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伦敦年度监测报告对我国城市体检的启示

 弯刀书斋 2022-08-11 发表于江苏

导读

新的规划体系下,城市体检成为一个不可避免研究的话题。城市体检更侧重过程监督、指标检测和及时反馈,其符合国家顶层政策的要求。为了落实党中央和国务院的要求,国内逐渐启动城市体检的探索工作。伦敦的城市体检在国际可谓最为完善和科学。本文将分析伦敦15个《伦敦规划年度监测报告》的年度变化,总结其年度动态监测的变化特点及原因,为国内城市体检的技术框架、指标体系、数据收集等多个方面提出借鉴意义与启示。

本文字数:6567字

阅读时间:20分钟

关键词

伦敦规划年度监测报告,城市体检,动态监测,及时反馈

作者 | 沈帅帅,王正

重庆大学建筑城规学院

01

引    言

在国家新一轮城市总体规划和国土空间规划的编制与批复下,很多城市为了落实党中央和国务院的政策要求,开始建立实时监测、定期评估、动态维护的城市体检评估机制[1]。北京新一版《北京城市总体规划》确立“一年一体检、五年一评估”的常态化城市体检评估创新机制;2020年住建部进行城市发展和城市规划建设管理等问题的城市体检工作。总之,开展城市规划动态监测是提高行政监管能力的有效措施,是城乡规划管理体制改革的重要措施[2],从而科学、高效的落实规划决策,提高城市治理能力,引导城市健康发展。

目前我国城市体检工作还处于探索阶段,难免在城市体检的实践中显露诸多问题,这值得我们不断探索和学习国外城市体检的先进经验。伦敦关于城市体检的研究和实践已经十分成熟和完善,值得国内学者的学习与借鉴。因此,本文选取伦敦的年度监测报告作为主要分析对象,进行时间跨度的对比分析,总结《伦敦规划年度监测报告》的时间变化特点,探究其在技术框架、指标体系和数据整理等多方面的差异与共性,以此给国内今后的城市体检工作提出相关的指导性建议,促进国内城市体检体系的不断发展与完善。

02

国内城市体检的研究与实践

关于城市体检的研究国内大多数学者还处于认知的阶段,相关城市体检的理论研究相对来说还比较少。经过现有的文献梳理,国内关于城市体检的文献主要侧重两个方向:一个方向对于城市体检相关技术和机制的研究;另一个方向主要集中于城市体检相关专项的实践研究;连伟、司美林等主要针对国土空间规划背景下探索城市体检评估机制[3-4];石晓东、陶英胜和田甜等主要侧重新一轮城市总体规划实施的动态监测机制的探讨[5-7];温宗勇、毕明涛、林文棋等侧重城市专项的体检的研究[8-10];龙瀛、张春敏、李欣等主要运用大数据对城市体检的研究[11-13];王如昀、周艳妮等主要进行国内外城市体检机制的对比研究[14-15];目前国内缺少对城市体检具体内容、技术流程和反馈机制的研究。本文将分析《伦敦规划年度监测报告》在15年的不断完善过程的特点,探究伦敦的城市体检的动态监测体系和及时反馈机制,弥补国内在此方面研究的不足。

03

剖析《伦敦规划年度监测报告》

的时间变化特点

1

《伦敦规划年度监测报告》的概况

每年大伦敦管理局如期出版发布《伦敦规划年度监测报告》,其从2005年至2019年总共发布15个年度报告[17-31]。年度监测报告是评估伦敦规划及其政策有效性的主要依据[14]。《1999年大伦敦管理局(GLA)法案》的法律规定,《伦敦规划年度监测报告》成为规划实施和监督的核心文件。伦敦年度监测报告将动态监测结果与实施政策计划相对照,及时反馈政策绩效与问题,为审查伦敦计划或实施政策提供信息,判定是否进行伦敦计划或者政策的优化与修正,形成了“决策—实施—监测—反馈”的循环动态监督反馈机制。

