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既要在超大规模的国土空间上实现有效治理，又要快速实现现代化发展，如何将规模难题转化为发展优势，是新中国成立之后面临的重大课题。以控制为导向的行政区划空间的传统治理模式在破解规模难题上发挥了重要作用，但却难以解决发展问题。改革开放之后，我国开始探索以发展为导向的功能区空间治理模式，通过区域试点，形成了与传统行政区相协调又不同的更加灵活化的体制机制，实现了单一制国家结构与因地制宜的空间治理模式的有机融合。功能区通过高度整合化的机构设置、多样化的选任方式和创新化的政策体系推动了各类资源要素在国土空间内的重新配置，极大地促进了经济社会发展，为将规模治理难题转化为发展优势提供了实践样本。 关键词：中国功能区；发展难题；空间治理 国家是按照地域划分居民的政治组织，国家的产生是一种“新的空间秩序观念”的产生，意味着人类历史上的“空间革命”。因此，国家发展不仅在时间中延伸，也在空间中展开，空间如何被规划、被塑造，不是一个自然过程，而是一个治理过程。自国家形成以来，就面临着如何在广阔的空间中实现有效治理的问题，“对于一个国家来说，与空间作斗争不是一劳永逸的，必须为此做出不懈的努力”。自秦以降，中国古代王朝国家通过郡县制实现对超大规模国土空间的治理。新中国成立之后，我国既面临着作为一个广土众民的超大规模国家如何治理的问题，又面临着作为一个经济与社会发展水平极其落后、遭受连年战争重创百废待兴的农业国家如何实现现代化发展的“双重难题”。新中国确立我国国家结构为单一制国家，国家在承继古代中国治理体制的基础上，适应新形势加以改造，形成了“中央—省（自治区）—市—县—乡”的行政区划层级治理体制，使中央权力能够层层渗透至治理单元末端。后又通过调整行政层级，如设立大行政区（1954年撤销）、直辖市、计划单列市、副省级城市等，在平衡中央与地方关系的同时，不断优化行政空间，有效破解了规模治理难题。不过，由于多方面复杂原因，国家的发展并不十分显著。 改革开放以后，为了改变经济发展落后的状况，党和国家的工作重心转向“以经济建设为中心”，党中央明确提出“发展是我们党执政兴国的第一要务”。然而，以控制为导向的传统的行政区划治理体制无法满足改革开放的内在要求，现代化建设亟需突破已有的行政区划体制框架，通过空间治理单元的变革与重构，推动各类资源要素在国土空间内的重新配置，促进经济增长，加快现代化发展进程。1979年，我国探索建立了首个不同于传统行政区划的空间塑造形式——深圳蛇口工业园区，其依据国际惯例运作并采用公司化的新型管理体制，在国内率先实施超产奖励制度、公开招聘制度、劳动绩效工资制度、社会保险制度和工程招投标制度等，获得了巨大成功。从此，以其为代表的功能区作为一种以发展为导向的空间治理模式在中国大地上拉开帷幕。时至今日，我国已经拥有了数千个功能区，类型多样、分布广泛、成效明显，不仅体现了我国对空间的再造与有效利用，也带来了国家治理体系的深刻变革，更成为将规模治理难题有效转化为发展优势的成功实践。因此，探究功能区的内在逻辑、运行模式和发展路径，具有重大的理论价值和实践意义。 本文所讨论的功能区是指改革开放以来为促进国家发展，在原有行政区划基础之上重新划定区域范围并在区域内适用特殊政策的空间经济区划，具体包括经济特区，国家级新区，各类开发区、试验区、示范区，生态旅游度假区和国家公园等。在对功能区的现有研究中，多是以单一类型或某一具体案例为研究对象，且具有较强的“时间偏好”。如对于“开发区”的研究在2005—2015年间最多，这与开发区的快速发展时期几乎一致；对经济特区的研究在2008年改革开放30年和2018年改革开放40年的时间节点上，期刊论文和报纸纪念文章均达到300篇以上；2020年深圳经济特区建立40周年再度掀起了“特区热”，研究成果居历年之首。