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前 言
国资监管机构代表政府履行国有企业出资人职责，并监督管理企业国有资产。在以“管资本”为主的监管格局下，加强国资监管机构履职能力建设成为完善国资监管体制机制和提升国资监管水平的重要环节。本文旨在明确“管资本”趋势下提升国资监管能力重要意义，并基于方达咨询以往服务国资监管机构的经验总结，提出“四问题、四对策”，破除“四不现状”，实现“四合状态”，助力其履职能力建设。 回顾历程，国资监管改革时之所需 对国有资产的管理最早要追溯到1956年“三大改造”完成，当时国有经济按照产业和规模归口政府各部门和地区分头管理，实施政企合一、三权合一的全方位监管，直到1978年开始尝试放权让利，但简单粗放的监管方式造成国有资产大量流失，国资监管问题重新被审视。1988年国务院直属国有资产管理局成立，专职从事国资管理工作，但由于与其他行业主管部门的管理和利益冲突，国资局历经被调整、撤销，国资监管职能转由财政部等五个部门分别承担，而分散行权也导致“政出多门”，国资监管似有实无。2003年国务院国有资产监督管理委员会成立，代表国家集中行使国有资产监管权，管资产、管人、管事，此后国资监管规章制度才不断建立和完善。 为适应新的发展趋势和发展阶段，中发〔2015〕22号文提出以“管资本”为主推进国资监管机构职能转变。国发〔2018〕23号文提出通过改组组建国有资本投资、运营公司，作为“管资本”下改革国有资本授权经营体制的重要举措。国资发法规〔2019〕114号文进一步明确了“管资本”的实质内涵，即管好资本布局、管好资本运作、管好资本收益、管好资本安全、管好国企党建。 国有资产管理一度被称作“最难啃的骨头”，细数国资监管的历次改革，坎坷曲折，但能发现，国资监管机构的主体地位愈加明确，所发挥的作用愈加重要。在“管资本”的趋势下，更是对国资监管机构提出了更高的能力要求和责任担当，因而提高国资监管机构履职能力是现实所需，使命必然。 面向未来，国资监管改革因问施策 自国务院国资委成立以来，我国逐步完善了国资监管体制，但现行国资监管机构履职能力与“管资本”下履职要求还存在较大差距。我们通过“一问一策”形式阐述存在问题与应对策略，具体如下： 监管机构不独立，应设尽设为合理 【问题一】目前国资监管机构设立大致分为三类：第一类是政府特设专门的国资监管机构，如国资局代表政府履行出资人职责，部分地区也成立“两类公司”且由政府或国资监管机构授权履行出资人职责；第二类是在财政部门加挂国资监管机构牌子或在财政部门内下设国资管理办公室等方式，履行出资人职责；第三类是政府索性直接授权财政部门，代表政府履行出资人职责。第一种国资机构设立模式较为规范，符合特设机构的定位，而其他两种模式将国资监管机构定位为政府组成部门，缺少规范性和专业性，直接导致政企职责、政资机构纠缠不清，也造成下属国企对国资监管机构职能和定位的认识偏差，并且这种现象随着行政区划越往下沉越明显。 【对策一】国资监管机构设立应尽可能保持独立，在综合考虑管理成本和国资分布的情况下，逐步实现省、市、县三级国有资产监管全覆盖。特别是，在国资监管薄弱的区县，对于资产总量、影响力较大的区县，可参照中央及省市模式，设立独立的国资监管机构进行统一集中的专业化管理；对于资产总量较少的区县，为节省管理成本，建议设立一家国有资本投资运营公司，由本级政府授权行使出资人职能。此外，应结合国资监管机构履职职能，优化部门设置，核定人员员额，适配专业人才。 监管体制不顺畅，有集有分为合规 【问题二】各地国资监管机构成立以来，其体制未真正理顺，导致国资监管过程中缺位、越位、错位现象并存。一是该划入的企业未及时划入，由于政府并未明确或明确部分出资企业，让其大部分企业仍游离监管范围之外，导致国有出资人“缺位”；二是国资监管机构为避免发生监管失职，在管理过程中对下属企业“手伸太长”“一竿子插到底”，导致监管行为“越位”，本该属于企业权力未放权给企业；三是该移交的职能未及时移交，国资监管机构要统一行使出资人职责，需要将原来分布在政府各部门的职能集中移交过来，但由于国资监管机构新成立，行权能力较弱，认同感也较低，一些政府部门未实质让出所辖范围内国有资产的管理权，仍在进行行政监管，导致履行职责“错位”，让其下属企业处于多头管理状态。 