 本文主要内容发表于《经济研究参考》2006年第10期 财政均衡制度的考察与借鉴 ——国外政府间财政均衡制度研究报告 “政府间财政均衡制度研究”课题组 第二部分 各国财政均衡制度的主要做法及经验教训 纵观各国财政均衡制度，均衡目标的选择和制度设计是两个最重要的部分。而均衡目标的选择是制度的重要基础，它指导和规定着制度设计的方方面面，包括具体目标的设计、实现目标的具体技术方式、制度的实施和评价、制度的进一步改进等等。以下即从介绍所选国家具体财政均衡目标的选择开始，以目标选择与制度衔接为桥梁，分别介绍各国财政均衡制度的主要做法，以及制度的效果评价，并简要总结各国的经验教训，为本文第三部分的借鉴和启示做铺垫。 一．财政均衡目标的选择 如前所述，现代财政均衡制度的目标是保证各级政府有较均衡或均等的财政能力以提供全国范围内较均等的基本公共服务。由于公共服务的提供者是政府，因此，在实践中，许多国家将此目标量化为如何界定政府间提供均等的公共服务的财政能力，由此而衍生出不同的财政均衡的具体目标。从本文所选择的几个国家来看，主要包括以下几种具体目标： （一）目标选择一：均衡政府间人均财政收入 选择此目标的国家包括加拿大和德国。 此目标的主要特点是使各地区（一般为省或州政府）获得均等的人均财政收入，其优劣势比较如下：
l 举例－－加拿大的财政均衡目标 加拿大的财政均衡目标被写入了宪法。根据宪法第36条，加拿大联邦政府需对省级政府提供“均衡性补助”（Equalization Payment），“以使各省级政府在征收合理的可比水平的税收的情况下，有足够的收入提供合理的可比水平的公共服务”。 在此，财政均衡的目标实际上被定义为使各省级政府有足够的可“提供合理的可比水平的公共服务”的“收入”能力，条件是“在征收合理的可比水平的税收的情况下”。根据此定义，均衡目标包括两方面，一是均衡税收负担，二是均衡财政收入。但实质上两者都可以理解为财政收入的均衡，即省级政府均衡的财政收入应基于均等的税负。从后面部分的进一步介绍中可以看出，加拿大宪法设定的均衡财政收入目标在实践中被具体化为均衡政府间人均财政收入的目标。 （二）目标选择二：均衡政府间标准财政收入与标准财政支出的差异 选择此目标的国家包括澳大利亚、日本和俄国。其中澳大利亚和日本均以标准收入和标准支出为基础，使标准收入与标准支出的差额达到均衡。俄国稍有不同，只是在计算均衡补助时考虑收入因素和支出因素。该目标的主要优劣势比较如下：
l 举例 －澳大利亚的财政均衡目标 1977年澳大利亚联邦政府与各州达成协议，将联邦政府对各州进行财政均衡性补助的原则确定如下： “每州都应能使州政府在不提高税率的基础上，提供与其他州相同的所有现有项目的政府服务。为此，（在计算均衡性补助时，）各州收入能力的差别和提供可比的政府服务的相对成本差别都应被考虑在内。” 财政均衡的目标在此被定义为各州政府在“不提高税率的基础上”，考虑“各州收入能力的差别和提供可比的政府服务的相对成本差别”的基础上，有财政能力“提供与其他州相同的所有现有项目的政府服务”。 虽然1999年对该原则做了重新表述，但核心内容未变。 （三）目标选择三：均衡人均财政支出 选择此目标的国家包括英国。 在收入高度集中的体制下（如英国近年来的集中程度达95%以上），均衡人均财政支出更有意义，因为各级政府的注意力并不在于如何保护本级收入权利并获得更多的自有收入上，而更关注地区间政府能否有均等的公共支出水平。其优劣势比较如下：