同时，我们也应该看到，国内对功能区的整体性研究并不多，且存在概念含混、界限不清等问题，如有的研究虽然使用了“功能区”这一概念，但研究内容却仅是针对“经济功能区”或概念范畴更小的“开发区”；还有的研究使用的是“农业功能区”的概念，但内容上却是“农业主体功能区”。此外，相关研究也尚未将功能区与国家治理、国家发展紧密联系起来。有鉴于此，本文试图在以往微观个案研究的基础上，以更宏观的空间视角，探究功能区在国家空间开发利用和治理体制创新中的重要角色和意义，为我国如何将规模难题转化为发展优势，进而创造“发展奇迹”提供新的解释。 改革开放以来，我国在国土空间规划的基础上，对政治、社会、文化等多领域进行有效治理，构建了互相衔接、分级管理的“整体性治理”结构，以解决在经济发展、要素自由流动背景下，由空间变化所产生的一系列发展问题，并通过实体性治理单元（各级行政区、城乡社区）与虚体性治理单元（各类功能区）的结合，不断完善国家空间治理体系。仅就本文所讨论的当代中国功能区来说，自深圳蛇口工业园区成立至今，功能区已经具有40余年的历史，其突破了传统的治理体制和经济体制，带来了国家空间治理体系自主性、内生性的革新，集中体现了中国共产党在推进新型现代化国家建设中的历史主动和历史自觉。具体而言： 第一，通过经济特区的“点状布局”助推局部地区快速发展。1979年，中共中央、国务院批准在深圳、珠海、汕头和厦门试办经济特区，并于1980年正式成立；1988年海南岛脱离广东省行政管辖，单独建省并划定为经济特区。经济特区在性质上与世界自由港区基本相同，主要是以吸引外资、构建外向型经济为目的，通过减免关税、订立优惠条例、建立保障制度、营造良好安全的投资经营环境等具体举措，引进国外先进的技术和管理经验，从而扩大对外贸易、优化经济结构、促进经济发展。尽管经济特区在设立之初饱受争议，但邓小平在南方谈话中对计划经济与市场经济、“姓资姓社”等重大问题作出了明确回应，指出：“判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”。邓小平的重要讲话，破除了经济特区思想认同上的障碍，从此“特区”作为一种新型空间治理模式在我国生根发芽。如今，深圳、珠海、汕头、厦门、海南5个经济特区的经济增速高出全国平均水平近一倍，地区生产总值之和比40年前增加了近60倍。据统计，1980年深圳的国内生产总值（GDP）仅是香港的约1/2500，在2018年首次超过香港；2020年深圳实现GDP近2.77万亿元，基本进入发达经济体水平。可以说，经济特区的建立是中国特色社会主义制度理性的时代标志，实现了制度变迁的先行者和“政策性经济增长极”的双重使命和双重身份。 第二，通过从沿海到内陆的“空间拓展”促进国家高速发展。1984年5月，中央决定将大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等14个城市确定为沿海开放城市，不仅赋予了上述城市更大的地方自主权限，同时也支持他们兴办经济技术开发区，在开发区内允许适用更优惠的产品出口（内销）政策和财政税收政策。1985—1988年，国家陆续将长江三角洲 、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区以及辽东半岛、胶东半岛开辟为沿海经济开放区；1992年，又决定对5个长江沿岸城市，东北、西南和西北地区13个边境市县和11个内陆省会城市实行沿海开放城市政策，并将开发区这一模式经由这些城市逐步推广至全国各个地区。从2004年起，开发区数量呈指数型增长，当前，我国共有各类开发区2781个，其中国家级经济开发区230个、国家级高新区172个、海关特殊监管区166个、边/跨境合作区19个、国家级自由贸易区21个、国家级新区19个、国家级自主创新示范区23个、其他国家级开发区24个，省（自治区、直辖市）人民政府批准设立的开发区（省级开发区）2107个。可以说，这时的功能区早已不再是个案试点或是沿海城市的先行试验，而是在国土空间内普遍推行的治理模式。在开发区快速发展的近十年时间里，国家经济也呈现出高速增长的同向态势（见图1），顺利迈过了经济转轨阶段，建立了成熟的社会主义市场经济体制。
