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2000年开始，我国粮食播种面积和产量连续四年双双大幅下滑，农业生产陷入低谷，农民增收困难，农村发展缓慢。以湖南为例。到2003年，全省水稻播种面积仅341万公顷，比1999年减少57.45万公顷，四年下降14.42%；水稻产量2070.18万吨，减少478.92万吨，下降18.79%；农民纯收入2471.6元，年均增长3.58%，其中2003年仅1.57%。面对严峻的“三农”形势，党中央、国务院从2004年开始，连续下发了五个“一号文件”，出台并实施了“两减免三补贴”等一系列支农惠农政策，各级财政的支农支出随之大幅增长，推动全国粮食生产形势迅速好转，粮食播种面积和产量重新步入稳中略增的正常轨道，取得了立竿见影的重大效果。 一是有力加强了党和人民的血肉联系。农民群众满怀深情地说：如今种田不交税，政府还有补贴发，党的政策真是好到了家呀！ 二是有力促进了粮食生产。2004年，湖南水稻播种面积恢复到399.94万公顷，比2003年增长17.3%，并反超1999年1.49万公顷；水稻产量恢复到2441.68万吨，比2003年增长18%，与1999年的差距缩小到100多万吨。2007年，全省水稻播种面积达到420万公顷，产量达到2500多万吨，已与上个世纪90年代初的最好水平不相上下。 三是有力推动了农民增收。2004年，我省农民人均纯收入达到2838元，扣除物价因素后实际增长8%，比上年大幅提高6.43个百分点，是1997年以来的最高增幅；2007年达到3904元，比上年增长8.3%。这其中，平均每户就有200元左右来自国家的四项粮食补贴。
但是，由于“两减免三补贴”等政策在制度设计上存在一些先天不足，经济社会方面的制约因素也越来越多，特别是近年来农资价格大幅上涨带来了前所未有的冲击，致使粮食补贴的政策效应明显下降，体制机制方面的矛盾却日益凸显。 一是补贴标准偏低，总量偏小，农民实际受益不多。2007年，我省水稻生产的最高补贴为每亩70.5元（含水稻保险保费补贴，不含农机具购置补贴），因人均耕地只有0.85亩，其中水稻面积约为80%，故人均补贴实际不到50元，仅占当年纯收入的1.2%左右，谓之杯水车薪实不为过。2008年水稻生产补贴每亩最高可达127.3元，比上年增加56.8元，但据测算粮食生产综合成本将上涨150元/亩左右，农民的生产积极性受到进一步挫伤，“抛荒”、“双改单”、“粮改经”等现象屡禁不止。 二是补贴种类繁多，对象分散，工作成本较高。现行粮食生产补贴虽然数额不大，却分为粮食直补、良种补贴、农资综合直补、大型农机具购置补贴和水稻保险保费补贴等五种，其中粮食直补和农资综合直补须按种粮农户发放，良种补贴须按实际种植面积分早、中、晚三季分别发放，因此要想在规定时间内，把上述补贴一分不错地发放到全省1297.7万户农民手中，其任务之重、难度之大、成本之高实在可想而知。 三是发放方式不够科学，受益对象不够合理，政策效应不够理想。由于实际种植人及其种植面积经常变化，难以及时准确核定，目前的通行做法是按农户计税面积核算补贴并通过“一卡通”直接发放到农户手中，地方不能调整，致使本应“谁种谁得”的粮食补贴变成了普惠式的“农田补贴”，承包户只要榜上有名，不管是种田还是抛荒，是种单季还是双季，也不管是种粮食作物还是经济作物，粮食产量和质量是高是低，国家补贴都会一分不少，不少农民为此“惜土如金”，即使抛荒也舍不得转让，而真正想种粮的农户或者租不到田，或者租了田种了粮却得不到补贴，感到吃了亏、不公平。
