|
摘要 长期以来，流域污染治理中的碎片化困境掣肘了我国生态保护和高质量发展。对长三角水污染治理实践的研究发现，政府层级间纵向压力先后通过纵向干预和横向辐射两种机制推动了横向协作。基于历史制度主义视角，构建了机制演进的“议题驱动—策略节点—机制分野”分析框架。研究发现，在宏观结构、中观制度、微观行动者层次的重要议题和关键节点催生了机制演进的分水岭，通过结构环境的转换式调适、制度设计的层叠式演进、行动情境的更替式变革等三条路径，在流域污染治理领域中实现了量化指标包干、项目式协调、信息单向流转向目标共享、权责共担、平台共创的机制分野。研究结果表明，当前我国压力型体制发生了从结构有效性逻辑向适应性逻辑、从制度的政治势能向政治动能、从科层化刚性运作向网络化柔性动员情境的多重嬗变。 作者简介 彭勃，上海交通大学国际与公共事务学院教授，博士研究生导师，从事社会治理、公共政策研究；庞锐，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生，从事城市治理、基层政治研究。 一、文献回顾和问题提出 （一）纵向压力是推动下级横向协作的逻辑动因 （二）纵向压力塑造下级横向协作的运作过程 二、案例呈现：纵向压力下长三角流域污染的横向协作实践 （一）研究方法与案例选择 （二）案例过程与分析 三、纵向干预到横向辐射：一个机制演进的分析框架 （一）议题驱动：突破路径依赖的动因 （二）策略节点：机制演进的三重分水岭 （三）机制分野：转换、层叠与更替 四、结论与讨论 流域环境污染是一个传统治理难题，往往涉及流域范围内上下游、左右岸的互动与协调以及环保、水务、交通、渔业等多部门的职能权限。协作治理常被视作解决这类跨域问题的有效方式，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径之一。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五远景目标的建议》明确指出，要“实施河湖水系综合整治”以及“强化多污染物协同控制和区域协同治理”，但由于区域协作成本高、部门协调难度大，流域污染治理的横向协作实现往往十分困难，容易产生问责困境、道德风险、协作惰性与协作悖论。党的十九届四中全会强调“加强中央宏观事务管理”和“跨区域生态环境保护等方面事权”，不断“完善污染防治区域联动机制”。一般而言，纵向关系与横向关系作为科层架构中的两条路径被研究，西方理论中多关注纵向压力对横向协作的排除和消解作用。在我国，纵向压力“一竿到底”的纵向干预机制，如何演进为横向辐射的力量，进而搅动平级区域和部门间的“涟漪”？哪些因素催化了这一演进过程，又最终对流域污染治理中的横向协作产生了怎样的影响？这些问题仍需要在理论和实践中进一步探讨，以打开我国纵向约束体制与横向协作治理相互作用过程的“暗箱”，并提炼和归纳具有中国特色的压力型体制和协作治理理论。 环境污染等跨域问题的涌现，反映出以边界为基础的科层制和碎片化的新公共管理模式存在一定局限。由于水环境属于多元利益相关者共同的“区域公共产品”，具有外部性和复杂性，水污染协作治理已成为学术界和实务界所共同关注的问题。既有政府间横向协作的研究多围绕协作参与方的自发动机。有学者基于交易成本理论，将共同价值、公共利益、交易风险与成本视作横向协作的关键，也有学者在资源依赖视角下，提出组织互信、共同目标和共享信息是组织部门间协作达成的重要因素，然而，上述观点难以解释在中国情境下，尽管自组织协作动机不足，但是部分区域和部门仍然形成了长期、良好、有序的横向协作关系。事实上，在我国单一制的结构下，成功的协作很多都需要中央的宏观调控和上级的指导支持。近年来，学者开始认识到纵向压力在推动横向协作中发挥的作用。 （一）纵向压力是推动下级横向协作的逻辑动因 相关研究主要从以下三个方面展开讨论：一是由压力型体制的固有特征决定。