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[摘要]行政程序违法类型包括方式违法、步骤违法、顺序违法、期限违法等。我国应以保护行政相对人合法权益为原则，在坚持行政行为成熟性的前提下,确立有效且有限的审查范围和灵活多元审查标准。 [关键词]行政程序；司法审查；行政行为成熟性 行政程序是指行政主体行使行政管理权，作出行政行为过程中所遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。行政程序是行政权运作的动态过程，是用以了解、监督行政意志形成、考察目标设定、手段采取、结果作成的重要指标，是行政权运行结果的合法性与正当性的重要保障，是判断行政行为合法性的重要依据。实体公正固然重要，而程序正义亦不可忽视，因为后者足以影响前者功能之实现。行政权日益庞大，其所规制的范围深入社会生活的方方面面，影响公民“从摇篮到坟墓”，且涉及种类繁多法律规范，再加上公务员法律素养不一，这些使得行政滥权的危险性尤其之大。如何加强对行政程序违法行为的司法审查、有效地保护公民合法权益这一问题就显得十分重要。行政程序违法是指行政主体在行使行政权，作出行政决定的过程中，违反法律、法规以及规章规定的程序性规则的违法行为。我国《行政诉讼法》第七十条第（三）项规定明确了行政行为“违反法定程序”构成予以撤销的理由，也成为法院对行政行为程序进行司法审查的主要依据。 一、行政程序违法的类型 行政主体违反法定程序具体表现为四种形态：第一，方式违法。作为程序要素的方式是指行为的表现形式，一定的行为必须以相应的形式表现出来，如书面、口头形式等，如果所作出的行政行为不按法定的形式或不符合法定形式的具体要求则属方式违法。主要有三类：（1）未采取法律所要求的方式。如果法律要求行政主体采取书面的方式，行政主体采取口头方式即为违法；（2）采取法律所禁止的方式。如采取非法手段调查取证；（3）违反法定方式的具体要求，即行政行为虽符合法定的方式，但却违反了法定方式的具体要求。这主要有四种情形：一是未签署或加盖印章。二是欠缺说明理由。三是欠缺告知法律救济方式或期限。四是未记载其他重要事项。如未记载决定的日期、决定的内容等。这里需要指出的是，《党政机关公文处理工作条例》中规定了公文种类主要有：如决议、决定、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等十五种，实际上这也是比较明确的规定了行政行为的表现形式。虽然说都属于书面行政行为，但是其表现形式和制作要求皆不相同。比如《行政处罚法》规定行政处罚行为要制作“行政处罚决定”，那么行政主体就不能采用“通知”的形式作出行政处罚。《城乡规划法》第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。依据该条款，这里的“责令停止建设或者限期拆除”应当以“决定”的形式作出，同样不能以其他公文文种作出。如果不符合法律规定的制作要求，即构成方式违法。第二，步骤违法。即违反法定的阶段、顺序过程，主要表现为：缺少或遗漏了某一必经步骤；随意增加步骤或更改法定步骤。第三，顺序违法。行政程序中的法定顺序不能随意颠倒，它体现了一种理性化的行为逻辑过程，反映了行政执法客观需要以及带有规律性的合理安排。如行政主体在作出行政行为时，要先取证、后裁决，先裁决、再执行等，颠倒了这些顺序，就构成程序违法。第四，期限违法。即具体行政行为的作出违反法定的期限。为了保障行政效率，法律要求行政行为必须在一定的期限内作出，否则就构成期限违法。[1] 二、行政程序违法的法律后果 （一）无效 无效是指行政行为因具有重大明显违法情形或法定无效条件，自始不发生法律效力的情形。对于无效行政行为，任何人及任何机关原则上自始、当然不受其拘束。为确保行政主体的有效运作，维护法的安定性并保护公民的信赖利益，行政行为的违法程度须达到重大、明显且一目了然，方为无效。如《行政诉讼法》第七十五条指出，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 （二）撤销 一般来说，对待程序违法而给相对人的合法权益造成侵害或不利影响的行政行为，应以撤销为原则，以不撤销为例外。对程序违法而使相对人受益的行政行为，基于信赖利益保护原则，一般应以不撤销为原则，以撤销为例外。只有在不撤销会给公共利益或其他人的合法权益造成重大损害的情况下，才予以撤销。 （三）补正 补正是由行政主体自身对其程序轻微违法的行政行为进行事后补充纠正，从而使违法的行政行为补足要件，经治愈成为合法的行政行为，维持其法律效力。补正限于行政程序轻微违法的情形，对于实体违法或程序严重违法的行为，不能补正。同时一个可补正的行政行为，还必须满足补正的程序对已经作出的实体处理结果不产生影响。也就是说，如果行政主体重新启动合法的行政程序，将作出不同的实体处理结果，那么这个程序瑕疵就是不能补正的，而构成可撤销的理由。