由此可见，现行粮食生产补贴模式确实有违政策初衷，有损种粮农民生产积极性，有害政策效应的充分发挥，从而对粮食生产和安全造成不利影响，已经到了非改不可的地步了。 当前和今后一个时期，必须按照科学发展观的要求，立足构建我国粮食安全的长效机制，针对现行粮食补贴政策存在的突出矛盾和问题，重点抓好以下几个方面的调整、充实和完善工作： 1、强化补贴政策，加大补贴投入 由于我国是人口和农业大国，农民占绝大多数、农业生产仍是农民收入重要来源等基本现实短期内不可能改变；由于农业是弱势产业，比较效益低下，粮食生产明显缺乏吸引力；还由于粮食是特殊商品，粮食价格不可能真正随行就市、任涨任跌：所以，高度重视并保护农民种粮积极性、有效增加农民种粮收入，应该作为我国促进粮食生产、保障粮食安全的重中之重。而按照市场经济和WTO规则的要求，其理性选择和有效途径，就是向农民提供粮食生产补贴。因此，必须坚持粮食补贴政策长期不动摇，充分调动农民积极性；必须确保投入，不断提高农业补贴占农业生产总值的比重；必须不断强化粮食补贴的政策功用，努力改善农民收益预期推动粮食增产，促进农民增收。 2、提高补贴标准，扩大补贴范围 补贴标准太低，就难以调动农民从事粮食生产的积极性，粮食安全就是一句空话。要充分考虑农资和人力成本上涨幅度、市场粮食价格变化趋势、社会平均利润水平等因素，并参考借鉴国际成功经验，合理确定粮食补贴标准，使之能够有效提高农民从事粮食生产的比较效益，能够充分发挥其正向激励作用。同时，要根据发展变化的情况，不断拓展粮食补贴政策的覆盖范围。比如，农田水利设施落后是制约粮食生产的制约因素。电机、水泵等排管设施价格昂贵，农民难以承受，应纳入补贴范围；政策性粮食保险是弥补灾害损失、保护生产能力的有力武器，覆盖面应强制性地达到百分之百，目前由农民承担的30%左右的保费，应改由财政全部负担；为促进土地流转，提高规模效益，可考虑对主动积极转让土地的农户予以一定年限的流转补贴。 3、改进补贴方式，简化补贴种类 为充分发挥粮食补贴政策的应有效应，体现“谁种谁得、多种多得”的基本原则，防止抛荒、“双改单”、“粮改经”等现象，必须尽快改革现行“一卡通”发放方式，将落实补贴政策、发放补贴资金的权力和责任下移，交给身处工作最前线、每天与农民面对面的乡村两级组织，让它们承担相关任务，核算补贴金额，并经审核无误后，直接发放给实际种粮的农民。上级政府及其财政部门应把工作重心放到制定政策、筹措资金、监督检查等方面来。同时，现行良种补贴、粮食直补、农资综合直补都属于一般性补贴，只要是种粮者都有份，应简化归并为一种综合性的补贴予以发放，以提高工作效率，降低发放成本。为强化调控作用，制止“双改单”，可把综合性的补贴资金分为两次发放，比如栽了早稻发放50%，栽了晚稻再发50%。 4、加大工作力度，确保补贴到位 粮食补贴关系到千家万户种粮农民的切身利益，关系到国家粮食安全，必须加大工作力度，创新体制机制，确保政策不折不扣到位。要进一步加强基础工作，建立完善发放发放数据库，提高政策的准确性；要坚决执行村务公开制度，严格接受群众监督，提高政策的公平性；要充分调动乡村两级干部的积极性，夯实发放工作的组织基础，提高政策的保障性；要妥善处理农业税尾欠等历史遗留问题，防止随意抵扣激化矛盾，提高政策的规范性；要坚决查处截留挪用、贪污鲸吞等违规违纪行为，提高政策的严肃性。 （附记：该文完成于2008年6月4日，是我在财政部门工作期间牵头的最后一个调研课题的部分成果，核心内容曾发表于《中国财经报》《中国乡村发现》等报章杂志。此后7月，我即被派往四川理县，从事汶川地震灾后对口援建工作，三年后归来就到了新的单位。回头来看，当年关心的主要问题正逐步得到重视和解决，相关政策措施建议算是没有白提，当然新的问题也在不断产生。粮食问题，总是大意不得的。
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