这一概念所强调的各部门共同参与解决问题、数量化任务分解、物质化多层次评价等，在环保领域尤为突出，“一票否决制”“目标责任制”等控制和干预手段能迅速催化横向协作的生成。二是受传统科层体系架构影响。在涉及管理权限与主体利益分配的水污染问题上，中央和上级政府的地位依然不可撼动，其反复指导、强制命令或直接组织等，往往会成为横向协作的“诱导性动因”。三是得益于我国行政体制改革。有学者指出，分税制改革、大部制改革以及电子政务的迅速发展等，都为纵向压力通过多种方式影响下级横向协作奠定了基础。 （二）纵向压力塑造下级横向协作的运作过程 一方面，当前相关研究主要聚焦纵向干预机制，即上级政府通过法律法规、政策文本、行政指令、问责与绩效考核等权威与控制工具，推动下级协作的启动和实施。该机制主要依托政府上下级之间的领导与被领导、监督与被监督关系，利用立法或其他正式手段施加外部强制力量以促进协作共识和行动的达成。有学者提出，在压力型体制下，上级可以通过过程导向型干预和结果导向型干预，颁布政策或制定考核指标要求下级建立协作机制，这也是我国长期以来常见的压力传导方式。因此，纵向干预机制在协作倾向、协作达成与协作执行等环节均发挥了不同作用，纵向关系也深刻地形塑了我国当代国家治理的基本格局。另一方面，对于纵向压力如何通过横向辐射机制，进行软化、容纳并作用在横向组织间，相关研究则相对较少。有学者提出压力型体制的“减压阀”效应，作为政府组织互动的新特征，维持着当前体制有效运转。也就是说，除一些强制措施以外，上级政府还可能通过人事、财政或组织等层面的资源支持来激发下级及相关部门的协作动机，提升协作能力；或通过编撰非强制性指导意见和召开相关会议等，传达和发布鼓励和支持协作的信息，加深信任与互惠，推动横向协作。 弗兰克·古德诺提出，政治对行政的适度控制，是实现协调的必要途径，而行政的适度集权化在协调过程中十分重要。“压力型体制”既生动描绘了我国中央和各级地方政府过去在纵向压力驱动下运行的基本形态，也为其推动政府间横向协作提供了一些理论阐释。现有研究主要呈现以下两个方面的特征：一是现有研究大多从行政任务导向的被动阐释视角出发，强调纵向压力的权威控制作用，探讨纵向干预机制在我国的有效性和正反馈效能，而这只能代表纵向压力推动横向协作过程的一个面向。随着我国政府职能转变、国家治理体系和治理能力现代化，在一些实践场域中，纵向压力开始通过多元方式和路径进行传导，进而推动政府间横向协作，但当前基于资源依赖与信任共识的主动阐释视角，对于纵向压力的横向辐射机制与动员过程进行的研究还相对较少。二是现有研究大多为单案例研究，基于压力的“纵向干预”或“横向辐射”机制之一，对其推动横向协作的过程、工具与结果进行分析。既难以对纵向压力推动横向协作治理的两种方式进行对比，也无法解释二者间机制演进的分水岭及其发生条件、过程与机理。那么，在我国水污染协作治理领域，纵向压力如何推动横向协作，压力作用的双重机制是否存在，机制演进的动因和分水岭在哪里，其实现路径又是怎样的？本研究运用比较案例方法，呈现纵向压力推动横向协作的两种机制，对机制演进分水岭及过程进行分析，进而探究当前我国压力型体制在从压力到合力的转变中发生了怎样的嬗变。 （一）研究方法与案例选择 本文运用比较案例研究（Comparative Case Studies，CCS）方法，主要是因为单案例研究更容易落入循环论证的陷阱，外部效度相对较低。而比较案例可以通过理论抽样方式，以强调基于类别间区分的典型性。约翰·吉尔林提出，小样本的案例研究在案例选择上不同于大样本研究中的随机原则，并根据研究目标归纳了九种案例选择的方案和原则。其中，多案例比较研究更常以“最相似案例”（Most-similar）或“最不同案例”（Most-different）体系进行设计，前者在多数变量最大程度相似下，关注某个核心变量的差异对因变量的影响，后者在多数变量最大程度不同下，关注某个相似的关键变量对因变量的影响。 