第三，通过从经济功能到农业、生态、政治功能的“领域延伸”，推进国家高质量发展。在布局功能区的初始阶段，多是以经济功能区为主，更为确切地说，是将发展重点放在了经济开发上，这种布局符合改革开放初期阶段促进经济快速增长的内在要求。但是，中国语境下的“发展”在经济增长之外，还有着更为丰富的意涵。党的十八大以来，经济社会进入新常态，如何推进高质量发展是党和国家的核心关切。党中央提出的“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，将发展内涵延伸至政治、经济、文化、社会、生态多个领域。因此，近年来，除了经济功能区，还针对农业转型升级设立了4个国家农业高新技术示范区、近300个国家现代农业示范区和11个国家城乡融合发展试验区；针对生态环境保护和生态资源科学合理利用，设立了数百个国家生态示范区、百余个生态文明先行示范区和10个国家公园。此外，在深圳和浙江探索建设的中国特色社会主义先行示范区和共同富裕示范区所体现的全方位、多领域、系统化、集成化特点，是我国进入高质量发展阶段后功能区的改革方向和提升路径。在各领域功能区的引领带动下，我国的经济发展态势发生了从追求速度到追求质量的深刻转变，具体表现为产业结构持续优化、城乡发展不均衡得到了一定扭转、生态环境有了明显改观（见图2、图3、图4）。
中国古代王朝国家建立在农耕文明和自然经济基础上，农业社会的特殊性，促使国家着重考虑如何通过行政区划对空间进行有效治理，目的在于构建一个“静态社会”而非“流动性社会”，使百姓有“恒产”亦有“恒心”。中央集权下的郡县制所要凸显的是至高无上的皇权和等级官僚体制，再加上“编户齐民”的户籍制度和赋税制度，使中央对地方的控制得以持续强化，因此，这种以行政区划为核心的空间传统治理体制，是以控制为导向的。产生于改革开放背景之下的功能区以促进发展为导向，但与行政区并不是相互冲突的，其适用的是与传统行政区相协调又不同的更加灵活化的体制机制。功能区与传统的行政区之间既有统一性又有差异性的体制创新，实现了单一制国家体制与因地制宜的空间治理模式的有机融合。 （一）功能区与传统行政区的统一性 无论是传统行政区还是功能区，都是我国对空间的塑造、利用与治理，二者具有内在统一性。 第一，功能区与传统行政区均依托国家的制度基础。中国古代王朝国家通过郡县制实现对空间的塑造，使国家在较长的历史周期内保持了大一统状态，国家的统一与稳定也成为了融入国家文明的核心价值。新中国成立后，并没有仿照苏联建立联邦制国家，而是基于历史传统和经验、现实国情需要以及民众的国家认同，选择建立单一制国家，并在整体承继原有行政区划层级治理体制的基础上，针对全新的国家性质和国家形态作出了适应性调整。功能区是我国在行政区划之外实施的另一种空间塑造形式，在对功能区的设想与考虑中，尽管赋予了它们比传统行政区更高的自主权，但基于单一制国家的考量，依然要将其置于单一制国家治理体系的框架之内，且不会大范围、无差别地在所有传统行政区内适用与功能区相同的特殊政策和治理模式。这就表明，维护国家统一、维护中央权威、维护政权稳定依然是国家的核心主题，也是我国进行任何形式的空间再造的最根本前提。 第二，功能区与传统行政区均依托国家的治理目标。国家治理目标任务的变化是空间变革的初始动因。对于古代国家来说，国家的目标任务相对简单，主要就是维持地方秩序、保卫疆土和向中央政府输送实物和货币税收，但现代国家则相对复杂，承担着“治理”和“发展”的双重目标使命。在新中国成立初期，政权新立、百废待兴，国家治理体系尚未全面建立，经济形态的构成也十分复杂，其中不仅有代表旧中国的封建主义经济、官僚资本主义经济和自由资本主义经济，也有代表新中国的被解放了的农民和小生产者经济和在新民主国家指导下的私人资本主义经济，这种复杂多样的经济形态，需要通过国家权力予以强化管理和控制。