：“消薄飞地”确实能够为经济薄弱村带来实际的收益。在共建“消薄飞地”相关协议中明确规定，经济薄弱村以实缴股本金的10%左右作为投资固定收益，同时还可享受税收分成，以确保经济薄弱村获取长期、稳定的收益。

浙江“消薄飞地”发展形式比较多元化。其中，余杭—柯城“消薄飞地”是由衢州柯城区86个经济薄弱村整合扶贫资金3284万元，用于购买余杭未来科技城柯创园楼宇进行出租，从而获得稳定的物业租金和税收收入分成，确保每年不少于328.4万元的收益。余杭区明确每年消薄飞地税收（地方留存部分）全额结算给柯城区。2020-2021年柯城区86个经济薄弱村共计获得860万元收益，超过预期目标。

图：余杭未来科技城柯创园

上虞—景宁“消薄飞地”为了减少经济薄弱村支出、降低成本，则是在飞地内指定一家企业的税收分成给予景宁，确保每年不少于250万，甚至更多。

《长三角热线》：2021年1月，浙江省政府办公厅出台的《关于进一步支持山海协作“飞地”高质量建设与发展的实施意见》提出，到2025年，在大湾区新区、省级高能级平台等相关产业发展平台为山区26县布局以先进制造业为主的“产业飞地”。能否具体举一个合作案例，为我们介绍这种新型飞地在飞地开发、人员管理、产业选择等方面是如何运作的？

黄玉杰：这种新型飞地是浙江首创，也是在2021年，浙江省政府出台了《关于进一步支持山海协作“飞地”高质量建设与发展的实施意见》后，结对双方才开始开展有效对接，高效推进落地事宜，目前大部分“产业飞地”还在谋划、建设阶段，还不是很成熟。

截至目前，共有余姚—松阳山海协作“产业飞地”、上虞—文成山海协作“产业飞地”，临平—柯城山海协作“产业飞地”、慈溪—常山山海协作“产业飞地”等十余个“产业飞地”完成签约。

其中，余姚—松阳山海协作“产业飞地”于2021年7月由两地政府签订《共建产业飞地框架协议》而成立，用地面积约1500亩，规划建设期限为2021年至2025年。“产业飞地”明确由双方国资公司共同成立开发公司，采取市场化运作模式。

飞地开发方面，余姚市作为飞入地，负责项目用地征收拆迁以及相关配套的投入，松阳县作为飞出地，负责保障土地、占补平衡、能耗等指标；公司出资方面，由松阳方面控股，余姚方面出资比例不低于30%；管理人员方面，由两地共同选派优秀干部任职或挂职。

税收分配方面，原则上“产业飞地”内陆方留成部分全额归飞出地，具体由两地协商；产业选择方面，结合两地的主导产业和发展规划，瞄准前沿领域，发展有区域特色、有竞争优势的新兴产业，如高端装备、生物医药、新材料和节能环保等。

《长三角热线》：这样一种协作型的飞地模式如何进行推广与普及？有哪些难点和注意点？

黄玉杰：这种模式需要有更高一级政府自上而下地进行推广和普及。例如浙江“产业飞地”就是浙江省委省政府进行统筹协调。

传统的产业飞地、科创飞地都能按照市场化模式自发推进，但这类新型“产业飞地”很难做到，因为这类模型有很多政策壁垒，其中最为关键的就是土地指标问题，经济发达地区的工业用地指标缺口都比较大，拿出1平方公里的工业用地来建设“产业飞地”，基本是不可能的事情，而且积极性也相对不高。

因此，为解决土地指标的问题，提高飞入地的积极性，2022年5月，浙江出台了《关于加强自然资源要素保障助力稳经济若干政策措施的通知》，明确规定统筹安排山区26县每县1500亩建设用地规划指标，且定向为飞入地核减750亩永久基本农田保护任务。

《长三角热线》：您将山海协作产业园的建立视作浙江“飞地经济”发展1.0时代。而“科创飞地”和浙江山海协作“产业飞地”的建立则标志着浙江“飞地经济”发展迈入了2.0和3.0时代。在您看来，长三角飞地经济未来还能如何发展？有没有可能出现4.0时代？

黄玉杰：当前，长三角地区的“飞地经济”发展最为频繁活跃，但更多依然是省内的合作共建，如浙江“山海协作工程”、江苏“南北共建园区”、安徽“南北合作共建园区”等，跨省合作共建相对较少。未来，随着长三角高质量一体化发展纵深推进，“飞地经济”在更广范围内的合作发展模式也会越来越多元，内容也会越来越丰富。

4.0时代只是时间问题。我认为“飞地经济”4.0可能是发达地区到欠发达地区建立“科创飞地”，前提是两地之间能打通公共服务壁垒，例如教育、医疗、养老等。事实上日本、美国等发达地区已经在生态环境优美的农村布局研发总部，如日本神山町。其实长三角也有这样的案例——华为研发中心落户青浦金泽。