本研究在案例选择方面遵循“最相似案例”方案，选取长三角地区两条重要“界河”的水污染治理作为案例。Q河和T河均位于上海市P区、江苏省W区、浙江省J县毗邻交界地带，除纵向压力介入方式不同以外，两个流域所属辖区相同，协作治理涉及的部门也十分相近，不管是在水资源量、流域特征等自然禀赋方面，还是在污水排放量、治理资源、既有协作基础等方面均具有一定同质性，可以一定程度控制其他因素的影响，探讨纵向压力这一核心自变量对于其横向协作过程的不同影响。本研究所使用的案例资料主要源于笔者2019 年10月至2021年12月在P区、W区、J县的实地调研，访谈对象包括县（区）级水务、环保部门工作人员，河流管理所、河长办负责人等，通过半结构化访谈等获取资料，并以内部文件和媒体报道为补充，基本实现了分析要素的复制和拓展。 （二）案例过程与分析 总体来看，Q河的大规模协作整治始于21 世纪初，是在中央和上级政府高压强力推动下生成和开展的，压力直接在条块与层级间传导；而T 河协作治理则是在2018年后才在中央及水利部太湖流域管理局（以下简称“太湖局”）等部门的倡导下集中开始探索的，通过上级牵头的区域协调机构形成协作治水网络，并将自上而下的压力辐射在这样的治理结构间。如表1所示，体现出纵向层级压力介入下级协作过程的两种机制。 1.Q河：压力纵向干预下的“俱乐部”式协作。江苏省W区和浙江省J 县分别位于Q河上游和下游，由于沿线聚集大量纺织产业，从20世纪90年代起，两地交界水质全面劣于Ⅴ类标准，引发了严重的饮用水危机。由于缺乏沟通与协作，两地边界污染矛盾由来已久。2001年年底，民间“零点行动”爆发，下游J 县Z镇渔民不堪上游污水的反复侵袭而采取“断河”措施，引发中央政府的高度重视，作出“只有依法治污，才能根本解决问题”的重要批示，国务院多次派遣由环保部门、水利部门等组成的多部门联合调查组进行协调，为两地迅速开始协作打下基础。 在纵向压力的推动方式上，由于中央和省级政府均强势介入W区和J县环保和水利等相关部门协作起点及后续过程，体现出纵向干预机制下的命令控制作用。一是发挥“裁判功能”，由中央调查组派驻协调，判定上游的污染责任和两地各自的治理责任。二是发挥“监控功能”，原国家环保总局在边界水域安排两个水质自动监测站。在中央“目标责任制”的压力下，江苏省、浙江省也根据上级协调意见，分别对W区和J县下达了逐步落实重点企业限产、停产，和限期达到水质目标等任务。一系列整改方案使得W区和J县搁置争议，于2002 年年初首次召开边界水污染联席会议，形成了信息互通机制、现场联合机制和解决重大污染事故苗头联合办公机制，并初步完成断面水质控制在Ⅴ类以内的目标。可见，在纵向干预机制下，横向协作主要通过量化指标包干，将来自上级政府的各项任务指标量化分解，进而下达给下级组织和个人，并要求其在规定期限内完成。 在横向协作的治理模式上，虽然两地在任务达标后的十余年间，暂未形成常态化协作机制，但是多次就沿岸环境整治、河道水质改善等开展间歇性协调。这是因为中央协调意见指出要将环保目标纳入经济社会发展规划和政绩考核。2005年，上游W区某企业偷排污水造成下游数千亩水域污染，最终W区3名负有责任的环保工作人员均受到严肃处分。在这样的考核体系下，在发现水质变化后，双方通常会互相通报信息，及时协商采取措施。2008 年，W区S镇要上马可能产生较大污染的项目，J县环保部门一同参与了立项讨论，最终将污染“扼杀在摇篮中”。从2012年至2016 年，中央和江浙两省均正式推行实施“一票否决”的河长制。W区和J县各相关部门不得不在自身权限范围内不断进行短暂沟通协调以防止重大边界污染事件再次发生，呈现出“俱乐部”式竞合态势。 2.T河：压力横向辐射下的“共同体”式协作。T河是太湖流域的重要界河之一，先后流经江苏省W区、浙江省J县和上海市P区，承担太湖60%的泄洪任务，是上游的泄洪通道，而对于中下游地区来说则是重要水源地。