因此，在1949—1978年，我国主要通过增加或减少行政层级实现国家治理目标，期间产生的大行政区（1954年撤销）、直辖市、计划单列市等也均在行政体系之内。改革开放之后，我国面临着经济发展的中心任务，这就既需要通过恰当的区域划分和权限划分使中央与地方关系保持长期稳定，又需要建构具有一定灵活性和纠偏性的治理模式促进经济社会发展，因此，国家在空间上便呈现为“行政区划+功能区”的结构形态——传统行政区划经由宪法确立，依然以控制为导向，以统一性、规范性、稳定性的特点解决国家规模治理问题；而功能区则通过行政法规或部门规章加以管理，以发展为导向，以较强的灵活性、适应性和自主性解决国家发展问题。 第三，功能区与传统行政区均依托国家的改革机制。无论是中国古代王朝国家还是现代国家，在处理体制改革问题上遵循着“渐进式”的思路与路径。古代中国往往会先行实施非正式的做法，再视时机和形势将其以制度化的形式确立下来。黄仁宇对此曾做过这样的描述：“首先由下级官员提出奏请，然后在其部门内适用这一特例，经皇帝批准后会确立必要的先例。迟早同样的奏请也会被提出并得到批准，这时最初提出时的特殊例外已经成为一种普遍做法，此后便无需奏请，要么通过帝国的法律下达给其他部门，要么随后不公开地进行改革。”新中国成立后，国家治理发生了根本性质的变化，治理体制的改革主要是通过“试点试验”的方式推行，“局部尝试、典型示范、逐步推广”是中国共产党在革命战争年代就开始探索的经验做法，在瑞金建设的“苏区模范乡”、太行山根据地建设的“实验县”“实验村”以及新中国成立后的“河北定县试验”“山西翼城试验”等，都不同程度地证明了此种机制在实践中的有效性。而功能区作为对传统治理体制的创新突破和国家制度层面上的一次深刻变革，同样遵循由试点试验到复制推广的“渐进式”改革路径。 （二）功能区与传统行政区的差异性 对于我国来说，行政区是空间治理体系的根基与核心，而功能区可以看作是我国制度文明在自然延续过程中的“突变”，这种“突变”既有国家权力的渗透与扩张带来的影响，也有促进国家发展的客观要求。因此，功能区适用的是与传统行政区不同的治理模式。 第一，以灵活化的体制机制突出经济建设职能。我国大多数功能区都拥有独立的管理机构，即党工委和管理委员会，其性质为地方党委和政府的派出机构。这些功能区可以根据当地的实际情况选择不同的体制机制。具体包括：一是以企业为主体的开发模式，主要是通过企业在政府授权下完成对整个功能区的规划、建设和管理等一系列工作，在这个过程中，政府只具有指导权能，经济盈亏由企业自负。该机制由深圳蛇口首创，也被称为“蛇口模式”，它的专业化程度和开发效率最高，容易适应国际化市场要求，尤其适合功能区开发建设初期政府资金运转困难的阶段。二是政企分离的管理模式，管委会负责开发区的政策制定、发展规划、行政审批、投资促进等。运营公司以独立经济法人身份运作，负责开发区的土地利用开发、投融资、基础设施建设、招商引资等，管委会并不直接干预企业的经营建设活动。此种模式的典型代表为苏州工业园区、昆山开发区等。三是政企合一的管理模式，即管委会与开发公司为“一套班子，两块牌子”，管委会既具有行政管理职能亦具有开发建设职能。需要说明的是，功能区的体制机制并不是一成不变的，可以根据形势变化和发展阶段性要求的变化自行选择是否需要变更为其他模式，也可以在已有基础上进行自主创新。 第二，以整合的机构设置提高发展效率。对于传统的行政区划空间治理体制来说，党委与政府在组织架构和职责分工上仍然是相互分离的，二者通常是在各自的“轨道”上运行，且运行过程中的工作重点也有所不同。但功能区的党政权力结构呈现出高度统合性与交互性，多采用党政合署办公的形式，由一人同时担任“党政一把手”的现象十分普遍，在机构设置上也并不以“党”和“政”为标准设立部门，而是根据自身工作需要有选择地设立；在运行过程中也不对“党的部门”和“政府部门”作严格区分。