【对策二】若要改变国资监管的无序状态，应先明晰国资管理机构监管职责，同时做好权力的集中与分散。“集”指在政府与国资监管层面，国资监管机构应当收回且明确由自己履行的职能，其一是政府对国资监管机构的授权，该授予的应坚决授权，且应授权到位；其二是将分散于政府各部门涉及国有企业人事、工资、资产、经营等职能，统一移交到国资监管机构进行集中管理。“分”指国资监管与企业层面，国资监管机构应该放弃不属于自己的职能，其一是国资监管机构不能行使政府的社会公共管理职能；其二是根据“管资本”要求，按照职权法定原则，应当授权、放权给下属企业行使的职能。随着国资监管体系的不断完善，国资监管职能正在逐步转变，并长期动态调整。 监管力量不充足，配齐配强为合势 【问题三】关于国资监管人员力量配备，也是个问题。一是人员数量上的不齐备，国资监管机构配置员额与实际承担的工作内容、工作量不匹配，导致国资监管工作无法按时保量完成，何谈工作质量。某区国资金融局负责人抱怨说：“我们整个机构只有8个人，除了本职工作，还要干很多政府交办的其他事情，只要与国资沾边都交给我们。”二是人员素质上的不匹配，国资监管工作复杂多样，对岗位人员综合能力要求高。我司在服务过程中发现，部分国资办挂在财政局下面，组建时也就从财政局抽调了几人，体现出对专业能力不过硬、企业经营不了解、政策理解不到位等现象，在下达工作指示时常常会被企业所牵制，在出台政策文件前会要求由下属企业起草，他们只是负责审批，缺乏真正意义上的工作指导。 【对策三】国资监管机构是监管众多不同行业类型、不同功能定位、不同治理水平等企业集合，工作内容繁冗复杂，监管能力影响重大，应当选拔政治素质好、专业知识硬、企业经验丰的专职人员到国资监管岗位上来，建立专业化、懂经营的国有资产管理队伍。尽力脱离行政化管理思维，建立新的“用人文化”和专业人员选拔、培养和考核机制，既要满足人员队伍充足，又要促进优胜劣汰，吸收一流人才进入国有资产监管队伍，选择真正的“懂行”人员，而不是把国资监管岗当作干部分流安置岗，也可建立人才返聘机制，吸收、返聘国有企业退休的董事长、总经理，作为国资监管机构外部顾问。 监管方式不科学，管好管活为合宜 【问题四】当前国资监管方式存在三个表现：一是使用行政干预，国资监管机构人员多来自政府部门，习惯使用行政管理思维和命令方式来处理企业事情，缺乏企业微观层面的经验，会借用行政手段直接干预企业生产经营活动，使其市场主体生产经营自主权受到约束；二是采取过度监管，中央政策定调的“审慎、视情况”到了地方执行却变成了“禁止、不允许”，对于监管的层层加码，不仅抑制企业经营活力，也限制了企业自主创新；三是监管手段单一，国资监管部门主要依靠程序上的审批和监督,主动性不强，缺乏相应制约措施，监管能动作用发挥不明显。 【对策四】在“管资本”逻辑下，应明确监管内容，把握监管程度、优化监管手段，做到管好管活。一是实行清单管理，根据法律法规及政策要求，明确履职重点，建立权力责任清单制，将不该有的权力全部下放到企业，对清单内权力规范运行，并实行动态管理。二是分类授权放权，结合企业功能定位、治理能力、管理水平等实际，有针对性地开展授放权工作，充分激发企业活力。三是采用信息化监督，要加快国资监管的信息化建设，推动信息化与监管业务深度融合，打造数字化智能化国资监管平台，实现实时在线动态监管，优化审批流程，提高监管效率。 结 语 没有过往，便无将来。当前国资监管面临的问题，是新旧国资监管体制交替过程中不可避免的，既表现为历史遗留问题，又表现为新体制亟待完善的问题，这些问题都具有存在的必然性、长期性以及解决的艰巨性。那么，加强国资监管履职能力建设，要从合理设立监管机构开始，清晰界定监管范围及职能，优选配强监管专职队伍、创新和完善监管手段，想方设法解决监管中的问题与矛盾，唯有此才能提升国资监管水平，推动国有企业发展，不断为地方经济社会高质量发展作出应有贡献。
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