l 举例－英国的财政均衡目标 1978年之前，英国一直根据高森公式(Goschen Formula)按各地区人口比例均衡财政收入（补助），20世纪70年代中后期迫于各方压力，英国财政部与各地区进行了一次财政需求评估（needs assessment），得出的结论是苏格兰与北爱尔兰的财政支出水平超过其实际支出需求，见下表： 英国财政部1979年公布的1976-7需求评估结果[4]：  1978年以后采用巴勒特公式（Barnett Formula），改为以英格兰的人均财政支出为基准，对各地区进行增量调整，即当英格兰调整某项人均财政支出时，其他各州也需进行相应调整。随着英格兰以各项支出水平的逐渐调整，其他各地区的人均财政支出水平将逐渐接近或达到英格兰的水平，最终达到各地区人均公共支出趋同。 （四）目标选择四：均衡某些公共服务项目 一些国家通过专项转移支付的方式（包括美国的一些专项转移支付项目）均衡某些公共服务项目。最典型的例子是教育。均衡公共服务项目的优劣势比较如下：
l 举例－美国的均等受教育机会目标与教育补助 美国的教育从宪法的角度不属于联邦政府的职责范围，而是州和地方政府的主要职能，但后来情况有所改变。以纽约州为例： 纽约州自1812年即开始致力于提供均等的受教育机会，1849年的“免费学校法”（The Free School Law, 1849）进一步为贫困家庭的孩子提供一定期限的免费教育。此后，又颁布了若干保证教育资金的法案以及按公式计算的州对地方的均衡性学校补助。1978-79年又实行按均衡公式计算的学校营运补助，即以每一个学生应享有学校财产价值总额的比例为基础进行补助。同时，对学校的专项补助也不断增加，以补助特别需要帮助的学生。上世纪80年代中期开始，学校营运补助开始将地区之间的富裕程度考虑进入公式，以期实现更进一步的均衡。 联邦政府对教育的补助主要从二战后开始增加，以专项补助的形式对某些教育项目给予补助。2002年布什政府使国会通过“不纳下一个孩子法案”（No Child Left Behind Act）,改变了教育只是州和地方政府的职能范围的状况，该法案批准以279亿美元的补助以保证每个孩子都能享受均等的受教育机会。 （五）目标选择中的取舍 由于财政均衡目标的选择规定和制约着一个国家的整体财政均衡制度设计，因此，财政均衡目标的选择是各国财政均衡制度的重点和难点。从各国的实践来看，常常须作出如下几方面的取舍： 1．个人之间的均衡还是政府之间的均衡 公共服务的受众一般为广大居民，同时，居民也是纳税的主体，因此，与个人纳税负担相适应的公共服务全民均等化应作为政策的终极目标。但难度在于，这种均等在实践中很难实现。一种较近似的方法是遵循受益原则（如使用者收费等）提供公共服务，但由于个人之间收入有差异，一些服务将使穷人不能受益。而不考虑纳税人负担差别而提供普惠性服务（如路灯的例子）则似乎对纳税高的人不太公平。 较普遍的做法是除一部分使用者收费性服务外，其余大部分公共服务均为不考虑纳税负担差异的普惠性服务，如基础设施、教育、公共安全等，以使每个公民无论居住本国何处，无论纳税情况如何，都能享受均等的公共服务。而普惠性服务的提供者为政府，因此，大部分国家选择均衡政府之间提供公共服务的财政能力，并假定，在有效的财政责任机制下，这种均衡将使公共服务均等化。 2．能力的均衡还是结果的均衡 能力的均衡指政府提供均等化公共服务的财政能力的均衡，结果的均衡指政府提供的公共服务的结果均等化或达到某种一致的标准。追求能力均衡的难点在于如何界定“能力”。一般有两种方法，一种为人均收入能力或支出能力，二是同时考虑收入能力与支出需求和成本差异后的财政能力。前者较简化，后者更复杂，但相对来说能力的均衡是能达到或能较近似达到的。而结果的均衡却较难实现，因为均等的资源未必得到均等的结果，相同的能力未必带来相同的结果，制约的因素包括经济的和非经济的诸多因素。 