因此，T河的治理任务和目标较为复杂，不同的利益诉求导致省际和部门间矛盾突出，最大的分歧点就在于沿岸的治理目标和保护管控范围。2015年，在太湖局多次召开协调会议后，两岸各地开始探索边界缝合的“T 河水资源保护省际协作机制”，水务、环保、航运等部门在统筹调整产业结构、适当控制航运功能等方面开始综合协调，但由于水污染治理协作的准备、生成和持续都需要各方大量成本投入，协作惰性难以克服。对于边界污染治理责任划定，多方仍经常吵到“脸红脖子粗”。 在纵向压力的推动方式上，T河污染治理协作的形成与运作一定程度也受到压力型体制的影响，但更多地体现出横向辐射机制的激励动员色彩。2018年，长三角区域合作办公室挂牌成立，水污染跨域治理也是其职责之一，形成了其协作治理的“元网络”。在中央提供的合法性支持下，W区、J县和P区建立了“小长三办”，针对T 河综合治理等一系列棘手问题开展实体化办公。2019年，长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）及执委会成立，并发布一系列战略规划纲要和配套激励措施，如财政和人员方面的配置和支持等。尽管来自中央和省级的纵向压力依然存在，但各方面临的是“推动跨界水体环境治理，健全区域环境治理联动机制”的综合目标责任，这类“弱问责”考核避免了下级为达到本部门绩效而只关注数据甚至“操纵”相关数据等扭曲行为。 在横向协作的治理模式上，示范区执委会和太湖局的牵头和协调使得战略层的“元网络”向操作层的“治理网络”推进，环太湖城市水利工作联席会议多次召开，示范区“智慧环保”平台、水源水质水量监测与预警业务化平台等也搭建起来。最终，三地政府的八个部门共同签订了生态环境合作框架协议，探索跨区域生态补偿、污染损害赔偿等协调方案，最终形成了包括县区级环保、水务部门以及乡镇级负责机构、流域专门协调机构等在内的T 河长效治理“共同体”式协作，共同推动横向政府间利益分配、协调、补偿、让渡等协作关系的构建。2019年至今，T河地表水体和跨界河流断面水质均有大幅改善。 对于纵向干预到横向辐射机制演进的研究，新制度主义中的历史制度主义理论可以为其演进动因、策略、路径等提供一个相对全面的解释。因为该学派强调中观层次的制度，能够串联起宏观和微观层面，形成一个综合机制，并对演进过程中的制度背景、政治变量、路径依赖和关键节点等进行综合分析。由上文分析可以看出，在Q河污染协作过程中，通过纵向干预机制，上级政府直接从更高层次采取相应行动，如行政指令、考核问责等，以自上而下的层级压力协调横向政府和部门间的权责利益关系，矫正下级政府决策中可能出现的偏差，成为其利益争端的公正裁判和协作生成的“吹哨人”。长期以来，这种机制由于简单高效而被广泛运用于上级敦促下级横向协作的实践场域中。因为压力型体制下宏观结构、中观制度、微观行动者等方面的特征，对我国地方政府横向协作的生成、结果与效率均具有一定的报酬递增或正反馈效应。因此，该机制也会沿着这条路径自我强化与发展，形成路径依赖。 在制度稳定期，制度依然不是“停滞”的，制度存续不仅源自其“黏性”，还因为其会随环境变化而进行调适。这种制度变迁的能动性能够与路径依赖相互兼容，外部的社会力量或内部的问题驱动都可能起到推进作用，由此产生了机制演进的分水岭。纵向干预机制容易造成短效性、被动性协作倾向，难以真正化解“零碎化威权体制”的弊端，无法适应流域污染协作治理的新要求、新动向。自2018年以来，伴随政府职能转变与电子政务发展，上级政府开始重视发挥区域协调组织、议事协调机构以及信息平台的作用。与此同时，在T河治理中，压力传导也体现出从纵向干预机制向横向辐射机制演进的趋势，上级政府开始辅以网络化的柔性动员手段，倡导构建水污染协作治理网络。这一机制将任务、指标等纵向压力均匀施加在该网络中，以推动协作生成，实际上仍在压力型体制的范畴内，体现出我国适应性调适和渐进式改革的特征。 