|
议题三：城市治理中的违法建筑查处与司法审查 本议题的发言环节由江苏省高级人民法院行政庭刘军副庭长主持。安徽省高级人民法院行政庭张志强庭长、南通市中级人民法院审判委员会专职委员高鸿、南京市城市管理局政策法规处张保军处长、南京师范大学中国法治现代化研究院研究员尹培培分别作主题报告。  （刘军副庭长） 张志强庭长的报告主题为《责令限期拆除的法律性质及合法性审查探析》。他从责令限期拆除的法律性质、可诉性分析、合法性审查三方面逐一展开阐述。责令限期拆除是一种行政命令，判断责令限期拆除是否可诉的标准：是否对当事人的权利义务产生了确定的、终局的实际影响。关于责令限期拆除的合法性审查问题，他提出：第一，城市管理行政执法部门具有作出责令限期拆除的法定职权；第二，行政机关对违法建筑建设基本情况的认定，应当清晰、准确，且应具有唯一指向性；第三，违建并非一律应限期拆除，而是根据能否采取改正措施消除对规划的影响，分别采取不同处理措施；第四，违建建设者和实际使用人相分离的情况下，应当保障利害关系人的正当程序权利；第五，判断某一建设是否属于违建，应当优先适用建设行为发生时的法律规范。  （张志强庭长） 高鸿专委的报告主题为《城乡治理中违法建设查处的困境及合理化路径》。他认为，治理违法建设面临违法建设面广量大、行政执法力量权责不清、违法标准尺度不一、法定程序难以应对实践需要等诸多难题。只有从国家政策导向的高度，充分考察治理违法建设的实践路向，全面衡量行政效率、个人利益及公共利益等相关因素，才能为治理违法建设提供更为深刻的法理支撑。他提出治理违法建设的合理化路径包括：在执法主体方面深化综合执法；在执法程序方面，以违法建设是否正在进行适用不同程序；在执法手段方面，正确认识责令限期拆除，统一执法方式；在执法内容方面，以严格执法为原则，灵活执法为补充，因时因地处置违法建设；在法律适用方面，对存量违法建设优先适用城乡规划法，以保障治理目标之实现。  （高鸿专委） 张保军处长的报告主题为《违法建设认定职责与查处职责分离的实证分析——以南京违法建设查处实务为例》。他认为，违法建设认定是规划行政许可权的延伸，是规划许可管理的另一种履职方式，是规划行政管理的应有内容和核心要素，不可从规划行政主管部门的主责业务中剥离，仍应由规划部门主要负责实施。与此同时，城管部门的行政处罚必须以违建的属性判断为前提，并对此承担相应的法律责任。实务中，可将规划部门的违建认定意见作为行政执法重要证据。对规划部门因商请出具的认定意见原则上予以采纳，但当认定意见不完整或相关依据说理不充分的，或者不充分说明理由的，不可作为主要证据。他提出了两种制度完善方案：方案一，鉴于违法建设认定的综合性、延续性、专业性、高效性和权责一致性，以及城管部门查处违法建设对规划部门认定意见的需求考虑，可将违建行政处罚权调回至规划部门；方案二，基于行政执法体制改革的延续性、创新性、实践性和公权力的相互监督性考虑，可通过完善相关法律法规制度，进一步明晰违法建设及其危害程度的判断标准，减少自由裁量空间，增强公众对规划认定意见的接受度，减少对规划部门规划认定意见的倚赖，并将规划部门的认定意见明确为内部行政协助行为。  （张保军处长） 尹培培研究员的报告主题为《责令限期拆除决定的法律属性》。她认为，不同的法律赋予了责令限期拆除决定不同的行为属性，由此造成了适用上的难题。尽管土地管理法明确将其界定为行政处罚，但在其他领域，虽然主流观点基于保护相对人合法权益这一目的而倾向于将其认定为行政处罚，但在司法实务层面仍然存在不同的主张。