从各国实践来看，大多数国家都选择能力的均衡，有时辅之以某些服务项目的结果的均衡（如均等的受教育机会等）。美国更重视服务项目的均衡而非政府间提供公共服务的财政能力的均衡。 3．绝对均衡还是相对均衡： 绝对均衡或相对均衡在某种意义上来说都是相对的。当均衡目标为均等的人均财政收入或人均财政支出时，数字上的绝对均衡是完全可以达到的。但如果考虑其他非人口因素如资源和地理环境等基础性差异，均等的人均财政收入或人均财政支出无法兼顾这些差异，此时，数字上的绝对均衡就变成了一种相对均衡。反之，差异性的人均财政收入或人均财政支出，如果能合理地体现地区之间需求和成本的差异，则可能达到某种程度的绝对均衡。但此时的均衡本身即以差异为基础，因此，这种绝对均衡也是相对的。 从各国的实践来看，选择人均收入或人均支出绝对均等目标的国家是将人口因素作为地区间差异的近似值，实际上选择了一种相对均等而简化的均衡目标；反之，选择差异性均衡的国家选择了一种更趋于绝对均衡却较复杂的均衡目标。 4．横向均衡还是纵向均衡 纵向均衡是上下均衡，一般指上下级政府之间收入与本级政府应提供的公共服务数量与质量所发生的成本相适应。纵向均衡的重要性在于使各级政府具有履行其职责所需的收入，它既取决于上下级政府之间职责的划分，也取决于相应的收入权力的划分。如果政府职能过于向下级政府倾斜，即使中央只集中一小部分收入，也可能存在纵向不均衡，反之亦然。 横向均衡是指区域之间的均衡，一般指区域之间的公共服务水平基本均等或区域之间政府提供均等化的公共服务的财政能力的基本均等。从各国的实践看，财政均衡目标一般为横向均衡。首先，由于地区之间自然和经济条件的差异，横向不均衡经常存在；其次，财政均衡的终极目标是追求公民无论身居何处、都能享受均等的公共服务。只有地区间的横向均衡实现了，该目标才能实现。在收入相对集中的体制下，自上而下的纵向收入分配是实现横向均衡的重要手段。 5．经常项目均衡还是资本项目均衡 资本项目主要指投资类项目，如道路、基础设施建设等，经常项目指一般政府服务性项目，如基础教育、公共安全等，还包括一般性的公共支出。从各国的实践看，许多国家主要均衡经常项目，而以专项补助的形式（一般无均衡目的）支持资本项目，原因是无论从理论上还是实践中都很难界定各地区之间资本项目需求的差别并进行均衡性分配。实际上，地区之间公共服务均等化是一个综合性指标，由公共投资所形成的基础设施状况等是公共服务的重要基础，因此，从长远来看，合理界定的差别性的资本项目补助有利于实现一般性的地区间公共服务均等化。这也是为什么需要良好地协调一般性均衡分配与非均衡性专项补助的关系的原因之一。 经常项目均衡面临数据测算的困难。如果以历史数据为依据，涉及的问题包括：1）成本可能增加；2）公共服务的对象可能增加；3）政策要求的服务质量和数量可能变化；4）历史数据本身可能就是低效率的。而以预测数据为依据则需有完善的数据系统及科学的预测设计，常常难以避免主观因素的影响。较常见的是估计一些服务的标准成本，并根据标准成本均衡经常性项目的财政能力。但标准成本的测算本身即有难度，正如澳大利亚联邦补助委员会主席阿兰.默里斯（Alan Morris）先生指出，澳大利亚测算标准收入和标准支出中的“标准”并非“规范”的或“合理”的标准，而是以全澳大利亚实际发生数为基础计算的标准[5]。加之由于是“标准的”，有时也难以兼顾差异。
