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引言 在国企改革国资的浪潮下，作为地方城市建设运营的主抓手，城投公司在地方政府的统筹安排下，纷纷成为“集团”，开启了集团化发展之路，通过做大做强集团资产和经营规模，改善财务指标，短期内可快速提升融资能力，有效缓解地方债务问题。 然而，行政手段整合的集团往往是拼凑式集团，虽然看起来企业多，资产多、业务多，但是“大而不强”、“集而不团”，集团内各个公司还是独立发展，未能发挥整个集团的协同优势。本文通过总结城投企业集团化发展过程中财务管控存在的问题，以问题为导向，提出集团财务管控搭建思路，就城投公司集团化整合后如何优化财务管控提出建议。 一 整合后集团在财务管控方面出现的主要问题 集团内多个公司整合前隶属于当地政府各个部门，由相关部门履行国资国企监管职责。集团化运作之后，由于政企之间国资监管权责界面不明晰，集团下属公司面对集团总部和政府部门多个管理主体，汇报工作压力陡增，决策机制不明确，审批流程过长，最终导致集团运行效率低下。 城投公司集团化整合初衷是通过资产、业务和人力的整合，优化集团财务表现，提升投融资能力，培育壮大造血机制，这就需要一个功能定位清晰的总部全面负责集团战略规划、资本运营、人力资源管理、财务控制和各子公司之间的业务协调等工作，高效统筹集团资产资源分配、投融资安排和资金调拨管理。如果没有根据集团实际情况建立总部职能明确、母子权责清晰的总体管控体系和对子公司具体的管控模式，会导致集团总部在财务资源整合管理中往往陷入集权和放权两难的困境，管控过于集权造成官僚主义，限制子公司的市场活力，过度放权无法发挥集团整体财务资源协同效应。 （三）集团财务管控机制不完善，集团整体财务目标实现难度较大。 一是城投集团在预算管理、资金使用、财务人员管理和会计工作等方面，缺乏统一完善的管理制度，导致子公司财务管理工作不规范，子公司资金实际运用与预算偏差较大，不利于集团整体财务目标的实现。 二是集团下属企业财务信息化建设程度不同，各公司提供的财务信息缺乏统一标准，决策者不能及时、准确获得下属企业财务管理信息。 三是财务权力分配问题，财务决策权力过于集中在总部，虽然在规范子公司的经营活动、贯彻集团目标上有一定的积极作用，但压抑子公司经营积极性，损害子公司创造力；而将权力完全下放到各子公司，会导致财权分散，不便于管理。财务权力分配不当最终不利于集团战略目标的实现。 二 城投公司集团财务管控开展的建议 集团财务管控包括预算管理、投资管理、融资管理、资金管理、会计与审计工作管理等内容，涉及下属企业业绩管理、财务人员的管理、权限管理、审计管理等方面。集团财务管控的到位与否，对实现集团战略有重要的意义。 （二）集团财务管控的优化举措 一是理清政企权责界面，建立健全以管资本为主的国资监管体系。 集团化整合后的城投公司应摆脱“政府部门的下级单位”身份，坚持“以放为主，放管结合”、“分类监管”作为管理原则，以有利于市场化转型发展为目的，合理确定地方政府对城投公司的管理权限。充分尊重集团公司法人主体地位，通过明确授权方式，让集团公司在授权范围内自主开展经营管理与财务决策活动。集团下属子公司的管理权应完全交由集团母公司行使，避免形成多头管理局面影响集团运营效率。对于并表管理的子公司，应明确赋予集团母公司投融资统筹决策权，避免出现财务风险。地方政府应重点管理城投公司的国有资本布局，规范城投公司的资本运作，关注城投公司的资本投资回报，最大限度地实现城投公司国有资产的保值增值。 二是明确集团发展战略，根据下属公司的发展定位灵活应用不同的财务管控模式。 整合重组后的城投集团往往兼具城投属性和市场属性，即围绕城市资产建设运营，以产业链延伸为手段，在地方政府支持下培育并拓展市场化竞争业务。