基于此，本文在历史制度主义的制度变迁理论视角下，进一步构建纵向干预机制向横向辐射机制演进的分析框架，如图1 所示。首先，在过程脉络上，主要分为“议题驱动—策略节点—机制分野”等三个环节：第一，该理论主张制度变迁的研究都是基于一些非常重要的问题或困惑展开的。在压力型体制的路径依赖期，水污染治理需求、目标、任务的变化与纵向干预机制下形成的协作导向存在矛盾，“议题驱动”是机制演进的重要动因。第二，该学派强调关键节点（critical junctures），即对制度形成和发展具有重要甚至决定性影响的关键时刻。在上级政府推动长三角水污染协作的过程中，国家战略的确立和调整及其带来的一系列变化，成为关键“策略节点”，形成了纵向干预机制向横向辐射机制演进的重要分水岭。第三，制度变迁的方式包括累积式和突变式两类，“机制分野”是对两种机制演进的具体实现路径进行分析，如漂移（drift）、转换（conversion）、层叠（layering）、取消（elimination）或更替（replacement）等。其次，在分析层次上，该框架希望在“宏观结构环境—中观制度设计—微观行动情境”间建立经验性的因果链条，在过程脉络中均融入这三个层次，使得分析兼具宏观视角和微观证据。 （一）议题驱动：突破路径依赖的动因 历史制度主义从生物进化的间断均衡学说得到启发，认为制度形成后，在路径依赖下会进入稳定发展的静态平衡期，显示出连续性。事实上，在没有外部冲击的情况下，制度仍然会出于内部问题或议题的驱动，而一定程度突破路径依赖。在水污染治理实践场域中，纵向干预机制越来越难以适应当前水污染协作治理的复杂局面和要求，由此产生三个层面的重要议题，成为其向横向辐射机制演进背后的深层动因。 1.条块分割管理结构下“为达标而协作”与综合型协作目标的背离。纵向干预机制仍依赖纵向压力在条块结构间的穿透，下级位于自上而下的指标压力链的末端，可能为达到环境治理绩效而产生“唯指标论”倾向。Q 河污染治理的初始目标就是调停两地治水纠纷和群体性事件，敦促改善交界水质。由于上级在协作中的实时“指标监督”，W区S镇和J县Z 镇在纵向干预下迅速合力达成治污目标，但此后的协作行动也多围绕这一小范围水体的几项监测指标展开，对协作目标和区域范围拓展十分有限，主要是在特定事项状态下进行单一目标的协作，如针对水体污染召开联合清淤协调会，商讨出资方案和堆放淤泥土地等。“十三五”时期以来，我国环境治理目标开始发生转变。T河污染的治理目标也从污染物总量控制为主向环境质量改善转变，从主要依靠环境容量向依靠环境流量转变。以条块为基本结构单元的纵向干预机制在凝聚目标共识上显得乏力，催生出治理结构演进的需求。 2.属地责任分配制度下“出问题才协作”与长效性协作需求的矛盾。在纵向干预下，横向部门整合常通过上级从各地区、各部门抽调人员共同参与，设立“工作小组”“领导小组”或“督导小组”等来开展，临时形成的权责分配规则也多针对特定有限目的，并在达成后失效。在“一阵风”的运动式治理之后，协作关系往往很难进一步发展。W 区和J县在完成上级关于Q河治理协调意见中的整改要求后，在随后的十年间仅维系了一定的间歇性协调关系，经常是在一方有协作需求时，各部门才在自身职责范围内进行一些配合行动。在纵向干预机制的属地责任制度下，行政区划的壁垒和体制机制的障碍仍未能真正打破，由于涉及两省，各部门需反复经历繁杂的讨论、立项、上报、批复过程。T河治理涉及3个区县数十个部门，治理主体责任更为复杂，需要以权责分配等制度演进来实现其常态化协作治理。 3.信息监控运作情境下“为竞争而协作”与系统型协作任务的冲突。一是在纵向干预机制下，上下级行动者间信息不对称及部门间信息壁垒等现象依然存在，由于下级“眼睛向上”的倾向，上级往往更易于自下而上地获取有效信息，且未必能够转化为下级协作的支持性资源。二是各方在纵向干预和压力倒逼下形成的协作，其主要方式仍依靠属地和部门间包干，协作参与方如同相对独立且有竞争关系的“俱乐部”，难以生成深度的水污染治理“共同体”。