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作者简介：陈绪光，山东省德州市德城区人民法院审判委员会委员、行政审判庭庭长、一级法官。 王怡斐，山东省德州市德城区人民法院行政审判庭四级法官助理。 2019年2月15日原告递交《拆迁申请书》，表示认可某区房屋拆迁补偿安置政策，自愿配合做好房屋测量、拆迁等各项工作。被告内设拆迁安置办公室发布房屋征收补偿方案，2019年6月3日原告与该拆迁安置办公室签订《房屋征收补偿安置协议书》，后原告自行将其房屋拆除完毕。2019年6月27日原告同村村民向其所在的县级人民政府申请公开涉案村庄征收的相关呈报、审批、批准等文件。2019年7月19日该县级人民政府回复，尚未对原告所在村庄集体建设用地实施征收。原告认为被告未经批准实施征收行为，其行政行为没有法律依据，且根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告不具有主体资格，双方签订的《房屋征收补偿安置协议书》系属无效协议，请求确认该协议无效。被告认为其行政行为不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，且该协议系原告自愿签订，属于协议拆迁，并非强制拆迁，不应当被确认为无效。 本案原告主张涉案补偿安置协议无效主要建立在被告发布的房屋征收补偿方案，及与其签订的《房屋征收补偿安置协议书》均冠以“征收”之名，而实际上被告并无《中华人民共和国土地管理法》上征收土地的职权，且涉案土地也并未进行征收，由此原告认定被告超越法定职权且存在欺诈行为。该案系属行政协议案件，行政协议同时兼具行政性与协议性双重属性，审理本案需要同时考虑上述两方面的因素，即《中华人民共和国行政诉讼法》第75条及案件审判时尚在适用的《中华人民共和国合同法》第52条的规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定了实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，可以确认无效。《中华人民共和国合同法》第52条规定了合同无效的情形，现已为《中华人民共和国民法典》第144条、第146条第1款、第153条、第154条所取代，欺诈、胁迫及以合法形式掩盖非法目的不再是导致合同无效的事由。具体到本案，首先，根据土地管理法相关法律法规的规定，若该案中的征收是“真正”意义上的征收，被告不仅存在超越由“县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的法定职权，且亦未经土地现状调查、社会稳定风险评估、公告、听取意见等一系列法定程序，涉案补偿协议不符合上述规定，但并未达到重大且明显违法的程度，其符合《中华人民共和国行政诉讼法》第70条规定的被判决撤销的情形，这与原告的诉求显然不符。其次，从原告提交的拆迁申请，被告发布的房屋征收补偿方案、双方签订的《房屋征收补偿安置协议书》，到涉案集体土地实际并未征收的事实，再到被告承认“征收”二字是其错用，都可以看出，被告并没有对原告等村民的房屋、土地进行征收的意图及实际行为。那么是否仅因“征收”二字即将被告涉及6个村庄的拆迁改造项目推倒重来，成为本案审理的一个难点。我们来看双方签订的《房屋征收补偿安置协议书》，抛弃目前法律并未明确如何就集体土地上的房屋单独进行征收这点不论，以国有土地上的房屋征收为例，市、县人民政府作出征收决定后，房屋征收部门就补偿方式、补偿金额等问题与被征收人签订征收补偿协议，达不成补偿协议的，报请有关部门同意后作出补偿决定，这是带有强制性色彩的。而本案中，从原告事先提交拆迁申请的行为，及被告发布的征收补偿方案，双方签订的征收补偿安置协议均无法看出带有行政征收的强制性意味，因此，从本质上来讲，该协议是一份自愿动迁协议。被告在涉案补偿安置协议的签订中确实存在过错，其错误理解了行政征收的概念，将原本应该是协议拆迁的建设项目错误的表述为房屋征收项目，但考虑到被告主观上并没有欺诈的意图，客观上虽然表现出“虚假征收”的表象，但并没有实际采取类似行政征收强制性的措施、行为，同时涉案房屋系原告申请拆迁在先，并自行拆除且已拆除完毕，若该协议被确认无效，在现行国家赔偿直接损失赔偿原则下，原告权益如何最大化保护的问题，再加之涉案项目涉及6个村庄，其范围之广、人数之多确认无效可能影响公共利益等诸多因素之下，合议庭最终认为，不宜仅因该协议被错误的冠以“征收”之名即被确认无效。 来源：《中国法院2022年度案例》、山东审判 |
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