双重属性决定了城投集团未来发展战略定位是城市投资建设运营商。为了保持集团战略发展定力，集团需要明确下属公司的功能定位，根据下属公司发展定位、资源相关度和自身发展阶段等维度选择不同类型的财务管控模式，充分发挥集团企业的母合优势，确保下属公司的发展方向与集团战略目标保持一致。 集团化公司对成员企业的管控模式分为以下3种：集权型财务管理模式、分权型财务管理模式、分权和集权相结合型财务管理模式。 1.集权型财务管理模式 集权型财务管理模式是一种财权高度集中的组织形式，集团公司对成员公司的筹资、投资、利润分配等财务事项拥有绝对决策权。会计核算、资金调度、资产管理、投资决策、内部控制、人事任免等重大财务事项都由集团公司统一管理。集团公司对成员公司财务负责人实现垂直领导，其工资福利待遇由总部决定。 采用这种模式的优点是有利于集团公司决策的贯彻和实施，在实现集团公司规模效应、协同效应的同时，最大限度地降低代理成本，提高资金使用效率，降低经营和财务风险，达到优势互补，保证集团战略目标的实现。缺点是成员公司没有财务决策权，抑制了成员公司的灵活性和创造性。 从战略协同和资源相关的角度看，集权型财务管控模式适用于功能定位为以公益性业务为主国企的下属公司。这类下属公司以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，这方面与集团的城投属性天然一致，且所拥有的政府资源、技术资源、人力资源与集团高度相关。集权型的管控模式有利于提高集团资金使用效率，降低财务成本的同时确保地方公益类项目建设与服务按时按质按量地完成。 2.分权型财务管理模式 分权型财务管理模式是一种财权相对分散的组织形式，集团公司主要以股权关系为纽带，以管资本为主要管控手段。集团公司总部只保留对重大财务事项的决策权或审批权，其他管理权限下放给下属公司。 采用这种模式的优点是下属公司对市场行为反应快速，容易捕捉盈利机会，减少集团公司总部决策的压力，缺点是下属公司有时可能从利己角度出发，追求局部利益而忽视整体利益，不利于集团公司资源的整合和利用，导致集团内部资源配置上的重复浪费，影响规模经济效益。 集团公司可应用分权型财务管控模式对以充分市场化经营的国有下属公司和参股公司实施管理。这类下属公司主业处于充分竞争行业和领域，以营利为主要目标，与集团公司城投属性和业务资源的相关度不大，面对瞬息万变的市场，需要充分的自主经营和决策权，即时高效抓住市场机遇，实现盈利。对于参股公司，主要关注的是参股公司的盈利情况和集团公司自身投资回报，通过派驻董事，实现对参股公司的经营决策的监督，确保国有股权的保值增值。 3.集权与分权结合型财务管理模式 集权与分权相结合的模式是将财权在集团公司总部与成员公司之间适度分配，形成适度分权或适度集权的组织结构。在实际工作中，集团公司对部分重大财务事项决议权实施集权管控，而把其他决议下放给下属企业。集权与分权相结合的模式有利于将重大财务决策权集中与一般管理决策权适度分权相结合。 从战略协同和资源相关的角度看，集权与分权结合型财务管控模式适用于从事综合类业务的国有下属公司。这类下属公司从事的与国计民生和重大专项任务建设相关的业务领域，与集团城投属性定位存在协同关系，宜实施相对集权的财务管控模式，充分发挥国企在保民生、稳增长方面压舱石的作用。从事的市场化竞争业务领域则实施相对分权的财务管控模式，调动成员公司的主动性和创新意识，培育造血机制。 从下属公司自身发展的角度来看，下属公司越处于发展的早期阶段，其自身组织架构稳定性和抗风险能力越弱，因此倾向于采用集权的财务管理模式。 三是健全集团财务管控职能，加强对下属公司全过程财务管控。 