(庭审的概念)庭审是指人民法院在当事人和其他诉讼参加人的参加下，依照法定程序和形式，对行政案件进行审理并作出裁判的诉讼活动。(庭审的意义)开庭审理是第一审程序的必经阶段。在这一阶段，不仅行政诉讼法的各项原则和制度的展现，而且程序的进行将最终形成诉讼结果。开庭审理是行政诉讼的中心环节，是整个诉讼活动的最基本、最主要的程序，也是人民法院行使审判权力和当事人行使权利、履行诉讼义务的最集中和最重要的阶段。(庭审中法院职责)人民法院在庭审活动中，承担着以下四个职责:一是组织庭审，进行程序上的主持和指挥，保证审判活动在不同的阶段有序地进行;二是引导诉讼当事人对具体行政行为是否合法进行举证、质证和反证;三是通过被告、原告之间的举证、质证和反证，对证据的效力进行认定;四是在特殊情况下调取证据。概括地说，庭审过程就是举证、质证、认证的过程，行政诉讼的庭审就是通过举证、质证、认证，实现对被诉行政行为进行合法性审查的过程。为此，我们就从庭前准备、举证、质证、认证以及庭审顺序等几个方面，进行研究探讨，以便进一步强化庭审功能，确保庭审的合法性和庭审效果。
一、关于庭前准备
1、庭前要明确行政案件的审查对象。
这是行政审判目的性、前提性、指导性和方向性的问题，必须明确。
任何诉讼都有其特定的审查对象。只有准确地把握审查对象，人民法院才能正确行使审判权力。在审判实践中，曾经有一种错误的认识，认为行政诉讼的审查对象不仅是行政主体的行为，而且包括原告的行为，这种理解导致出现在庭审中，法院和被告(行政机关)一起审原告的不正常现象。根据《行政诉讼法》第5条(人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查)规定的精神，行政诉讼审查的客体是行政机关作出的具体行政行为，而不是管理相对人的行为，原告不是庭审的中心，应对具体行政行为进行审查。
如何理解行政诉讼审查客体必须是行政主体的行为呢?首先，这是行政诉讼的任务所决定的。行政诉讼的任务是保护公民、法人或者其他组织的合法权益;维护和监督行政机关依法行使职权。行政诉讼的本质是司法权对行政权的监督，但是司法权不能代替行政权。如果，把行政行为相对人也就是原告人的行为的合法性也作为审查对象，就等于法院代替行政主体行使行政管理权。其次，行政主体行为的合法性，不完全取决于相对人行为的性质。具体地说，相对人行为合法，行政主体的制裁行为不一定合法;相对人行为的违法性，只能说明行政主体采取特定的制裁行为的可能性或必要性，而不能说明具体行政行为的合法性。
正因为如此，人民法院审理行政案件，必须把被诉行政主体行为作为审查的主要对象或审查的重心。明确了这个问题，庭审就明确了方向、就能把握住核心。
2、庭前要明确行政案件的审理范围。
行政诉讼的审理范围是指法院审理行政案件所能涉及的领域，它标志着行政诉讼的审理程度。
要把握好行政诉讼的审理范围，首先要了解关于行政诉讼审理范围三个问题的讨论。
(1)法律审与事实审的选择。
我国《行政诉讼法》对于行政诉讼应当适用法律审还是事实审，没有作出明确规定。根据《行政诉讼法》第54条规定的“主要证据充分”，应当承认我国行政诉讼实际上实行的是在法律审基础上和适度的事实审。
(2)不告不理与全案审理的选择。
涉及人民法院审理范围的第二个问题是:是仅就原告的诉讼请求审查还是对全案进行审查。这个问题的实质是，人民法院是否可以超越原告的诉讼请求范围进行审查?例如，原告的起诉理由是行政机关的行政行为适用法律法规错误，法院是仅就适用法律问题进行审查，还是既审查适用法律错误又审查原告诉求之外的事实认定错误等其他问题。
我国《行政诉讼法》确定的是对行政行为的合法性审查原则，这与民事诉讼法确定的“不告不理”原则大不一样。行政诉讼法确定的合法性审查原则，决定了法院可以超越原告诉讼请求对行政行为的合法性进行审查，也就是说，行政诉讼选择的是全案审理。
这种选择如何去理解?也要从行政诉讼任务的角度去理解。如果行政诉讼任务重在解决和平息行政纠纷，则不需要扩大法院的审查范围，但是我国行政诉讼的任务是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。从实现这一任务目标的角度考虑，就必须选择全案审理。
(3)案卷主义还是超案卷主义
涉及法院审理范围的第三个问题是:法院在审理行政案件时，是仅就行政机关据以作出行政行为的行政案卷进行审查，还是超出行政案卷的范围，接受新的证据。
《行政诉讼法》第33条规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。
