概析北约东扩及应对之策

来源：军事文摘

作者：刘长军、徐倩、徐玥

北约的历史可追溯至冷战时期，回顾这段历史，分析北约东扩影响、面临的现实困境及各方态度，认识蕴含其中的发展逻辑，可更理性地认清现实，分析形势，展望未来。

北约东扩概述

       

北约基本情况 北约，全称为北大西洋公约组织。1949年美英法等12国针对来自以苏联为首的东欧集团成员的威胁而成立，总部设在比利时首都布鲁塞尔，是欧洲及北美洲国家为实现防卫合作而创建的国际组织。北约主要机构有北大西洋理事会、国际秘书处、防务计划委员会和军事委员会等。北大西洋理事会，亦称北约理事会，或部长理事会，由成员国外长组成，是北约的最高决策机构。国际秘书处，负责北约会议的筹备。秘书长除领导秘书处外，还是部长理事会、防务计划委员会、核防务委员会和核计划小组的主席。防务计划委员会，由参加北约防务一体化指挥系统的成员国国防部长组成，负责审议北约防务政策和军事计划。军事委员会，由参加军事一体化指挥系统的成员国总参谋长组成，是北约最高军事指挥机构。北约成立以来的主要活动是通过部长理事会和防务计划委员会就国际重大政治问题密切磋商、协调立场，在军事方面研究和制定统一战略和行动计划，并举行各种军事演习。

北约于1949年成立

北约东扩概念及历程 北约是冷战的产物，但是随着冷战结束、华约解体，北约作为华约的对手非但没有解体反而进一步得到强化。北约东扩指北约将苏联加盟共和国和中东欧的国家纳入组织。苏联解体，针对东欧地区“力量真空”的局面，美国等主要国家转换北约职能，调整战略，由过去以对付苏联为主的“灵活反应战略”转向以在欧洲地区预防、处理和解决地区危机和冲突为主的新的“全方位危机反应战略”，把整个欧洲作为安全范围责任区，加强美欧联系，继续保持美国在欧洲的存在与影响，促使原苏联国家尽快完成“政治民主化、经济自由化”的转变，巩固冷战胜利果实，扩大北约对东欧地区的控制，防止俄罗斯东山再起。

1993年9月，北约开始讨论东扩计划。但是，此计划意味着北约的安全边界东移，俄罗斯失去了东欧这一广阔的缓冲地带，引发了俄罗斯的不满与阻扰。为了不触怒俄罗斯，北约改变策略，放慢步伐。1994年1月，北约提出与前华约国家建立和平伙伴关系计划。众多前华约国家纷纷加入该计划。俄罗斯希望得到北约在东扩问题上的让步，经一再讨价还价之后，于同年6月22日与北约签署了俄罗斯加入该计划的“框架协议”。然而，未如俄罗斯所愿，和平伙伴关系计划只是暂时延缓了俄罗斯与北约之间在东扩问题上的矛盾，并未消解北约东扩的决心。1994年10月，美国成立高级小组，专门研究北约东扩的原则程序和时机等问题。1995年，北约通过并批准了《东扩可行性研究报告》。

1997年7月，北约16国首脑在西班牙的马德里举行会议，讨论北约东扩问题，确定了北约接纳的新成员国的名单和时间。同年10月，开始与波兰、匈牙利、捷克3国进行入约谈判，并于同年12月16日签署了“入约议定书”。次年12月，完成3国入约的法律批准程序。1999年3月12日，北约在美国密苏里州为3国举行了入约仪式，完成第一轮东扩。

之后，北约又进行了4次东扩。2004年，爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、斯洛文尼亚、斯洛伐克、保加利亚、罗马尼亚入约；2009年，克罗地亚、阿尔巴尼亚入约；2017年，黑山入约；2020年，北马其顿入约。冷战后，通过不断地东扩，北约成员国从16个增加到30个，向东推进了1000多千米。