直到2017年，W区和J县才建立起Q 河区域水环境联防联治办公室，共同推进边界水环境可持续发展，从上级介入调停到最终系统型协作，经历了16年之久。而国务院批复的《太湖流域综合规划》将T河功能同时定位为上游主要行洪的“高速通道”和下游水资源配置的“清水走廊”，若不能将各方“治污大赛”的竞争转化为治污合力，多方行动者的利益冲突会被放大。只有通过技术平台的集成式演进，在纵向压力传导的同时，实现自上而下的支持和动员，才能达成横向间的竞争双赢和协作互惠。 （二）策略节点：机制演进的三重分水岭 议题驱动过后，制度的平衡和路径依赖有所松动，此时一些关键策略或决策的冲击很容易带来制度变迁。根据历史制度主义的观点，机制演进的发生并不能简单地解释为这些关键节点作用的结果，节点发生的时机（timing）和次序（sequencing）十分重要，这些因素在合适的时间点进行组合，小的事件在合适的时机发生，也可能催化较大变革。与许多行政改革路径相似，纵向压力推动横向协作的机制演进也是自上而下的，从宏观层面结构环境的审慎调整开始，进而影响到中观层面制度和微观层面行动者，三个层级的策略节点成为三重分水岭，加速了纵向干预向横向辐射的机制演进。 1.宏观层面分水岭，主要是区域协调机构的设置。2018年11月，长江三角洲区域一体化发展正式上升为国家战略，随后长三角生态绿色一体化发展示范区及执委会成立。区域协调机构的成立成为纵向压力推动横向协作机制演进的重要分水岭，因为统一的行动纲领和动员机构为三地水污染协作初步建立了战略一致性。此前，在Q河治理中，行政指令、指标任务等纵向压力裹挟着“一竿子插到底”的行政意志，直接传导到W区、J县及相关部门。随着区域协调机构的成立，“合力打好污染防治攻坚战”“推进江河湖海水污染环境治理”等综合目标压力开始平行辐射在三地建立起的T 河治理“江浙沪跨区域治水联盟”中。W 区、J县和P区也实现了生态环境标准、环境监测监控体系、环境监管执法的“三统一”，共同保护T 河水质。 2.中观层面分水岭，主要是联合责任制度的探索。2018年，在水利部的调研和督查下，三地开始探索联合责任制度，成为纵向压力推动横向协作的两种机制演进的重要策略节点之一。在2012年和2013年，江苏省、浙江省分别在全省推行“河长制”，全面任命多级河长，W区、J县也先后跟进，以“河长制”夯实各方责任，但由于水环境的外部性和污染源的流动性，责任推诿和“搭便车”现象在Q 河治理中仍然存在，2017年河道污染问题全面爆发。而由于T 河“联合河长制”的实施，三地开始在上级“不破行政隶属、打破行政边界”的原则下，开展定期交叉巡河与联合巡河。“联合河长推出前，雨季水流大，水葫芦会借着水势流到对方流域，潮汐或风向一变化，它们又漂回来了，谁也不想费时费力打捞”（访谈记录：WS20191025）。而现在，通过联合责任制，W区、J县和P区建立了河长联合巡河、水质联合监测、执法联合会商、河湖联合保洁、河湖联合治理的长效协作机制。 3.微观层面分水岭，主要是数字技术平台的集成。随着治水制度和机构的变革，从2018年起，根据长三角示范区“智慧环保”平台的标准和要求，三地河长联动管理平台搭建起来，压力的纵向干预机制也开始向横向辐射机制演进。在此之前，尽管W区和J县利用Q河河道全覆盖的监控摄像头获取的信息，都通过各自水利、环保等部门系统自下而上流转至上级，但信息共享和工单派发仍不能跨区域，协作治水需要借助更高的技术平台。“这需要更高层次的协调，环保、水利部门要解决什么问题，农业部门有鱼塘这些管理目标，要由上面探讨财政和技术上的可行之路，他们也有人力资源。最后平台给我们分一个信息使用的插口，我们就用起来了，分模块都有很清晰的数据”（访谈记录：WH20201016）。数字信息平台的集成使得上级牵头支撑平台搭建、进行自上而下的资源支持、信息提供与数据共享在技术上成为可能。 （三）机制分野：转换、层叠与更替 理解制度变迁和演化的关键在于能够洞察制度再生和反馈过程中的作用路径。