她提出，在既定的法规范体系下，没有必要一刀切地将责令限期拆除决定法律属性予以固化，应通过具体的个案，在甄别其属于基础行为亦或是附带性，或从属性行为的基础上，以是否对相对人产生实际不利影响为标准确定识别步骤。在无法准确识别其法律属性时，仍应当遵循最低限度的正当程序要求。  （尹培培研究员） 本议题的点评环节由江苏省法学会行政法学研究会执行会长、苏州大学法学院王克稳教授主持。浙江省法学会行政法学研究会会长、浙江大学光华法学院章剑生教授，江苏省人大常委会法制工作委员会行政法处冯雷处长，江苏省司法厅行政复议立案处顾树勇处长，无锡市中级人民法院杨志钢副院长分别点评。  （王克稳教授） 章剑生教授认为：第一，责令限期拆除应当被认定为是行政命令。第二，新行政处罚法第28条规定的责令改正条款并不意味着城管部门具有强制拆除的职权，该条规定的立法目的在于限制行政机关为罚而罚，旨在纠正相对人违法行为，恢复至合法状态。责令改正和责令限期拆除在恢复原状功能方面亦有差异，责令改正是使受损害的权利恢复到原先的合法状态，责令限期拆除则并不必然达到这样的结果。第三，违建认定权和查处权分离后，规划部门作出的违建认定仍是一种事实认定，“分离”不能使得“违建认定”成为一种独立的行政行为，法院应当将其作为证据进行审查。第四，违建物转让之后，由于受让方仍旧维持或者使用着违建，构成了一种违法状态，宜引入“状态犯”这一概念，受让方负有消除违法状态的法定义务，若受让人不履行此法定义务，行政机关可以对其采取责令限期拆除的处理方式。  （章剑生教授） 冯雷处长认为，对城市治理中的违法建筑查处与司法审查的探讨有利于行政执法、行政审判工作的进一步完善。他认为高鸿专委的报告为治理违法建设提供了合理化路径。站在地方立法工作的角度，他提出，地方立法应及时总结分析实践经验，在此基础上完善地方性法规，用健全的制度设计为执法、司法提供更全面的法律依据。他进一步提出建议：第一，应当在立法中明确违法建筑查处的执法主体；第二，新行政处罚法中规定的部分县级职能部门的处罚权可以视情况依法下放到乡镇或街道来具体实施；第三，相关立法中需注意平衡好个人利益和社会公共利益的关系。  （冯雷处长） 顾树勇处长认为，新行政处罚法明确了集中行使行政处罚权制度，相对集中行政处罚权将行政处罚从原来所属部门的事中、事后监管中抽离出来，重塑了行政管理流程，这也带来了一系列问题。他认为张保军处长的报告从实证的角度，梳理了违建认定职责与查处职责分离的相关问题并提出了解决方案。他认为，关于规划部门是否有违建认定权、规划部门出具的复函是否具有可诉性这两个问题，目前尚无定论。他认为，相比于鲜活的事件，法律是滞后的，期待着学术界的专家加强对相关问题的研究，也期待着上级司法或者执法部门对这个问题加强指导，帮助一线执法部门有效实施行政管理，维护公共利益。  （顾树勇处长） 杨志钢副院长认为，关于责令限期拆除决定性质的争议，主要源于城乡规划法第64条、68条的规定与国务院法制办的两份复函产生了冲突。他提出，责令限期拆除决定的法律属性，不取决于它存在于何种行政执法状态中，而取决于它在行政执法过程当中的产生环节和表现样态。如果责令限期拆除决定是处于中间环节，法院应当注重维护行政效率；如果该决定处于最终环节，对当事人权利义务产生了实际影响，那么应该兼顾支持依法行政和保护相对人合法权益，对该权利的审查应当遵循最低限度的正当程序要求。另外对于正在进行的违法建设，应当强调快速处理，一般情况下可以不受行政处罚法的程序要求。  （杨志钢副院长）  |
|
|