二．各国财政均衡制度的设计： （一）目标与制度的衔接 财政均衡的具体目标确定后，在制度的设计上，至少要解决两个问题：一是均衡程度的选择，二是如何获得和分配均衡资金，这也是目标与制度衔接中所要解决的主要问题。 1．均衡程度的选择 均衡程度与均衡目标的选择紧密相联，如选定人均财政收入作为均衡目标，均衡的程度应是均等的人均财政收入；如选定人均财政支出作为均衡目标，则均衡的程度应为均等的人均财政支出。但问题并不如此简单。对地区间跨度大、差距大的大国，采用全国一致的均衡水平有时并不可取，可能产生绝对平均的弊端，导致新的地区间不均衡和分配不公平。 加拿大是一个地区间差距大的大国，其均衡程度的选择避免了采用全国平均的人均标准，而是在考虑诸多因素后，以13个省和特区中的5个中等收入省份的平均人均财政收入作为标准进行均衡。  上图为2004－05财年加拿大财政均衡性支付的情况。最右边高柱是排除在全国中等收入省份平均收入计算之外的阿尔伯特省，从右向左依次为选定的5个中等收入省（依次为渥太华省、萨斯喀彻温省、哥伦比亚省、魁北克省和蒙尼托巴省）。再往左为较低收入的省，分别为洛瓦斯各特省、纽拿瓦省、新不伦瑞克省和爱德华王子岛，这些省被排除在计算之外。 图中的6217加元为5个中等收入省的平均人均财政收入预计。低于该人均财政收入的省，即上图中间划线之下所包括的省，均能获得均衡性支付，以达到该平均人均水平为止。两个高收入省，即阿尔伯特省和渥太华省未获得均衡性支付。 以下框图简要分析加拿大选择5省平均人均财政收入的原因：
2．获得和分配均衡资金的方式选择 与均衡目标紧密相联的另一方面是为实现均衡目标而选择的获得和分配均衡资金的方式，这是目标与制度衔接的最重要方面。 首先需强调的是，均衡资金指服务于财政均衡目的的资金，如加拿大的“均衡支付”资金、澳大利亚的均衡性补助资金等，均区别于其他目的财政资金。 其次，从各国的实践看，虽然不同的国家选择不同的方式，但可以大致归纳为以下几种：  以上的“集中型”和“分散型”是根据联邦或中央政府收入占政府总收入的比重来确定，一般来说，高于50％以上，可称为“集中型”，反之则为“分散型”。“初次分配（主要指税收分配）型”和“再分配型”（主要指转移支付）主要根据均衡功能在哪个环节实现来确定。有的国家在税收环节即进行一定的明确的均衡性分配，则为“初次分配型”；有的国家主要通过政府收入再分配中的转移支付来实现，则归入“再分配型”。 一般来说，各国均衡方式的选择与其获得均衡性资金的方式相对应。集中型以纵向均衡为主，分散型以横向均衡为主；初次分配型多采用均衡性税收分享方式，再分配型则以一般性转移支付方式为主、专项转移支付方式为辅。一些国家采用综合的财政均衡制度，囊括了以上各种均衡方式，如德国就是一个较典型的例子。 以下部分即根据以上均衡方式的类型和其他与财政均衡制度相关的方面，介绍一些国家有特色的做法。 （二）纵向分配式均衡¾¾世界各国较普遍采用的方式 纵向分配式均衡是指自上而下的均衡性资金纵向分配而实现的均衡。这是世界上较普遍采用的均衡方式。 1．采用纵向分配式均衡的原因分析 原因之一是世界性的支出分权而收入不分权格局，使除少数国家如加拿大和德国等外的许多国家都成为收入集中型国家。通过纵向分配方式调节地区间横向和纵向不均衡成为这些国家必然选择的均衡方式。 原因之二是联邦或中央政府的收入分配功能。即使集中度不高，为了调节横向不均衡，联邦或中央政府仍然需进行一定的纵向均衡性分配。如德国的集中度低于40％，但在其税收均衡性分配和州际间横向分配的基础上，仍通过一定的纵向分配来保证不低于全国平均人均财政收入水平99．5％的均衡目标的实现。另一个例子是加拿大，其集中度只有40％略高，加拿大联邦政府甚至不承认存在纵向不均衡，但联邦政府每年仍拿出一部分资金对各州进行均衡性补助，包括均衡性支付及具有一定均衡功能的卫生与社会转移支付和对特殊地区的补助等，即使在赤字年份也如此。 2．纵向分配式均衡的优劣势比较 纵向分配式均衡方式的优劣势比较如下：