与此同时，内设机构的整合化程度也相当高，一个部门会承担多种职能（见表5），同时也会设立符合或强化自身功能定位的部门。例如，国际合作示范区是以对外开放和国际合作为主要功能定位的，因此，通常会设有特别承担这一功能的“国际交流与外事办公室”（不同地区可能会有称谓上的不同），其他性质的功能区则没有这一部门；又如高新技术产业开发区是以科技创新为主要功能定位的，通常会设立独立的科技局强化这一职能，其他性质的功能区或不设立这一部门，或将这一部门与其他部门合并设立。整合的机构设置重构了功能区的管理范围与权责体系，减少了行政管理过程中因部门间协调不畅与责任推诿而产生的内耗，精简了行政流程，使功能区得以高效运行，也正是因为如此，功能区实质上的资源占有和工作效率要远远超过传统行政区。 第三，以多元化的选任方式激活人才资源。在选人用人问题上，功能区与传统行政区有诸多不同。传统行政区的工作人员为国家公务员，需要依据《中华人民共和国公务员法》，通过统一组织的国家公务员考试才能够获得正式行政编制，日后的调转和晋升也要经过正规的组织推荐及考核程序。功能区的情况则相对复杂，其虽然不具有行政属性，但也属于治理体制之内，仍然受到国家权力的管控，故在选任方式上大多采用领导干部和普通工作人员“双轨制”的办法。 对于功能区的领导干部来说，其党工委书记往往是从其他行政机关直接派任的，党工委书记的行政级别一般与该功能区的行政级别相匹配。但如果该功能区地位较高，比如国家级新区或国家级开发区，那么就会由当地党委政府根据实际情况决定该功能区的党工委书记是否高级别配备。如副省级城市国家级开发区的行政级别为正局（副厅）级，但其党工委书记可以按正厅级配备，若某功能区地位十分重要，甚至可以由市委常委兼任（见表6）。功能区管委会主任、副主任、各局局长如从行政机关直接派任，是可以保留其公务员身份还是需要辞去公职后再任职，全国并没有统一的规定，通常由各地自行决定，这也体现了功能区灵活性的特点。 对于普通工作人员来说，各地也赋予了功能区充分的自主权。通过调查访谈得知，目前我国功能区工作人员的招聘选任主要包括以下几种形式：一是以上海浦东新区为代表的“管委会+园区”分类管理模式，即管委会工作人员为行政编制，拥有国家公务人员身份，按照正规组织程序选任晋升，解决行政职权合法化的问题；园区工作人员实行聘用制，通过面向社会大众的公开招聘程序，对区内人员实施企业化管理模式，即“能上能下”“能进能退”，以激发工作人员的潜力与活力。二是混编制模式，对区内工作人员实施多种编制分类管理，包括参公事业编制、内部事业编制、聘用制或派遣制，其中派遣制可通过考试程序成为聘用制人员。无论是事业编制还是聘用制的工作人员，在该功能区内部均实行“同工同酬”，但只有事业编制的工作人员在处级以上岗位任职时，能够与其他功能区或行政机关进行无障碍流转。三是全员聘用制模式，功能区除领导班子之外的人员全部通过公开招聘的形式在全国范围内进行选配，同时也会对高层次人才在户籍、住房、薪酬奖励、子女教育、医疗保障等方面给予特殊待遇，最大规模、最大限度地吸引符合岗位要求的专业化人才。 第四，以创新化的政策体系打造投资洼地。功能区之所以能够破解发展难题，不仅因为功能区相比于传统行政区来说简化了行政流程、提高了工作效率，还在于功能区有着自主程度更高的经济权力，且在土地、财税、企业发展等方面享有优惠政策，既可以为投资者节约成本，也可以为其提供良好的投资环境。具体而言： 在土地问题上，功能区通常会经由上级政府授权或同级政府委托，获得与开发权限相适应的国土管理权限，使其能够在土地规划与利用、土地审批、土地供应等方面获得一定自主权。部分功能区实施统一规划、统一征收、统一供应、统一交易和统一登记发证的集中管理模式，加强区域内土地要素的统筹利用与调配，提高开发建设效率。功能区在全国率先实行土地有偿使用制度，并通过适度降低土地出让价格、给予一定额度的土地补贴、耕地占补平衡、土地增减挂钩等方式盘活土地资源，吸引企业投资。 