在现实议题驱动和关键策略节点下，机制分野层层实现。在我国，制度变迁在宏观和中观层面往往是累积式而非突变式的，纵向干预到横向辐射的机制演进中，就体现出渐进性结构环境转型的“转换”路径以及适应性制度再生的“层叠”路径，在微观行动情境层面则进行了“更替”路径下的变革。 1.结构环境的转换式调适：从量化指标包干到目标共享。转换式调适指根本规则不发生改变，但对规则的含义和如何执行规则进行新的诠释，从而使规则结果发生变化。 在纵向干预机制下，压力沿条块关系传导：一是上级发布指导性政策文件等作为“时间表”，直接要求下级召开协调会议，限期解决阶段性问题、建立协作机制。Q河早期协作治理协调会议就是在中央调查组的要求下召开的。二是上级制订目标方案的“计划书”，以量化指标分解控制干预横向协作过程。“零点行动”后，原国家环保总局和国家环境监测总站通过建立跨域水质自动检测站，每天实时监测交界两侧水质变化，数据通过卫星传输汇总，并每周在中央人民政府网站公布。为了达到中央和省级指导意见中的标准，W区和J县会商后制定了“团结治污机制”，同时开始对沿岸污染企业进行了关停和整治。 在横向辐射机制下，条块关系的根本原则并未改变，上级政府通过区域协调战略和机构的建立，塑造了“目标共享”的治理新格局。在新规则下，上级政府不再对每个下级协作参与者分别设置严格的指标和时限，而是更注重分权和授权、参与和合作，针对治理网络设置共同目标，但各主体若不参与协作则难以或需要更大成本才能完成任务，以这种迂回方式在下级政府协作中起到间接监督作用。《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020 年）》就淡化了T 河等界河治理的具体指标。“压力还在的，在长三角一体化大方向下面，大家无论如何都要做些协商合作，未来还会有一个长远的推动，生态环境肯定是重点。三年计划其实起到很好的提纲挈领的作用，工作有一个总的抓手”（访谈记录：JT20191024）。通过这种带有弱治理、包容性治理特征的“路线图”，上级政府在协作中从“监督者”转变为“倡导者”，指标压力经软化后，强化了长三角治污主体共同目标和共识凝聚，有利于发挥纵向力量的协调黏合作用，将上级压力转为协作动力。目前，T河全线月均水质稳定在III类水平，实现了流域水环境综合治理目标。 2.制度设计的层叠式演进：从项目式协调到权责共担。层叠式演进指将新规则附加在旧规则之上，从而改变既有规则对行为的约束。这意味着旧制度依然存续且强有力，两种亚制度能够兼容，且新制度的规则叠加将提升制度效能。 在纵向干预机制下，跨域复杂问题的解决经常会以项目式协调的逻辑，来实现压力向合力的转化。在上级行政指令等纵向压力下展开的共同参与，往往通过带有强威慑力和强治理特征的“目标责任制”“一把手负责制”等推进各方开启对话。Q河流经的W区和J 县由于边界水污染冲突，长期以来存在沟通壁垒。在缺乏既有协作基础和共识的情况下，中央领导的批示和国务院多部门联合调查组进行多次协调，作为“仲裁者”初步判定W区的排污责任，为两方多部门平等谈判和联合行动打下基础。随后，两地“河长制”的实施将其各自责任进一步夯实，项目式的联合办公小组设立，但主要责任是应急处理和快速反应，每次任务完成之际也成为协作终结之时。 在横向辐射机制下，“联合河长制”的“责任共担”原则对“河长制”的既有规则进行了层叠强化：一是更加重视职能与责任的科学合理划分。2018年，T河联合河长制开始实行，随后一年内，三地区（县）、镇（街）、村（社区）三级河长进一步明确，共同制定责任清单。二是能够将来自上级的纵向压力平行施加在整个治理网络。这种机制仍带有压力型体制的特征，但通过权责压力的横向辐射，直接单线作用在每个协作参与主体的“压强”有所弱化，更有利于形成责任共担、利益共享的协作治理氛围。