（三）横向分配式均衡¾¾德国的例子 横向分配式均衡是以地区政府之间的横向转移支付为主要特征的均衡制度，在世界各国较少见，最典型的是德国的横向分配式均衡体制。 1．德国的财政均衡制度构成 本文将德国的财政均衡制度归纳为四个层次，即基础层、微调层、中间层和补充层（见下图），以前三个层次为主，占总均衡支付的70％以上，补充层为辅，占总均衡支付的20％左右。在四个层次中，中间层是德国横向均衡制度的难点和焦点。在这一层次，州与州之间直接进行横向转移支付，涉及诸多利益和矛盾的协调和处理。 德国财政均衡制度构成图：  从以上制度的结构来看，德国的财政均衡目标并不是实现全国完全平均的目标，而是实现全国平均的最低目标，富裕州的财政收入完全可能高于此平均水平。 2．德国的横向转移支付 德国具体的州际间横向转移支付计算过程如下：  德国的州际间横向转移支付制度虽然受到国内学术界关于激励不够和对贫困州支助过多等方面的批评，但该制度是德国财政均衡制度的重要特色，受到广泛的关注。以下对德国独具特色的横向转移支付的制度原因进行简要分析。 从以上计算结果来看，虽然激励和鞭策的程度较弱，但由于对贡献州设定了均衡目标上限即全国平均水平的95％，一旦达到该目标，即停止转出，因此，贡献州的实际转出数额可能低于需要转出的数额从而使其财政收入高于表中所假设的水平。 3．德国横向转移支付的制度原因 从制度的角度来看，德国横向财政转移支付最重要的原因在于其“内在权力”的政治模式决定的财政收支分权的格局。 与美、加、澳等不同，美、加、澳的体制以联邦与州分别拥有独立的立法、行政或司法权为基础，换句话说，在美、加、澳模式下，联邦和州在各自的权力范围内行政，彼此无权直接干涉。如需干涉，必须以宪法为基础或以政府间“自愿”接受干涉为原则。这种政治模式被称为“外在权力”模式。而德国的模式是“内在权力”模式。  在德国的“内在权力”模式下，联邦拥有主要的立法权，而州则拥有主要的行政权（包括执行联邦和州的法律），最高法院的主要职责是维护宪法。然而，在这种立法权高度集中、行政权高度分散的模式下，德国的州实际上却拥有比美、加、澳等国家更大的权力。 德国联邦实行两院制，但真正的权力在下院(Bundesrat)。这是由于：（1）下院由各州执政的部长和其他高级官员组成，因此，各州的意志起重要作用；（2）德国宪法规定，宪法的修改和影响州利益的立法均需经下院批准才能生效。而在所有的联邦立法中，影响州利益的立法占全部立法的约60％。这使得下院即各州的代表在联邦立法上拥有非常大的权力，是联邦对涉及州利益的立法的真正制定者。 这种“内在权力”模式的形成可以部分地追索到联邦德国成立的历史。联邦德国（原西德部分）成立于1949年德国“二战”战败、即高度集中的第三帝国失败后，其体制在一定程度上受到占领国美国等的分权体制的影响，使各州的权力在宪法上得到了很大的保障。 “内在权力”赋予州的权力使德国成为世界上联邦制国家中收入和支出集中程度最低的国家之一。从联邦与州分享的财政收入比例来看，联邦政府一般集中35％左右，低于40％，而州和地方达到60％或以上。而“外在权力”模式的国家，如美国和澳大利亚等的联邦政府则集中60％以上的收入。在收入分散和行政权力及支出权力高度分散的格局下，横向转移支付成为德国财政均衡制度的合理选择。 4．横向分配式均衡的优劣势比较 横向分配式均衡的优劣势比较如下：