北约东扩示意图

北约东扩对中俄的影响 北约在临近俄罗斯的成员国内加强军事基地建设，部署制导与反导系统，扩大了军事打击范围，恶化了俄罗斯和平发展以及安全稳定的战略环境，削弱了俄罗斯在该地区的传统利益，使俄罗斯在独联体中的政治形势更加严峻，同时也刺激了俄罗斯在加强军事力量建设、武器装备现代化以及核武器改造升级等领域的投入。北约东扩不只是在地缘政治、军事上给俄以潜在威胁，还包括了一些实质性的破坏行动。北约在俄罗斯内部以及周边地区“小动作”不断，煽动民族主义分子进行“颜色革命”；造谣诽谤俄罗斯激起原独联体国家仇视情绪；制造冲突混乱；背地支持非政府武装，甚至发动代理人战争等等，为地区安全稳定带来了严重的现实威胁。

起初，北约东扩主要是遏制俄罗斯的崛起，其具体影响控制在欧洲与俄罗斯地区。随着俄罗斯的衰弱，中国的崛起成为美国霸权地位最大的威胁。从战略上讲，美国开始推动北约从欧洲走向全球，有意将东扩战略与印太战略媾合，实现围堵、遏制中国的目的。美国在2022年国防战略报告中仍将中国视为“头号威胁”。

北约东扩对中俄关系的影响是基于共同应对危害、遏制共同威胁的积极影响。在美国眼中，中俄是美国霸权地位的两大障碍。在北约东扩的问题上，中俄“唇亡齿寒”。美国最不希望中俄之间加强合作，形成联盟，从而利用一切时机、不择手段地挑拨离间。中俄关系并非吹弹可破的气泡，任何造谣诽谤、蓄意中伤中俄关系的行径，都不能改变“合作无上限，争取和平无上限，维护安全无上限，反对霸权无上限”的理念。

北约东扩的现实困境

       

北约东扩加快了欧洲一体化进程，扩大了地域区划，形成了军事防御联盟，给一些成员国带来了一定的庇护和安全感。但是，从北约东扩提出到付诸行动至不断推进的过程中，抛却外部因素不谈，仅从北约本身来讲，煞费苦心却仍无法铁板一块，且麻烦不断。

北约各国初衷有异 北约东扩是美国提出并主导的。在决定东扩行动之前，北约一些成员国对此意见不一。法国认为应考虑俄罗斯的安全，并与其协商进行，未征得俄罗斯同意前应暂缓东扩计划的实施。德国由于历史经验的缘故，也不愿意北约不顾俄罗斯的意愿迅速东扩而使自己又一次处在同俄罗斯对抗的前沿，表示“反对东扩后的欧洲出现新界线”。意大利态度缓和，但是并不坚决支持，建议只吸收那些不同俄罗斯接壤的国家，并对俄罗斯的担心表示理解。甚至连跟美国亦步亦趋的英国也表示俄罗斯是核大国，北约必须与其建立战略伙伴关系。但是，这些国家并不是被美国用刀架在脖子上而同意北约东扩决定的，归根结底仍是国家利益的作用。因此，如果这些国家在东扩进程中利益受损或者达不到预期目的，必然反过来制约及影响北约东扩推进步伐。

东扩带来问题重重 1995年末，北约就曾制订入约标准包括必须实行民主制度和市场经济、解决与邻国的长期争端、实现军队现代化和文官领导军队。但是，随着北约军事战略的延伸，北约沦为美国主导霸权的工具，压迫俄战略空间，无视门槛、不讲原则吸收其周边国家，导致北约内部问题麻烦不断。