《行政证据规定》第2条规定，原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。
可以看出，我国实行的是有限的超案卷主义原则，这种有限性并不是指行政机关可以任意突破案卷主义原则，而是人民法院、行政相对人在特定的情形下可以不受针对行政机关的案卷主义原则的约束。
以上，是结合法学界关于行政诉讼审理范围的三个讨论，来明确我国行政诉讼的审理范围。笔者的理解是:要把握好行政诉讼的目的任务(保护当事人权益、维护的监督行政机关依法行政)这个重心，以此作为指导，不要简单地以原告诉请来确定审理范围(审查客体)，要仔细分析诉争的事实和理由，审查起诉是一个还是几个理由，根据原告诉请的理由，分别确定审理范围(审查客体)。
3、庭前做好证据交换
做好庭审前准备工作的另一个重要环节就是证据交换。《行政诉讼法》没有对证据交换作出规定，是由司法解释---《行政证据规定》明确的。证据交换主要有三大功能:整理争点、整理证据、促进和解。从当事人的角度说，通过证据交换，对双方当事人掌握的信息进行了较为充分的权衡和交流，对诉讼结果的预测性大大提高，有利于保障当事人的诉讼权利，当事人根据实际情况处分自己的权利，容易使当事人息诉服判。从法院角度说，增强诉讼程序的透明度和公开性，有助于为庭审作好充分准备，有利于提高诉讼效率和质量。
具体研究一下关于证据交换的条件、交换的时间、交换的程序。
(1)明确提交证据的要求。
《行政证据规定》第1条中明确规定，被告应当在法定举证期限内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。
“全部证据”是指与被诉具体行政行为合法性有关的所有的证据。以案卷为基础，作出行为时的全部证据。
《行政证据规定》19条规定:“当事人应当对其提交的证据材料分类编号，对证据材料的来源、证明对象和内容作简要说明，签名或者盖章，注明提交日期。
《行政证据规定》20条规定:“人民法院收到当事人提交的证据材料，应当出具收据，注明证据的名称、份数、页数、件数、种类等以及收到的时间，由经办人员签名或盖章。
上述规定，对行政诉讼交证、收证作了规范，决不是可有可无的，这是提高庭审质量和效率、效果的重要前提，认真执行规定，会收到事半功倍的效果。
(2)证据交换的条件
《行政证据规定》第21条规定:“对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。
对这条规定的正确理解是:一是说明，适用证据交换的条件只有一个---案情比较复杂或者证据数量较多。对于案情复杂，证据较多，为了明确案件的争点，避免突袭，提高审判效率，有必要进行交换;对于案情简单，证据较少，案件争点比较明确，庭审质证所需时间较少，没有必要进行证据交换。二是说明，证据交换是一项司法权利，而不是当事人的权利。因为是“可以”不是“应当”，是否组织证据交换的权力在于人民法院，当事人没有要求必须进行证据交换的权利。第三点，关于“向对方出示或者交换证据”应当理解为由当事人出示证据或者交换证据的清单，而且应当允许当事人复制、摘录已经出示的证据。合议庭认为有必要的，可以组织当事人交换书证的复印件或物证的复制品等证据。
(3)证据交换的时间
按照《行政证据规定》，证据交换的时间是:在答辩期限届满之后、开庭之前进行。
具体时间，可以由合议庭根据案件具体情况指定;也可以由当事人协商确定。
(4)证据交换的程序
《行政证据规定》没有对交换证据的程序问题加以明确规定。这次讲座时讲到，在一般情况下，应当按照下列程序进行:
1)由审判人员阐明交换证据的性质、目的、意义和可以作为定案证据的条件;
2)在审判人员主持下，由各方当事人交换证据清单;
3)按照被告、原告、第三人的顺序，出示各方当事人向法庭提供的证据，每出示一个证据后，均要由其他当事人确认对该证据有无异议;
4)书记员将交换证据的全过程记录在卷，特别是对有异议的证据及理由必须记录清楚;
5)当事人在交换证据笔录上签字。
二、关于法庭调查
1、法庭调查顺序。
行政案件法庭调查阶段应着重对具体行政行为的职权依据、执法程序、事实依据、法律依据进行合法性审查，这已成为行政诉讼法学界的共识。重点研究一下法庭调查的应该遵循的顺序。
(1)法庭调查阶段应首先审查具体行政行为的职权依据。
“越权无效”，这是公认的行政法原则。行政执法主体是否合法，是评价具体行政行为是否合法的首要条件，行政机关作出某一具体行政行为，首先必须要有法律、法规的授权，即要具备职权依据。法院不审查职权依据，而来审查事实依据、执法程序和法律依据，不仅毫无意义，而且也根本无法对它们的合法性作出正确的评价。因此职权依据应是司法审查的首要内容。