（四）税收均衡性分配¾¾德国、印度和日本等国的选择 税收均衡性分配在本文的含义区别于一般意义上的均衡税负，而是特指为实现地区间财政能力的均衡而在税收征收环节即初次分配环节进行均衡性的税收分配。印度、日本和德国等均有税收均衡性分配，尤其是印度和日本，其税收均衡性分配构成财政均衡制度的主要组成部分。 1．德国增值税的基础性均衡功能 如前面部分德国财政均衡制度的结构图所示，德国财政均衡制度的第一和第二层次即基础层和微调层均为以增值税为基础的均衡分配层。 德国各级政府的财政收入主要以三大税种为主：个人所得税，增值税和公司所得税。同时，还有一些地方小税种，如财产税等。德国的主要税种采取联邦与州政府分享制。各级政府的收入构成如下表，其中，商品与服务税包括消费税和增值税，并以增值税为主。  在几大税种中选择增值税进行均衡分配的主要原因包括： （1）个人所得税一般由本地居民交纳，应由本地居民受益，因此，应由本地政府拥有，用于本地公共支出； （2）企业所得税按属地划分，与上述理由相似，应由本地政府拥有。 （3）增值税是对货物的增值部分征收，货物具有流动性，不受地区限制，既不能按居民原则也不能按属地原则，因此，应该由全体公民共同拥有和分享。 之所以称德国的增值税均衡功能为“基础性”的，是由于通过增值税均衡性分配后形成了各州的财政收入不低于全国平均的92％的基础水平，此后的“中间层”¾¾州际间横向转移支付和“补充层”¾¾联邦政府的均衡性补助均以此为基础达到更高的均衡水平。 下图的右下角框（1）和框（2）分别为第一层和第二层增值税分配的资金来源。从图中可以看出，只有州政府的增值税被完全用于该基础性财政均衡功能，联邦政府的增值税中只有一小部分用于联邦政府的“补充层”补助支出。 从增值税的均衡分配方式来看，下图中的框（1）和框（2）分别采取不同的均衡方式。框（1）部分最简单，完全按人口平均分配；框（2）则在框（1）分配的基础上，按照一定的公式进行分配。公式中的主要因素为两项：第一是各州所有收入及以人口加权后的收入能力；第二是全国平均人均收入能力。两者相比较后，对低于全国平均水平92％的州进行补助，并使之达到全国平均水平的92％。 德国增值税的分配图：  2．日本地方分配税的均衡功能 日本的地方分配税（有时译为地方交付税）并不是一个单独的税种，而是专为财政均衡而设立的一揽子税收资金的总称，包括个人所得税与酒税的各32%、公司所得税的35.8％、消费税的29.5％和烟税的25%。 日本地方分配税的均衡功能主要体现在税收环节，其与一般均衡性转移支付的区别主要在于，较富裕的地方政府，虽然得不到地方分配税的均衡补助，但也不用向中央政府上缴其5税的均衡性收入，从而可以将该收入留归本级使用。这对收入较高、有自给自足能力的地方政府有一定的激励作用。 至于具体的分配方式，地方分配税与一般均衡性转移支付区别不大，主要以公式计算为基础。首先，分配测算各地方公共团体（政府）的标准收入和标准支出需求。其中，标准收入根据税基与平均有效税率计算；标准支出需求按照各支出项目的物理量定额（如学生人数、道路长度等）、单位支出标准与修正系数（如寒冷修正、密度修正、种类修正、规模修正等）进行测算。然后，对标准支出需求大于标准收入的地方政府进行均衡性补助。 3．印度中央税分享的均衡功能 印度的联邦与邦（即州）政府实行分税制。中央有中央的税收，邦政府有邦政府税收。但为了实现邦与邦之间的财政均衡，印度从第一个五年计划开始，即将两种中央税即个人所得税和消费税与邦进行分享，并以公式计算为基础来实现财政均衡。 印度在2000年的宪法第80次修正时确定的该两税的均衡性分配权重如下： 相对权重（％） 人口 10.0 距离 62.5 区域大小 7.5 基础设施程度 7.5 税收努力程度 5.0 财政状况改善 7.5 总计 100％ 以上每一种权重的计算都另有专门的公式，其中，人口公式体现按人均分配的标准，距离、区域大小等体现收入能力的差距，税收努力程度和执行财政体制情况等体现激励机制等。 4．税收均衡性分配的优劣势比较 税收均衡性分配的优劣势比较如下：