北约新成员国大致分为三类。一是军费开支低于北约标准。与美、英、德等国相比，大多数新成员国经济与军事发展水平低，而且军事开支始终低于北约标准，无法为北约安全防御行动提供太多帮助。二是关切利益多于整体战略。多数新成员国慕利益而来，只关心自身利益，不关注北约的战略目标，有的将入盟北约当作日后加入欧盟的一个平台，希望以此获得更多利益，对北约重大军事行动大多持观望态度，或口惠而实不至，或出工不出力，这使北约呈现出大而无用之态。捷克就认为，北约成员国资格的意义在于，能够保护重要利益，即主权、独立领土完整免受外来侵略。三是自身问题牵扯掣肘北约。许多新成员国抗风险能力较差，内忧外患不断，存在领土、民族、宗教以及文化等争议，阻碍了北约的战略及其实践，掣肘欧洲安全新秩序建构的方向。

美国主导自身优先 美国是北约的核心国家，但不是北约的救世主。北约成员国本想利用美国的世界地位，通过站队寻得庇护，构建和平发展的地区环境。但是，北约却反为美国所用，成为其霸权战略的延伸。一是围堵、遏制俄罗斯崛起，维持美国世界霸权地位。受冷战思维影响，美国视俄为苏联的“翻版”，而且绝不能“养虎为患”。美国不屑于俄“奴颜婢膝”式的“亲西”行为，也不顾及俄极力的反对，更不顾及欧洲国家的安全利益，坚决实行东扩计划，加强围堵，步步紧逼，就是为了防止俄再次强大，影响其霸权地位。二是削弱、抑制北约强国，稳固美国在北约的核心地位。如果欧洲某个国家崛起可能像俄罗斯一样威胁美国在欧洲乃至世界的霸权地位，美国也会毫不犹豫地进行遏制。现在有些国家已经出现与美国貌合神离的现象。因此，美国主导北约东扩，遏制俄罗斯与压制欧洲是一个性质、同等重要。三是脱身欧洲，集中更多精力、力量遏制中国崛起。中国崛起是对美国霸权地位最大的威胁。美国政策制定者不想看到欧洲地区稳定发展以及与俄罗斯和睦相处，更不想看到中国实现超越。北约东扩，正好能够牵制两者，促使欧洲国家与俄罗斯胶着缠斗，使美国重返亚太，更专注于印太战略，对中国实施更为严厉的遏制与制裁。美国利益第一，是北约东扩的原则。这一原则毫无底线，罔顾各方利益尤其是欧洲成员国的安全问题，积极主导北约东扩，有违北约成立初衷。在北约东扩问题上，各国对此立场不一，而滋生嫌隙，美国恐遭反噬。

各方对待东扩的态度

       

北约东扩是一个时间跨度漫长的历史问题。在美国精心设计、精细布局之下，被蒙蔽的各方有的为其服务、甘当先锋，有的成为吃瓜群众、热闹围观，有的屡屡反对、绵力抵制。经历了漫长的认识升级，现在各方态度已基本清晰。

一是俄罗斯抵制东扩决心不变。对俄罗斯来讲，北约东扩仍然是现实威胁，坚决抵制的决心不变。北约东扩始终是俄罗斯的一块心病。近些年，俄罗斯外交政策转向亚太方向，在国际政治版图上并不孤立，在抵制东扩的道路上必然会更加坚定。

二是美国绝不会放弃东扩。在北约东扩问题上，美国已经被政治所裹挟，完全无视各方人士的建议与警告。美国很多政策研究者、外交专家、情报部门等建议不要主导北约东扩，例如美国“遏制政策创始人”乔治·凯南曾多次警告美国政府北约东扩是“美国政策中最致命的错误”。然而在美国政治家眼中，美国没有地缘政治，北约东扩不仅能毫无成本地牵制俄罗斯、欧盟等各方发展势力，又能为美国的军工企业攫取利益。除非美国放弃霸权主义，否则绝不会主动放弃这一石多鸟之计。面对俄罗斯提出的限制北约进一步东扩的建议，美国至今仍然态度坚决，公开明确表示这是“不可能实现的”。