在财政体制上，中央和地方政府均会根据实际情况给予相应政策支持，主要包括：一是功能区可以按照较低基数或较低比例上缴财政款，或者在上缴后按照一定比例返还，返还资金仍然用于功能区开发建设；二是由国家或上级政府直接拨付开发建设资金、发行企业债券或各类股票等；三是允许功能区设立本级金库或多级财政体制，根据事权范围适当扩大其财政管理权限；四是国家对省级政府的转移支付资金以及省级政府的各类资金都优先用于功能区开发建设。以上海浦东新区为例，在建区之初，上海市委市政府规定“八五”期间浦东新区新增财政收入全部留用新区，“九五”期间以1995年财政返还额为基数，每年增值税和消费税收入增幅在15%之内的，不必上缴中央财政，全部自留作为新区的发展基金；超过15%的部分，一半上缴中央、一半仍然留作发展基金。2000年，浦东新区撤销管委会、成立浦东新区政府，便按照传统行政区的财政收支管理模式，上海市与浦东新区财政收入按4∶6分割，财政支出按3∶7分割。 在税收政策上，无论何种功能区，在区内入驻企业的上缴税收额度通常会低于传统行政区。部分功能区也会适当推行经营奖励政策，对经济效益好的企业予以资金上的奖补，具体的税收优惠程度和政策执行形式，则由各省市根据实际情况自行决定。以青岛经济技术开发区为例，其区域内生产性外商投资企业按15%的税率征收企业所得税；生产性外商投资企业，除了属于石油、天然气、稀有金属、贵重金属等资源开采项目的，由国务院另行规定以外，实际经营期在十年以上的，从开始获利年度起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税；对从事港口、林业、牧业的外商投资企业，在依照规定享受“二免三减”企业所得税优惠待遇期满后，经企业申请，国务院税务主管部门批准，在以后的十年内可以继续按应纳税额减征15%至30%企业所得税。 早在1936年，美国在纽约州的布鲁克林建立了世界上第一个自由贸易区，率先展开了对功能区的探索实践。至20世纪80年代，以美国、英国、日本为代表的发达国家，有的依托相对成熟的市场机制自发地形成产业集聚，有的则通过政府制定支持政策引导功能区发展，形成了一些诸如“以园区促进产业集聚”“产学研一体化”“成立海外生产基地”的建设经验，为世界各国提供了有益参考。我国在设立功能区之初，也充分借鉴并引进发达国家的先进技术和管理经验，在此基础上，逐渐走出了一条具有中国特色的功能区发展路径。 第一，通过优化国家权力结构，形成实体性治理单元与虚体性治理单元相结合的中国特色治理体系。与西方国家不同，我国没有仅仅将功能区作为经济单元，而是将其视为一种政治单元纳入了治理体系之中。作为单一制国家，权力向上集中、向上统合的制度惯性相对突出，在新中国成立之初，国家权力仍然呈现出较为明显的集权结构特征。但功能区出现之后，国家权力便不再局限于传统行政层级的纵向式分解，而是可以跨层级分权。具体来说，我国相当一部分功能区往往由省政府或市政府直接派出。以开发区为例，我国大多数城市不仅把开发区视为与传统城区地位相同的区域板块，且如果是国家级开发区或是国家级新区，被重视程度往往要高于传统城区。但同时，国家级开发区的建设发展既要接受所在地区的统筹规划，并及时向省委省政府、市委市政府报告工作，又要接受国家主管部门，如国家发展和改革委员会、商务部等的定期考核。在这样一种复杂的“隶属”关系之下，功能区通常会同时承接两级政府的权力下放，如某一功能区的管委会被确定为省政府派出机构，它不仅会承接省政府的权力下放，也会根据“属地管理”原则承接其所在市的市政府的权力下放；如被确定为市政府派出机构，则会承接市政府和其所在县（区）政府的权力下放。这时的国家权力就不能再以单一的制约结构或集权结构去判断和衡量，而是适应市场经济体制而产生的一种既带有制约结构特征但又没有完全脱离集权结构特征的新型权力结构，这种结构呈现为“跨层级权力分解下的多重管理”形态（见图7）。在这一过程中，国家在赋予功能区充分自主的经济权力的同时，往往会通过领导干部任免权和更大力度的监督检查权，适当收紧政治权力，使国家权力与经济社会实现良性互动。