2

《伦敦规划年度监测报告》的时间维度变化

本文将选取15个《伦敦规划年度监测报告》作为基础分析数据,侧重关注技术框架、指标体系和数据来源与收集的时间维度变化特点。伦敦年度监测报告大致划分为3个阶段:第一阶段包括2005年第1个报告至2008年第4个报告;第二阶段包括2009年第5个报告至2011年第7个报告;第三阶段包括2012年第8个报告至2019年第15个报告。全文按照此三个阶段对比年度监测报告的变化特点。

1、《伦敦规划年度监测报告》技术框架的变化

《伦敦规划年度监测报告》将预设目标与建设实施进展情况进行对比,判断伦敦规划的实施情况的大致方向,形成了定目标,比差距,判方向的监测技术框架[15]。通过对15个年度监测报告的技术框架对比分析,三个阶段的年度监测报告的监测类型未改变,其主体内容基本都分别对《伦敦规划》、战略目标和关键绩效指标进行动态监测。不同的主要是:第一阶段和第二阶段对2004和2008版《伦敦规划》的6大战略目标以及25项关键业绩指标进行监测;第三阶段对2011版《伦敦规划》的6大战略目标以及24项关键业绩指标进行监测,如表1 所示。形成了监测指标与规划目标相对应的动态监测技术框架。

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表1 《伦敦规划年度监测报告》的监测主体内容

资料来源:根据参考文献[17-31] 改编

2、《伦敦规划年度监测报告》评估思路的变化

伦敦年度监测报告经过不断的发展,动态监测评估思路发生改变。监测目标与关键业绩指标的关系由单一、线性转变为系统、综合。第一阶段的判断目标1:在不侵犯开放空间的前提下,适应伦敦的发展,其对应KPI-1:充分利用存量用地、KPI-2:优化住宅用地开发强度和KPI-3:避免开放空间减少这三项的监测结果。第三阶段将关键业绩指标组合判定目标。监测战略目标由问题导向性转变为机遇导向性,如表 2所示。

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表 2 伦敦年度监测报告监测战略目标的变化

资料来源:根据参考文献[17-31] 改编

3、《伦敦规划年度监测报告》指标体系的变化

1) 动态监测指标评估方向的变化

三个阶段的《伦敦年度监测报告》的关键业绩指标大致划分为14种类型:集约用地、住房供应、城市就业、公共空间、办公潜力、市民健康、公共服务、经济活力、绿色出行、生态环境、资源利用、历史遗产、雨洪管理和贫困问题。三个阶段的年度监测报告都包含了集约用地、住房供应、城市就业和绿色出行等四种类型,第二阶段新增市民健康和公共服务两种类型,第三阶段新增经济活力类型,具体对比内容如表3所示。

通过对14种指标类型进一步定量分析,如图1所示,可以发现三个阶段的伦敦年度监测报告都偏向监测绿色出行和城市就业,其次是集约用地和生态环境。第三阶段偏向于集约用地、生态环境。随着伦敦城市的发展,对城市的动态监测的评估方向也逐步侧重于环境资源、城市用地和经济活力。

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表 3 伦敦年度监测报告关键业绩指标类型的变化

资料来源:根据参考文献[17-31] 自绘

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图1 :动态监测指标评估方向的变化

资料来源:笔者自绘

2) 动态监测指标评估种类的变化

第一阶段关键业绩指标(KPI)为25项,第二阶段的关键业绩指标(KPI)为28项,第三阶段的关键业绩指标(KPI)为24项。三个阶段共同评估种类为15种,其主要集中在集约用地、住房供应、城市就业、公共空间、办公潜力、绿色出行、生态环境、资源利用和历史遗产,如表4所示。第三阶段除了对城市发展基本指标的监测,增加对城市生态环境和经济活力的动态监测。