另外，补正的时间也应有严格限制。一般来说，行政主体实施补正行为应当在行政复议程序终结前，如果相对人没有提起行政复议，那么补正应当在相对人提起行政诉讼之前。 （四）责令履行职责 当行政主体因程序上的不作为违法且责令其作为仍有意义的情况下可采用这种责任形式。根据《行政诉讼法》第七十二条之规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 （五）确认违法 确认违法可适用于以下情形：一是行政主体逾期不履行法定职责，判决其履行已无实际意义的。二是行政主体超期履行法定职责，且该逾期行为明显对相对人不利。三是对不成立的行政行为，可采用确认判决的方式予以评价。如《行政处罚法》第四十一条规定的行政处罚决定不能成立的情形。四是行政行为程序虽然违法，但撤销该行政行为将损害国家利益、社会公共利益的，应确认违法，并可责令行政主体采取相应的补救措施。五是行政行为程序违法但结果正确，若予以撤销，则又需责令行政主体重作，然而行政主体重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，那么出于效率的考虑，可以采用确认程序违法的方式，使该行政行为继续有效，并可以建议有权机关追究相关人员的法律责任。 （六）赔偿 赔偿这种责任方式可适用于以下情形：一是行政主体程序上不作为违法，但判令该行政主体履行义务已无实际意义，且该不作为已给相对人的合法权益造成了实际损害。二是行政主体实施的作为行为程序违法，并给相对人的合法权益或者公共利益造成损害的，在撤销违法行为时，责令行政主体采取相应的补救措施，并承担赔偿责任。 三、行政程序违法司法审查的范围及标准 （一）司法审查的范围 按照严格法治要求，不论行政主体实施行政行为所遵循的行政程序是否属于法定，它们都应列入司法审查的范围。但从实务来看，法院在对行政主体依照非法定程序作出的行政行为进行司法审查之时，一般都会避开“程序合法”的标准。[2] 这是因为,首先有些违法的行政程序并未侵害行政相对人的合法权益；其次，行政主体实施的行政行为种类繁多，其程序纷繁复杂，一概全部纳入法院审查范围既不合理也不现实。所以,对行政程序进行司法审查的范围只能是有限的、部分的、重要的。只有有限审查才能突出重点，只有部分审查才能获得行政主体的尊重和认同。从我国目前的实际情况看，对行政程序司法审查的范围应该是：第一，外部行政程序。理由是其直接影响到行政相对人的合法权益和行政行为效率；行政主体的内部程序反映的是行政主体内部流程和分工，属于行政主体内部管理事务，司法不应加以干涉。内部行政程序违法与不当，可以由行政主体依其内部监督机制自行纠正。当然也不能绝对化，内部行政程序如果具有外部化的法律效果，如政府的会议纪要、报告等程序，则也应纳入司法审查的范围。第二，行政行为程序。这包括作出行政行为程序与制定行政规范程序,即行政处理决定程序与规范性文件的作出程序。新修订的《行政诉讼法》已经将“规范性文件的一并审查”纳入行政诉讼审查范围，并在司法解释中明确了“未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的”情形属于规范性文件不合法的事由之一。第三，行政行为的法定程序。法院对行政行为进行司法审查的重点是行政主体是否依法定程序作出行政行为，而对行政主体出于行使职权的需要所自设的行政程序并不予以严格审查，当然这种自设的行政程序也应当符合法律的基本原则，尤其是正当程序原则。 （二）司法审查的标准 美国法院在实践中总结出三种标准：第一，恣意暨任意标准。司法监督的重点在于行政主体确曾履行法定程序，至于其因此所为的事实认定与实体决定，则几乎全部尊重。其操作与美国宪法上正当程序条款之合理性要件相当。第二，实质证据标准。该较“恣意暨任意标准”严格，但行政主体仍受到相当程度之尊重。即当理性常人按照行政主体提出之证据可以获致多个结论时，只要行政主体所作结论亦为其中之一，即符合“实质证据标准”，该行政主体之决定即应予维持。第三，从严审查标准。依该标准，行政决定违法情形包括：（1）行政主体作成决定时考虑了法律所不希望其考虑的因素；（2）行政主体作成决定时对重要因素遗漏而未考虑；（3）行政主体提出的理由与证据不相符；（4）行政主体所为决定显然无法以“观点不同”或“机关之专业知识”加以理解者。[3] 从我国现实来看，确立行政程序司法审查标准应当灵活多元：既不能过于遵循机械严格主义，对违反法定程序的行政行为一律予以撤销。因为这种主张没有考虑到我国行政主体依法行政的能力和水平，也没有兼顾实践中行政主体大量存在着违反程序作出行政行为的情形；另外，又不能放弃对行政程序的司法审查，丧失对行政行为程序的监督权，从而弱化甚至偏离保护行政相对人合法权益的行政诉讼立法本旨。因此法院对违反法定程序的行政行为是否应予撤销，需要考量以下两个因素：第一，是否侵犯了行政相对人的合法权益。