集团财务管控的主要问题在于保障集团财务运作灵活性的同时，又要求可控性。这就要求处理集权与分权问题要做到每个部门/单位、岗位责权界定清晰，围绕预算、资金、会计工作、财务人员和审计等管控职能的完善，形成对下属公司事前、事中和事后全过程的财务管控机制。 1.事前管理 开展集团财务管控需要明确管控的执行操作主体、管理制度以及管控手段等。 （1）统一设立财务机构 集团公司统一建立财务机构，集团公司财务部为整个集团公司财务机构的管理中心，保证各财务机构正常运行并实施有效的财务管理与核算，负责管理下属公司财务主要负责人的任免、会计人员的业务培训、业绩考核等事项。 集权型财务管控模式下，可实施财务主办人员派驻工作机制和财务人员集中办公机制，下属公司财务部门接受集团财务部的统一管理和业务指导，接受集团财务部检查与考核。 （2）制定统一的财务管理制度。 为便于集团公司内部会计核算和财务管理，集团公司财务部根据国家有关规定和集团实际情况制定内部统一的会计政策和管理办法，对财务核算与管理、投融资管理和资金管理等内容作统一要求，下属公司遵照实施。在不违背集团整体财务管理思路和体系的前提下，下属公司可依据自身行业性质和生产经营特点制定对应的实施细则。 （3）实施全面预算管理。 预算管理是在集团战略目标的指导下，对企业的生产、销售和财务等各个环节进行统筹安排，便于集团公司全面了解下属公司实现经营和发展目标的过程，从而保证集团公司总体战略目标的实现，并在一定程度上防范集团在发展过程可能遇到的经营风险和财务风险。 全面预算管理作为集团财务事前管控手段主要体现在预算编制，集团财务部按照集团整体发展规划，提出年度计划，将各项指标分解下达给下属公司。下属公司根据分配的指标和自身具体情况编制本单位下一年度整体资金预算，上报集团公司审批。集团公司依据批准后的各下属公司的预算汇总编制集团总体预算，据以指导下属公司的经营活动，确保集团年度经营目标达成，进而有助力集团战略目标实现。 预算执行工作中，根据不同的业务类别、结合公司功能定位和财务管控模式，灵活设置不同维度的执行审批权限，在保障集团经营目标实现的前提下，对下属公司充分授权，减轻集团总部的审批工作压力，提高下属公司的工作积极性。 2.事中控制 在具体业务开展过程中实施财务管控工作。 （1）投资管理 下属公司投资应纳入集团财务战略规划，并通过预算管理对各类投资活动的现金流量进行控制。集团公司应掌握对集团发展战略和经营目标产生重要影响的决策管理权以及例外投资事项的处置权。 集权型财务管控模式下，集团公司应建立健全下属公司投资管理与评价机制，从投前立项与审批、投中检查与监督，到投后管理与评价全过程全方位开展对下属公司的投资活动的管控。 分权型财务管控模式下，集团公司仅保留对重大投资事项的决策审批权，纳入全年投资计划的投资活动由下属公司自行审批决策和执行。 （2）融资管理 集权型财务管控模式下，集团公司对下属公司实行高度集中对外融资管理权，通过统筹管理下属公司的融资事项，确保集团总体债务风险和资本结构达到预期。分权型财务管控模式下，集团公司仅在重大融资事项方面保留决策审批权。对于参股公司的融资管理主要通过派驻董事在董事会行使提议权和表决权来监督参股公司的融资活动。 （3）资金管理 资金管理作为集团全面预算管理的重要组成部分，下属公司应根据自身的投资经营情况编制年度资金预算，同时还应逐月/季编列资金计划表上报集团公司。集团总部根据资金计划表的执行情况，区分预算内与预算外的资金活动，实现对下属公司的资金活动管理。 集权型财务管控模式下，可以实行资金集中管理，形成集团公司所有资金收支两条线，使集团公司能够随时掌握现金存量，从源头上控制所有资金流向、减少沉淀的闲散资金。 （4）会计工作管理 为统一规范集团会计工作，提高财务工作效率，由集团公司根据国家及行业相关法律法规，统筹制定重要会计科目处理、财务审批流程、财务信息报送和会计档案等重要工作领域的规章制度。下属公司原则上需全面贯彻执行上述制度安排，在集团财务工作统一要求下，可制定并执行适用于自身特殊经营领域的会计管理办法。 3.事后监督与评价 为确保财务管控机制在集团经营目标达成和财务风险控制方面发挥有效作用，评价集团财务管控工作执行的效果，集团需完善事后监管与评价措施。 （1）预算考核与评价 预算考评是对集团内部各责任单位/公司预算执行情况和绩效的考核与评价。通过预算实际执行情况与预算目标的比较，找出差异并查明差异产生的原因，据此评价各责任单位/公司和个人的工作业绩并与相应的奖惩制度挂钩，充分调动各级责任单位/公司和个人的工作积极性，保障集团经营目标和战略目标实现。 （2）审计与检查 一是开展集团财务检查工作，充分发挥集团公司对下属公司财务监督与检查机制。加大对总部派驻财务人员与下属公司财务部门的工作考核，并将考核结果纳入绩效管理。二是完善集团内部审计制度，有计划开展财务/预算审计、离任审计工作，并将审计结果和集团下属公司绩效考核挂钩。三是集团财务和内审部门配合外部审计，确保年度财务报告准确反映集团年度经营成果，提高集团业绩考核的效率和效果。 三 关于集团财务管控具体措施的提示 （一）对集团财务人员管控的安排 一是基于集团运营效率提升的角度，灵活运用财务人员集中办公机制。 为加强对下属公司财务管控，部分城投公司在集团化整合初期会安排下属公司的财务人员与集团财务部合并办公。此举有利于集团财务统筹管理，但却降低下属公司的运营效率，尤其对于距离总部较远的下属公司，财务人员分身乏术。 为兼顾下属公司财务工作正常开展，对集权型财务管控模式下的下属公司和财务力量薄弱的下属公司财务主办人员实施集中办公制。具体做法上，每月可抽出一到两周的时间安排上述财务人员到集团财务部集中办公，办公内容主要包括工作统筹协调与汇报、工作表现考评与绩效管理、财务及管理制度的贯宣与技能培训。剩余时间回到原工作单位正常开展下属公司的财务管理工作。 二是基于集团财务风险管控的角度，定期实行财务人员轮岗制。 安排财务主办人员派驻到集团下属公司是很多城投集团加强财务人员管控的主要手段之一，但是在同一下属公司工作多年，派驻的财务主办人员有可能会因为与下属公司管理层过于熟悉而影响自身工作的独立性，失去了集团实行财务人员派驻制的初衷。 为防范此类风险，对集团派驻的财务主办人员实行定期轮岗，即派驻到某一下属公司工作不超过一定年限（如3年），之后轮岗到其他下属公司。为有效解决不同经营性质的下属公司财务工作的专业技术壁垒，快速融入新的工作环境，集团需充分利用集中办公时间，提前对拟轮岗的财务主办人员进行相关业务知识和实操工作的培训。 （二）对集团财务管理系统的统一 建立集团统一的办公系统管理软件、财务管理软件，以在统一管控公司财务的基础上，提高工作效率。集团财务管理信息一体化有助力不同下属公司财务人员在集中办公期间可以在线上开展下属公司的日常账务处理、授权审批和汇报工作。有助于集团总部加强对下属公司的财务监督管理。 结语 城投公司集团化改革过程中，完善财务管控工作，对于提升集团运作效率，促进地方城市建设发展意义重大。为了避免出现政企权责不清、集团内部财务权力分配不合理、财务管控制度不完善等问题，城投公司需在地方政府的指导下，理顺国资监管权责体系，分类实施不同的财务管控模式，充分应用好预算管理、资金管理和审计等管控手段，在扩大集团经营规模的同时，促进城投公司持续高质量发展。
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