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表4 年度监测报告指标体系的指标类型对比

资料来源:根据参考文献[17-31] 改编

4、《伦敦规划年度监测报告》数据来源的变化

数据统计与获取对城市体检是至关重要的,数据的可取性与准确性决定城市体检报告的权威性。大伦敦管理局起初就开始构建伦敦发展数据库(LDD)。伦敦发展数据库是一个“实时”系统,用于监视规划权限和完成情况,它为英国政府和伦敦行政区提供了高质量、全面的数据[31] 。《伦敦规划年度监测报告》的数据源随着社会发展在不断增加与丰富,形成以伦敦发展数据库为基础数据,以环境小组、伦敦交通、英国遗产、等政府部门和社会组织的的多元数据管理库,如图2所示。

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图2 :数据来源的时间变化

资料来源:笔者自绘

3

伦敦年度动态监测与我国城市体检的对比分析

1、动态监测内容结构的异同

伦敦年度动态监测报告的主要内容不仅仅包括关键业绩指标的评估分析,而且还包括规划政策实施、市长决策和伦敦规划奖等阐述,整个动态监测报告将伦敦每年的规划实施情况进行相应的评估与展示。目前国内城市体检把重心放在指标的动态监测和实施项目的展示,缺失政府规划政策实施进展的动态监督,整体偏向于城市数据的监测与评估,如图3所示。

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图3 :动态监测报告主体内容的对比

资料来源:笔者自绘

2、动态监测技术框架的异同

伦敦年度监测对象都为《伦敦规划》的战略规划,以及战略规划的目标和绩效指标,判定规划政策的对与错并进行适当修正,为下一步规划政策提供的数据依据,形成了以评估目标为导向,判断绩效指标趋势为主的动态监测评估技术框架。国内大部分城市进行的城市体检主要是城市发展过程的动态监测,分析城市发展的问题与机遇,以此采取措施弥补城市发展的短板和扩大城市优势。

3、动态监测指标体系的异同

《伦敦规划年度监测报告》和国内城市体检的指标类型对比分析,其两者都对住房、就业、公服、交通、文化遗产、生态环境等主要类型进行目标绩效分析。这体现了住房、交通、就业、公服、生态环境、文化遗产等方面成为城市的基本监测指标类型,也说明了是城市动态监测应该包含的指标类型。

4、动态监测数据来源的异同

伦敦年度监测数据库已经形成以伦敦发展数据库(LDD)为主,政府部门和社会组织等多元数据。国内关于城市体检的数据库还在建设过程中,还未形成统一、标准的数据管理系统,大部分数据依靠政府部门的收集和科技公司的数据分享。

04

对我国城市体检的借鉴与启示

通过对伦敦年度监测报告进行时间维度变化的对比分析,从中了解动态监测体系与机制的完善过程,知晓动态监测可能出现的问题与误区。为此,针对目前我国城市体检的相关工作,提出以下几点指导建议。

1

构建完整的动态监测评估体系,指标监测与政策监测并存

现阶段国内城市体检只对城市发展中关键指标的动态监测,通过动态监测的指标数据分析城市问题。但从伦敦年度监测报告中发现,不仅对关键绩效指标的动态监测,而且还对政策的实施情况进行动态监测,实现政策监测和指标监测并存的城市体检体系。建议今后各个城市进行城市体检工作要加入规划政策实施进展的动态监测。通过指标监测与政策监测的评估对比,分析是否完成情况的缘由,使城市体检的评估结果更具合理与可信。

2

明确城市体检的目的,选择相应的动态监测技术框架

国内城市体检有两种类型,一类以北京和上海进行的城市总体规划实施的城市体检,如同伦敦进行的年度动态监测;另一类以广州和重庆进行的城市发展现状的城市体检,2020年住建部进行的城市体检也是如此。针对不同的城市体检类型对应的动态监测评估技术框架是不同的,两者之间不能混肴,最后城市体检评估结果显得不伦不类,没有利用价值。笔者通过文献查阅,对比两种类型的城市体检进行的过程和分析,面向城市发展问题的城市体检,体检工作量巨大,需要搜集大量的城市相关数据,数据有时存在冲突与缺失,体检侧重点往往偏向于城市的某一方面,形成以偏概全的问题。面向规划实施的动态监测,其目的性更强,其操作更有针对性,体检的方向更容易把控。因此,笔者更倾向于像伦敦进行规划实施的年度动态监测,构建一套适合我国城市的以评价目标为导向的、统一的动态监测技术框架,既可以实现对规划实施的有效监督,又可以了解城市发展的方向,并及时纠正。