(2)执法程序与事实依据的审查具有先后关系。
程序的正义在我国行政执法活动中已日益受到重视，普遍认为，它不仅仅是对政府权力的制约，更是对相对人合法权益的合理维护。一个具体行政行为如果没有遵循法定的程序，那么其事实依据的客观真实性也就丧失了存在的基础。例如《行政处罚法》规定的听证程序，它根本的目的就是通过听证进一步查明相对人的违法事实，而一个行政执法主体如对应予听证的案件而没有举行听证，直接作出事实认定，那么其所认定的事实至少从法律上讲是不真实的。由此可见，法庭调查阶段，只有审查了执法程序是否合法后，方可进行事实依据的审查。
(3)法律依据应最后审查。
什么时候进行法律依据的审查?审判实践中，往往比较随意。法律依据是否正确，是评价具体行政行为是否合法的核心环节。审查法律依据就是审查行政机关针对行政管理相对人某一或某些行为所作的定性及作出的处理是否符合法律、法规的规定。其前提是行政机关赖以适用法律、法规进行定性并予以处理的事实已经清楚。因此审查具体行政行为的法律依据应建立在已对该行为执法程序是否合法，是否具有事实依据进行了审查的基础上。
综上所述，一个合法、合理的法庭调查顺序应该是:一是职权依据;二是执法程序;三是事实依据;四是法律依据。
2、法庭调查阶段全面审查的误区。
合法性审查的实质就是全面性审查，内容主要涉及上面讲的四个方面。审判实践中，有时会出现一种错误倾向，就是无论什么案件情况，对具体行政行为的四个方面一个不漏地全面审查，这实际上是对全面审查的误解。全面审查具体行政行为的四个方面，其本意是，具体行政行为在四个方面均应合法，不能因某一方面或某几个方面合法，就作出维持该行为或确认该行为合法的判决结果，反之，如已查明某一方面违法，则应无需再对其它方面进行审查，而直接判决撤销该行为或确认被诉行为违法，这才是全面审查具体行政行为合法性的真正内涵。因此，在坚持全面审查具体行政行为合法性的原则时，要正确理解其中的涵义，要针对审查过程中出现的问题，及时采取休克性审查的做法，即一经发现具体行政行为在某一方面违法，就无需再对其他方面进行法庭调查而直接确认被诉行为违法。
三、关于质证
行政诉讼中的质证是指在庭审法官主持下，由被告出示、宣读作出具体行政行为的证据后，由原告辨认、向被告发问、提出反证，双方进行辩论等方式，证明其证据效力的一种诉讼制度。行政诉讼中，质证是行政庭审的一个非常重要的环节。那么，怎样进行质证呢?
1、举证、质证交叉进行，一证一质。
行政诉讼的质证采用一证一质，就是将被告所举的证据和法院调取的证据由原告逐一质证，提出反证，双方展开充分辩论。这样能使法庭辩论贯穿于庭审始终，充分体现辩论式开庭审理方式的特点。
2、原被告对质证的证据的证明力展开充分的辩论。
庭审中，被告举证后，原告对被告出示的证据提出异议，原被告对质证证据展开充分辩论。审判人员在辩论中分析证据的客观性、关联性和合法性的，对证据的证明力进行正确判断。
3、原被告对具体行政行为认定的事实争议较大的，应要求证人当庭质证。
行政机关用证人证言这种证据来证明具体行政行为认定事实的存在，而原告持否定态度，双方争议较大时，庭审时应当要求证人当庭质证，便于法院对证人证言的真实性、合法性进行审查。
4、让原告充分行使质证权
行政诉讼原被告双方不是平等主体。行政诉讼法的立法宗旨首先是保护公民、法人和其他组织的合法权益。质证是行政相对人的一种诉讼权力。在庭审中，应允许原告对不清楚地方向被告发问，提出自己的反面意见，提出反证，展开辩论，让原告充分行使质证权。
四、关于认证问题
认证问题是个重要问题，比较复杂。笔者结合审判实际只谈几个特别应当注意的问题:
1、被告举证要优于原告举证。
实践中，被告举证可能在数量上或其他方面都不占优势，在认定证据效力时，我们要考虑行政行为是以维护公共利益为出发点，行政行为是维护社会的公共利益的，原告是基于私人的利益。因此，在认定证据上，被告举证要优于相对人的举证。如果不是恶意执法，就应当认定被告举证的效力高于相对人的反证。如“钓鱼”事件中的“饵”(故意去打车的人)的证言，属于来源不合法，不能认定其效力。
2、关于对“法律规范”和“职责”的认定。
上面虽然讲了，要求被告提供全部证据，但是在对“法律规范”和“职责”的认定上，特别作了讲解。对于被告没有提供法律规范的依据，不应简单以没有依据予以撤销。职权依据有些是公共认同的，可以由法院依职权去审查确定，不考虑被告是否提供。