如果行政行为违反法定程序，且侵犯了行政相对人的合法权益，法院应当依法判决撤销，消除行政行为的效力；反之，如果违反法定程序的行政行为并没有侵犯行政相对人的合法权益，如处理期限、通知送达等程序违法，属于《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”事项，法院则应当判决确认违法。第二，是否产生了有利于行政相对人的法律后果。如果行政行为违反了法定程序，但却产生了有利于行政相对人的法律后果，行政相对人保留这一有利后果并不违反法律规范的规定，也不损害国家、社会或其他公民的合法权益，那么法院也不宜作出撤销裁判，而可以判决确认违法，保留行政行为效力。如复议机关逾期对明显不当的行政处罚作出了减轻处罚幅度的行政复议决定。 四、行政行为的成熟性与行政程序的多阶段性 对于行政程序仍在进行、最终决定尚未作出的行政行为，法院一般不宜提前介入，此时的行政行为并不具备“成熟性”。行政行为的“成熟性”是指“正常行政程序的最后阶段已经完成”，[4]提出成熟性原则主要是考虑到：第一，“避免法院过早地进行裁判，陷入抽象的理论政策争论。法院只裁判实在的现实问题，在需要裁判的问题出现之前，法院不能预测未来可能发生的问题。”第二，“保护行政主体在最后决定之前，以及行政行为对当事人发生具体影响之前，不受法院干涉。行政主体由专业人员组成，应当充分发挥其专业知识和经验，在其作出确定的决定之前，不应受到法院的干涉。”[5]对于行政主体职权范围内的事项，应由行政主体作出最后决定。为避免干涉行政权，法院对行政程序的司法审查应当仅限于已作成的行政行为。 一般来说，行政程序当事人具有听审参与权、卷宗阅览权、保密权、咨询权、设定代理权等程序权利，如果行政主体在行政程序中侵犯当事人这些权利，当事人应当具有法律救济途径。但是，当事人程序权利的法律救济原则上仅能随同实体决定一并请求。其理由除了基于上述行政行为成熟性原则之外，还在于：一是避免行政程序因程序行为的争执而延误实体决定的作出，尤其要防止当事人滥用对程序行为的争讼，阻碍行政程序进行；二是本案最终的决定是否受程序违法后果的影响，尚不可知，对于程序决定随同实体决定一并请求救济更符合法律救济的效益；三、避免出现对程序行为救济与对实体结果救济的两种制度发生矛盾冲突。[6]当然，如果行政机关作出的是可以强制执行的程序行为，或是对非本案当事人作出的程序行为，则应例外允许对该程序行为独立请求法律救济。如行政强制措施中的查封、扣押、冻结等程序行为，我国《行政强制法》第八条及《行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项均明确规定，对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服，当事人有权提起行政复议和行政诉讼。 如果行政行为的作出须由两个以上行政机关依据各自职权共同参与处理才能完成，那么我们一般就将这种形态的行政行为称之为多阶段行政行为。[7]该行为可以被划分成多个行为阶段，学理上习惯将其划分成前阶段行为和后阶段行为。前阶段行为一般表现为不相隶属的行政机关之间或上下级行政机关之间内部意见表达、请示、审批同意或者核准，后阶段行为则表现为有权的行政机关作成具有外部法律效力的处理决定并送达行政相对人。由此可见，多阶段行政行为兼具内部行政行为和外部行政行为的特性，内部行为除法律另有规定外一般不具有对外约束力，所以在认定多阶段行政行为的法律效力方面，要以后阶段行为即直接对外作出行政处理决定的行为为依据，因为只有这个最终的行政处理决定才具有行政法上的效果意思表示，直接处分了行政相对人的权利义务，具备具体行政行为的特征。[8]至于前阶段行为则仅具有内部行政意义，对行政相对人并没有产生直接法律效果，换言之，它只是为最终作出一个具体行政行为而有意设置的行政内部程序而已。既然可以把多阶段行政行为中的前阶段行为看作是行政内部程序，那么当法律明确规定行政处理决定必须由其他行政机关参与才能作出时，如果行政机关作出该处理决定时未履行其他行政机关的参与程序，那么该行政处理决定就属于欠缺法定程序要件，可予以撤销。而如果前阶段的行为程序颠倒，如本应由A机关先行审核、B机关而后审核的事项，却先由B机关审核，然后A机关才签章审核确认，这属于行政行为的内部程序倒置。如果程序倒置不影响最终实体决定的内容，且在行政行为送达当事人之前完成，那么可以视之为一种补正，可以判决确认违法，保留其法律效力；如果这种程序倒置将导致实体结果发生变更，或是严重违反正当程序原则，如先裁决后取证，那么就属于违法行政程序，应当予以撤销。当然，多阶段行政行为的合法性问题也会涉及到违法性继承的问题，这也是一个值得深入研究的领域。 参考文献 [1]宋雅芳.行政程序法专题研究[M].北京：法律出版社，2006:238. 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