3

建立及时反馈机制,完善法律政策体系支撑地位

在国土空间规划体系的改革背景下,国家层面注重构建规划实施监督机制,确保规划实施的科学性。以往的规划评估不能满足当前的需求,城市体检的过程监测、反馈及时弥补以往的规划监督的不足。伦敦的年度监测建立了“决策—实施—监测—反馈—优化—决策”的循环闭合的反馈机制。反馈机制的建立可以帮助监督主体修正对监督客体的监督模式、形式与方式,形成完善的监督体系[16]。 借鉴伦敦城市的年度监测反馈机制,构建适合我国城市的“评价反馈-调整优化落实-再评价再反馈”的动态循环及时监督反馈机制。为了保障及时反馈机制的有效性,应该学习伦敦通过建立法规和政策的法规体系。我国的实施监督机制的法律体系还不够完善。为了弥补这一项的不足,可以与我国现有的规划法律体系相结合,在现有的法律体系中增加实施监督的法律规定,形成更为完善的法律支撑体系。

4

树立系统与整体的动态监测评估思路,避免单向评估

城市是一个复杂的、综合的有机体,城市的各个要素是相互联系的,并非独自存在。城市体检应该考虑城市的系统性与复杂性。伦敦年度监测起初也碰到同样的问题,第一、二阶段伦敦动态监测思路是进行单个方面独自的监测,确定监测主题,选取对应的动态监测指标,按照线性、单一的监测思路对城市进行动态监测,结果发现有些监测指标是没有任何意义的,反而增加动态监测的工作量。随后伦敦改变动态监测思路,构建了系统性与整体性的动态监测指标。目前我国城市体检思路正在经历伦敦初期的城市动态监测的评估思路,其缺乏系统性和整体性,城市体检效果可能导致事倍功半的结果。为了提高国内城市体检的效率与价值,我们可以参照伦敦现在年度监测报告的系统性动态监测思路。首先依据城市系统运行的基本要素,选取一套关键性的动态监测指标体系,通过动态监测指标的组合判断制定的城市愿景,这样从城市的整体进行城市的动态体检。

5

构建基本的动态监测指标体系,适时增减突出关键指标

每个物体运行都有基本要素,城市其实也不例外。一座城市能够不断的发展与运行,要依靠基本要素的支撑。国内城市体检动态监测指标体系的构建,应该选取决定城市运行的基本要素的相关指标。从伦敦年度监测报告分析中,基本的动态监测指标主要为用地、住房、就业、公共空间、绿色出行、生态环境、资源利用和历史遗产等方面。我国的城市由于地域性的差异,选取这些基本的指标类型作为基础体检指标,再依据自身的特色和城市发展的突出性增减城市体检的特色指标,形成基础动态监测指标和特色突出指标的动态变动城市体检评估指标体系,更能够相对客观的反映城市发展的方向。

6

搭建基础城市体检数据库,形成多元数据管理系统

城市动态监测数据的可取与准确决定城市体检的开展。没有准确的、完整的、连续的、可取的城市数据,即使构建完善的动态监测技术框架和指标体系等,城市体检工作也无法顺利进行,更不能反映城市前进的方向与状态。伦敦搭建了自己的基础数据库,以城市发展数据库为主,其他数据源补充的多元数据管理,其城市数据库与地理信息系统(GIS)相对接,可以通过GIS进行相关专项的可视分析。国内有些城市也搭建自己的城市数据平台,收集城市体检所需求的相关数据。城市数据收集要考虑数据的可取性与连续性,动态监测数据应细化到社区级别,细化到政府部门管辖权的数据,确定动态监测指标类型数据的统计口径,以此方便数据的收集和分析的准确。

参考文献(上滑查看全部)

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*本文为2021中国城市规划年会论文。

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