第二，通过空间再生产推进城镇化进程，促进城乡间协调发展。国家发展离不开人口红利，人口红利的来源之一便是“城镇化”，即实现劳动力从农村向城市转移，从而为城市经济提供充足的劳动力生产要素。在我国，除了全域功能区之外，多数功能区基本上都遵循着“旧城之外建新城”的开发建设理念，选择城市近郊或者距离城市较近的乡村设立功能区，使农业逐步向工业和服务业转型升级，路、水、电、气、热、通讯等基础设施也向乡村延伸。在功能区快速发展的十余年间（2000—2012年），我国的城镇化率也同向增长，由2000年的36.22%提高至2012年的52.6%。与此同时，农业功能区的广泛出现也是对乡村社会更深程度的改造与整合。通过农业功能区这一载体，对传统农业、农村土地、人居环境、农民权益等领域实施一系列改革举措，使我国农业从分散化、低端化逐渐走向集中化、规模化、现代化，农村居民可支配收入逐年上升，在2020年达到17131元，增幅连续11年高于城镇居民收入；城乡差距日益缩小，城乡居民收入倍差由2010年的2.99∶1缩小到2020年的2.56∶1，城乡二元结构得到了实质性优化。 第三，通过“区区合作”推进空间正义，促进区域间协调发展，迈向共同富裕。与西方国家功能区的市场化发展路径不同，对于我国来说，“让一部分人先富起来”是手段而非目的，重要的是“先富带后富”，最终实现“共同富裕”。为缓解区域间发展不平衡、不充分的问题，我国通过分批次、分阶段在内陆地区布局功能区，促进了资源要素自由流动的持续性和均衡性，尤其是在农业、生态等领域的功能拓展，为推动欠发达地区经济增长，进而实现区域协调发展起到了正向推动作用。具体来说，首先，国家部署了在中西部地区省会城市建立省级开发区，开发建设一段时间后，将符合条件的升级为国家级开发区，享受国家级开发区的政策优惠；其次，随着东部地区要素成本逐年上升，部分产业开始在市场驱动下向内陆地区转移，此时国家鼓励功能区以“区区合作”的形式进行合作互助，如“由东部接单、中部加工，联合开展加工贸易”“引导中部地区企业进入跨国公司和东部沿海企业的营销网络”“鼓励东中西部联合开展园区建设”等。在国家的引导支持下，“飞地经济”一度成为了功能区之间开展合作的主要方式。如天津开发区先后与银川、拉萨、兰州、郑州等地的开发区建立制度化合作关系，带动了中西部地区发展。此外，国家相关部委还经常组织各地功能区共同参与培训与交流，推广发达地区在规划建设、政策制定、管理运行、人才招聘等方面的先进经验，在更广阔的空间下实现了资源要素的重配和互补。 在功能区建设发展过程中，也不可避免地存在着地域上的扩张局限、产业上的同质化竞争和权力运行中的“有实无名”“有权无责”等问题，因此，对我国功能区的未来发展，需要进一步深化研究与展望。 第一，功能区的存续周期和使命承接问题。由于我国已经进入经济发展新常态，实现高质量发展既是阶段性目标，也是转型升级的内在要求，这意味着整个国家依然面临着国土空间开发与经济建设的重要任务。因此，功能区并不是昙花一现的阶段性产物，而是在突破现有的发展瓶颈后，作为承接发展目标和改革任务的重要载体，以一种全新的理念和角色存在。这些理念包括绿色低碳发展、产业融合发展、区域协同发展、产—城—人相融合等。与此同时，功能区也会在持续演进中呈现出角色的变化——从最初单兵突进的探索者到后来深化改革的试验田，再到当前对外开放的新平台、经济发展的新引擎，在不久的将来，功能区会继续扩大辐射带动范围，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中发挥重要作用。 第二，功能区的空间区域问题。出于对国家治理体制的维护和巩固，国家对功能区的数量和面积都做出了一定程度的限制和管控，所剩无几的发展空间迫使功能区必须转变原有的粗放型发展方式。