三是欧洲方存有较大变数。北约因构建欧洲防卫体系而成立，根本利益上有别于美国。欧盟不希望因为北约东扩引来本土战争。因而，其内部关系并非铁板一块。北约秘书长斯托尔滕贝格曾表示，北约“从未承诺”不进行东扩。但是，德国称北约的确曾经承诺“不东扩”，打脸北约。迫于美国霸权主义压力以及自身危机承受力，短时间内欧洲官方不会直接否定或是作出有违美国意志的现实举动。但是，如果欧洲安全形势恶变，欧洲不堪重负或者美国霸权削弱，欧洲国家必然重新考量东扩产生的现实效益，重拾东扩前的初衷。诸如瑞典、芬兰等中立国态度的转变，为局势发展增添了更多不确定性。

挪威、芬兰签署加入北约议定书

北约东扩是个别国家谋求直接或间接的单方面军事优势，渲染对立对抗，加剧地缘政治竞争，损害他国安全，严重破坏国际安全秩序和全球战略稳定，所采取的不正当竞争的方式。美国等西方国家始终把中国和俄罗斯当做威胁，遏制两国崛起不择手段。作为负责任的大国，应始终倡导人类命运共同体理念，秉承和平、发展、合作的主流，并且表示任何国家都不能也不应脱离世界安全、以他国安全为代价而实现自身安全。

应对北约东扩的对策

       

北约东扩与抵制东扩是一对矛盾体。在相互博弈中，各方力量此长彼消。就像冷战时期的美苏博弈，矛盾一极苏联解体后，美国主导的资本主义阵营取得空前胜利，一家独大霸权主义笼罩世界。北约东扩力量一旦取得最终胜利，必然是美国主导世界的霸权主义的胜利。然而土崩瓦解可能是北约东扩的命运，瓦解的力量可能来自于内部，也有可能产生于外力。最好的结果是因为内部分歧而不欢而散，最坏的结果将是外力反抗而升级到用军事手段解决问题。对此应时刻关注、布局长远，多措并举、内外兼修，有效施策。

提高理性认知，服务谋划布局。美国能够摆脱本土疆域防御的限制，进行全球部署“以攻为守”，其战略视野开阔、理论发展前卫，引领世界军事变革。身处世界战略关系的大棋盘，要把抵制东扩提升至战略层次，摆脱戍边守疆的传统棋局思维，以全球军事战略部署的全局认知审视美国的战略布局，深入研究，综合研判，实现有效破局。

着眼现实威胁，加强军事建设。大国博弈中，军事实力是王道。北约东扩折射的是大国博弈，为此，我们必须加强军事建设，提高应对能力。有效规划“三化”建设发展，在超前构想准备未来战争实现智能化的同时，要注意着眼实际，练强机械化内功、加深信息化建设，有针对性提高制胜本领。要加强战略核力量现代化，加大战略核力量的砝码作用，稳固已有的战略优势，做到以武止戈。加强军民深度融合，实现军事技术创新与实践转化运用，缩小与美西方技术差距，努力打破技术上“非对称”的态势。

提高综合实力，增强斗争底气。国际竞争中，综合实力是底气。在世界治理体系失序的大背景下，治理有序、经济保持强劲可增加底气和话语权。国与国之间没有永恒的朋友，只有永恒的利益。大国的强弱必然能动性地影响北约内部各势力集团追逐利于自身利益的抉择，催化北约东扩战略瓦解。

争取更多力量，孤立美西同盟。一是抓住主要矛盾，分化北约内部势力。在与欧盟开展合作上，抓住美利益优先导致各国分歧的薄弱点，积极倡导平等公平以及多边主义理念。二是团结第三世界国家，争取更有力的支持，反美国霸权之道而行之，通过积极倡导人类命运共同体理念、实施有效的国际援助等，争取大多数国家在国家事务上的支持，提升国际地位，孤立美西同盟。