3、当庭评议应当贯穿整个庭审的过程。行政诉讼不存在简易程序，合议庭成员应积极参与，整个庭审中，成员应互相交流，随时归纳焦点问题、随时合议、及时确认证据效力。
五、庭审中应注意的几个问题
在行政诉讼开庭审理中特别要注重以下几个问题:
1、开庭审理应当将行政主体的行为置于庭审的重心。
引起一审行政诉讼程序发生的法定原因是，行政相对人认为行政主体的行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼。行政诉讼的标的是包括行政行为的合法性在内的行政法律关系。要将行政行为的合法性置于庭审的重点，就必须有一个叙述行政行为内容的阶段，也就是说必须将双方争执的客体在庭审中呈现、突出出来。对于陈述行政行为内容的时机和方式，可以考虑根据行政行为的不同类别进行灵活处理，可以考虑在开庭准备阶段和法庭调查之间设置一个独立的行政争议表述阶段。通过展示行政争议的发生过程及其内容，合议庭和双方当事人一般都能把握行政争议的焦点，从而也就明确了法庭调查阶段所要解决的重点问题，使整个庭审程序有的放矢，重点突出，层次清晰。
2、开庭审理应当体现合法性审查的特点。
开庭审理必须体现出行政诉讼以审查行政行为合法性为重点这个特点，特别是要注意把握好以下三个环节:
⑴必须始终将行政行为或不作为作为审理客体。行政诉讼的基点不是要让法院来设定或者重新设定当事人之间的权利义务关系，而且是判断明确行政行为与业已存在的法律规范之间的关系，即行政主体的行为或不作为是否合法或者有效，有无违法的情形存在，即是否存在《行政诉讼法》第54条(可判决撤销或者部分撤销重作的情形:主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权)和司法解释规定的无效情形存在。因此，法庭调查的聚焦点是被告而不是原告。
⑵必须注意审查行政主体的行为是否有法律规范依据。在行政诉讼中，提供行政主体的行为所依据的规范性文件是被告的一项重要责任。法院在庭审过程中不仅要作事实调查，而且应当作规范审查;不仅要看行政行为是否有足够的证据支持，而且还要看行政行为是否有充分可靠的法律依据。
⑶必须抓住原告所指控的行政主体的行为的违法表现进行核实。应当以《行政诉讼法》第54条所列举的行政行为的违法表现(之一或者多种)作为诉讼理由，在庭审中，抓住这些诉讼理由，确定好审查范围，安排好调查顺序，进行逐项核实。
3、开庭审理应当体现被告承担举证责任。
庭审中，在体现被告承担举证责任方面应当注意以下几个问题:
⑴在指导思想上应当将注意力放在核实证据上。庭审审什么?其实就是审证据。庭审的注意力应当放在行政主体的行为作出之时，该行政行为是否有足够的事实根据作为基础。而不是代替行政机关寻找行政行为的根据。
⑵应当以法庭调查作为核实证据的主要手段。根据《行政诉讼法》第31条(证据有七种:书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录)的规定，所有证据须经法庭审查属实，才能作为定案证据。这就是说，从法律效果的角度看，人民法院应当以庭审调查作为核实证据的主要手段。
⑶法庭调查应当将被告作为询问的主要对象，并让被告出示所有证据。在法庭调查中，应当侧重询问被告作出行政行为的事实根据和法律依据，有关证据要当庭出示。有询问方式上，应当就一个问题询问被告后，随即由被告举证证实待证事实的真实性，同时征询原告或者第三人的意见。庭审中，不允许被告对具体行政行为认定的事实对原告发问。如果出现发问，恰恰说明该行为事实不清，法庭应当及时制止，绝不允许出现事后调取证据的问题。
⑷在开庭审理中应当注意将被告置于正方的位置，而将原告置于反方的位置。先由被告举出证据和正面结论论证行政行为合法的意见，然后由原告或者第三人进行质证，提供反证或者辩驳意见。特别要引起我们注意的是，在庭审中，不存在原告单独举证的阶段，原告只是处于反方地位，主要是对被告举证进行质证，原告的证据就是为了动摇被告的反证，不应对原告的证据效力直接进行确认，应当结合对被告证据的动摇程度来确认。在庭审中和裁判文书中，不宜直接表述原告举证效力，要把它放到论述被告举证效力时一并去论述。
4、开庭审理应当体现当事人在庭审中法律地位平等。
《行政诉讼法》第7条规定，当事人在行政诉讼中的法律地位平等。因此，在庭审中必须注意通过诉讼手段保障当事人诉讼地位的平等。注意保持法官的中立地位，庭审语言要平和，不得代替当事人进行陈述、说明，不能带有倾向性。
(作者单位:黑龙江省肇东市人民法院副院长)