但功能区转型升级是一个长期过程，无论是空间布局的重新规划，还是新旧产能的置换腾挪，抑或是新兴产业的孵化培育，都不可能一蹴而就，这其中必然存在着巨大的时间成本和经济成本，如若不能做到发展与转型同步推进，在发展中求转型，在转型中促发展，功能区将会陷入发展停滞，进而丧失活力与动力。因此，功能区的转型升级需要将空间延展作为“缓冲带”，以纾解转型带来的增长趋缓或上下波动。在国家管控界限之内拓展空间大体有两条路径：一是整合撤并现有功能区，对于发展前景较差、发展现状不佳的省级以下功能区，通过空间区划的形式吸纳进发展形势较好的功能区；二是功能区与传统行政区之间实现交叠融合、良性互促。目前已经有相当一部分功能区架构在传统行政区之上，全域功能区的数量也有所增加，它们的日常运行依托传统行政区治理模式，在此基础上成立领导小组负责统筹功能区的各项改革任务，可以说将二者的边界进行模糊化处理也是功能区拓展空间的路径选择。 第三，功能区的领域延展问题。经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”总体布局是一个有机整体，也只有将经济、政治、文化、社会和生态文明协调推进，才能形成良好的发展格局。如今，我国功能区已经覆盖了经济、政治、农业、生态几大领域，但在文化和社会等领域尚未做出实质性探索。2019年，国家文化和旅游部提出“到2022年，建设30个国家文化产业和旅游产业融合发展示范区”，这标志着我国已经开始有意识地通过功能区这一形式促进文化建设。目前，曲江新区是以文化产业和旅游产业为主导产业的省级功能区，北京市也建设了数十家文化创意产业园区，文化功能区初具雏形。未来我国将会涌现出更多类型的文化产业类功能区，如文化旅游新区、文化旅游小镇、文化产业园区、文化休闲度假区等，功能区的文化效能将得到进一步释放。 第四，功能区的体制机制问题。如前所述，国内各个功能区的体制机制并不是统一的，而是地方政府在综合考量其地理位置、资源要素、类型功能以及发展潜力等诸多因素的基础上，从管委会、政区合一、政企分离、政企合一中选择合适的模式。关于上述几种体制类型，已有文章进行了梳理、对比和讨论，并尝试构建一个能够规避所有问题的治理模式。但对于功能区来说，或许不存在也不可能找到这样一个“完美的体制”，任何一种类型的功能区都不具有适用所有发展目标的应然性。因为权力运行的灵活性、创新性、便利化本就是其不同于传统行政区的独有特征，因此，无论是用传统行政区的权力运行规范对功能区提出要求，还是接受功能区的自主性但倾向于让功能区在统一的体制机制下去运行，都没有真正理解功能区之所以产生并得以存续和发展的内在逻辑以及其对国家空间治理的重要意义。因此，对功能区未来发展趋向的诸多疑问，如“功能区现有的运行机制会不会在日后发生变化？”“功能区在完成开发建设任务或达到改革既定目标后是否需要复归为传统行政区？”等，笔者认为，现在还不宜过早作出定论，因为对于功能区来说，任何一种存在形式都是“个案”，其不同的发展方向也均具有各自的合理性，需要假以时日，在发展中不断完善。 总之，新中国成立之初面临的近代社会遗留下来的“双重难题”意味着，兴国之路不仅是一个经济发展问题，而且是一个对国家实现有效治理的问题。对于一个国家来说，解决规模治理难题和发展难题或许存在普遍性的优先次序，但我国通过功能区这一空间治理模式突破了传统空间治理体制，创设出了与国家发展阶段相适应、与国家发展目标相契合的制度安排，在促进经济高质量发展、推进治理体制的改革创新、推进更高水平的对外开放、推进国家治理体系和治理能力现代化等战略进程中，发挥了至关重要的作用，不仅实现了规模治理与国家发展“双轮驱动”，更是将规模难题转化为了发展优势。  原文刊发：《国家现代化建设研究》2022年第3期，注释从略。转载请注明来源。 |
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