（五）均衡性转移支付¾¾世界各国较普遍采用的方式 以转移支付的方式实现政府间的财政均衡是许多国家普遍采用的方式，典型的国家包括加拿大、澳大利亚和俄国等。 1．均衡性转移支付定义 对于本文的均衡性转移支付定义，需说明两点： （1）不是所有的转移支付都具有均衡功能：本文所指的均衡性转移支付以是否以财政均衡为目的并围绕该目的而设计转移支付的方式（如采用“因素法”和通过公式化计算均衡因素等）为衡量标准。对于非均衡目的的转移支付，如对某项公共工程的投资性转移支付等，虽然其结果可能导致某地区的基础设施得到改善而缩小了与其他地区在基础设施服务上的差距，但由于其非均衡的目的性和分配中的非均衡性特征，不属于本文所界定的均衡性转移支付范围。 （2）不是只有一般性转移支付才具有均衡功能：从问题的另一个角度看，并非只有一般性转移支付才具有均衡功能。如前所述，一些国家的专项转移支付项目如教育和医疗等从目的和方式上都具有均衡功能，那么这些转移支付也属于均衡性转移支付。 以美国为例，美国是收入集中型国家，其纵向转移性支付（包括直接对个人和对州与地方政府的转移支付）基本采用专项转移支付方式（近年的改革将一些专项转移支付项目进行合并，使州和地方政府在项目大类内行使一定的自主权），拥有世界上最发达的专项转移支付体系（项目多达700多项），占联邦总支出的比重在2000－2002年之间高达64－68％[7]。一些专项转移支付项目如教育、医疗和社保等从目的和方式上都具有良好的均衡功能，追求较一致的全国标准，是均衡性转移支付。 当然，从各国的实践来看，均衡性转移支付以一般性转移支付为主，有的国家甚至明确地将一般性转移支付称为均衡性转移支付，将专项转移支付排除在均衡转移支付之外。需要指出的是，本文的均衡性转移支付包括带有均衡功能的一般性转移支付和专项转移支付两类。从某种意义上来说，具有均衡功能的一般性转移支付和专项转移支付对接受该转移支付的地方政府来说，最大的不同在于其是否拥有一定的资金支配自主权。请见下表：
在采用何种形式进行均衡性转移支付方面，澳大利亚和美国是两个非常典型的例子。 2．澳大利亚曾尝试加强专项转移支付，但以后又向一般性转移支付回归。 澳大利亚在1961-85期间的转移支付以一般性转移支付为主，其均衡效果较明显。80年代初开始，由于专项转移支付比重加大，均衡效果减弱。从80年代后期开始，澳大利亚重新回到更加侧重一般性转移支付。除适当降低专项转移支付的比重外，最重要的措施是将专项转移支付包括进入一般性转移支付的均衡公式，使专项转移支付实际上具有了均衡功能，从而使澳大利亚的转移支付的整体均衡效果大幅度回升。
3．美国曾尝试一般性转移支付，放弃后取而代之以分类补助。 与澳大利亚的实践正好相反。美国从最初的只有专项转移支付，到上世纪70年代在尊重州和地方的财政自主权的呼声下，尝试带有一般均衡性的转移支付，即“一般性收入分享”(GeneralRevenue Sharing)制度。但该尝试资金规模小且时间很短，于1983年即彻底停止，主要原因是缺乏支出责任机制。为了克服专项转移支付限制州和地方政府自主权的问题，美国取而代之的是专项转移支付的改革，即将某些可以合并的专项转移支付项目合并归入某大类，并在该大类范围内允许州和地方政府有一定的资金使用自主权。美国是世界上联邦制国家中唯一至今无一般性转移支付的国家。如本文第二部分所述，其具体的原因主要包括历史原因、体制原因、宪法原因和国民崇尚竞争的传统和文化等。
4．均衡性转移支付方式的优劣势比较 从一般意义上来说，一般性转移支付和专项转移支付以及分类转移支付（按大类并允许州和地方政府有一定的自主权）在均衡功能上具有如下优劣势比较：
实际上，以上三种方式是可以互补的，互相并不排斥。当同时采用两种或两种以上的方式时，最大的缺点是体制更为复杂和对数据及管理水平要求更高。所以，从某种意义上来说，均衡性转移支付方式的选择是对制度合理优化与适度简化的取舍。 课题组组长：王 军 副组长：贾 康 成 员：祝小芳、项中新、张小云等 [1]世界银行报告，1997 [2]财政联邦主义（fiscal federalism），是西方财政学界常用的一个名词，已成为财政分权的代名词。顾名思义，财政联邦主义取自联邦主义(federalism)或联邦制(federation)的基本含义。联邦制是一种分权的体制，财政联邦主义倡导推行财政分权的体制。 [3] Intergovernmental Fiscal Arrangements—Germany,Australia,Belgium,Spain,United StatesandSwitzerland. Quebec Commission 2001 [4] The Fiscal Crisis of theUnited Kingdom, Lain McLean, Alistair McMillan, 2002 [5] THE COMMONWEALTHGRANTS COMMISSION AND HORIZONTAL FISCAL EQUALISATION Alan Morris，Chairman of the Commonwealth Grants Commission, 2002 值得一提的是，澳财政能力均衡采用国内实际标准，而非建立某种“合理标准”。国内实际标准包括：1）各州平均的税收收入；2）各州政府履行现有职能的平均支出（当然需要考虑成本差异）。即，财政能力的均衡是均衡现有各州的实际财政能力，而非按某种理想的最佳均衡指标进行均衡。 [6]中外专家论财政转移支付 中国财政经济出版社 2003年 [7] Historical Tables, Budget of theUnited StatesGovernment, FiscalYear 2004 [8]将某一类别的多名目转移支付项目归于一类，附加一定的条件，地方政府可以在同类别中灵活安排使用。 [9]商品与服务税（Goods andService Tax），是澳大利亚于1999年新开征的增值税特征的税收，全额用于联邦政府对州政府的一般性均衡补助。 [10]Review of Commonwealth-State Funding：Final Report for A Review of the Allocation of Commonwealth Grants to theStates and Territories。 Published in Aug. 2002，ISBN 0 7311 14450。 [11] Fiscal Federalism inAustralia, Iain McLean 2002 [12] Comparing Intergovernmental Fiscal Relations inJapanandItaly: Assessment andSuggestions Massimo Di Domenico,Alberto Aanardi, 2004 主要参考书目略 （未完待续） 贾 康 简 介 第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。 |
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