“P区行政级别更高，打捞水葫芦时，我原本想能跟J县对接好就行了，没想到人家很热情，水务局局长亲自来对接，三地一起商讨防护格局长期如何同步转变”（访谈记录：JT20191024）。上级政府可以通过责任联合等制度设计的演进，扮演“协调者”身份，厘清下级对等或不对等关系下的权责划分，并推动其以此为基础开展长期横向协作。 3.行动情境的更替式变革：从信息单向流转到平台共创。更替式变革，主要是以新制度规则替代旧规则，相对来说阻力也会更大，在我国改革背景下多发生在微观行动者情境。 在纵向干预机制下，下级往往会主动与上级政府汇报和分享相关信息，以争取上级的支持；而上级则运用这些信息，通过晋升、评优、“一票否决制”等物质化奖惩措施，在下级协作中扮演“控制者”角色。J县Z镇曾常年受W区S镇漂来的水葫芦的困扰，两地打捞分工一直存在矛盾。在Q河实行由党政领导对污染治理进行把关的“河长制”后，水质和处理信息都通过河长管理平台被上级汇总掌握，但由于两地无法实时获取对方水质信息，位于下游的Z 镇常在被批评后，难以证实水葫芦来自上游。尽管最终经验丰富的Z镇为避免在绩效考核和治污竞争中的劣势地位，将自主发明的打捞机设备图纸共享出来，并提供技术人员指导，最终与S镇协商解决了问题，但长期以来，两地的河长管理平台都难以打通，面对许多系统型任务却不得不“各自为政”。 在横向辐射机制下，则以“平台共创”原则替代了原本的信息流转方向与技术运用方式：一是强调自上而下的信息提供与共享，通过数据信息的横向辐射，使各方能在与上级的接触中获得关键性信息，以双向互动强化下级协作动机。二是上级在下级协作中扮演“支持者”，在施加压力的同时，也为下级各方提供克服协作困境的可用资源，如财力、人事、信息或技术等支持，形成压力—激励兼容的协作平台，使得纵向压力得以有效传导和运转。2018年，河长联动管理平台项目启动，力求做到“一个平台管实施”。从2020年起，三地环境监测站工作人员每月对T河水质进行24项手工常规监测，共同进行实验室样品分析，最终实现了水动力、溢油、化学品泄漏、锑浓度、藻类生态、供水量等跨域污染源和风险源数据的互联以及联合河长的履职情况、相关水利及整治工程进度和目标等信息的互通。平台搭建后，T河水源地也连续多年实现水质零异常，基本实现流域水环境的可持续发展。 政府层级间的纵向压力与平级区域或部门间的横向协作，是基于科层制组织架构基础而生成的两条政府内部的重要运作路径。本文以长三角水污染治理实践为例，选取两条具有高度同质性的界河，发现在纵向压力推动横向协作的过程中，压力纵向干预机制在向横向辐射机制演进与发展。在此基础上，本文基于历史制度主义相关理论，构建“议题驱动—策略节点—机制分野”的机制演进分析框架，并将“宏观结构环境—中观制度设计—微观行动情境”等三个分析层次嵌入其中，呈现了两个机制间演进的动因、分水岭及分野路径，如图2所示。 从演进脉络来看，一是压力型体制下的条块分割管理结构、属地责任分配制度和信息监控运作情境带来协作治理中的三个议题，即“为达标而协作”与综合型协作目标的背离、“出问题才协作”与长效性协作需求的矛盾以及“为竞争而协作”与系统型协作任务的冲突，共同驱动纵向干预向横向协作机制的演进。二是协调机构设置、联合责任制度、技术平台集成等关键策略节点，以自上而下的次序先后形成了宏观结构、中观制度、微观行动者层面的分水岭。三是通过结构环境的转换式调适、制度设计的层叠式演进、行动情境的更替式变革等三条差异化路径，纵向压力推动横向协作的机制分野最终实现，从量化指标包干、项目式协调、信息单向流转向目标共享、权责共担、平台共创转型。中央或上级政府也由协作“监督者”“仲裁者”“控制者”，转变为指标压力软化的“倡导者”、权责压力分担的“协调者”、平台激励兼容的“支持者”。 从分析层次来看，纵向干预到横向辐射机制演进的三个分析层次，分别体现出当前压力型体制多重嬗变特征：一是宏观结构层面由有效性逻辑向适应性逻辑转变。尽管压力的纵向干预机制在解决环境污染中一些棘手或紧迫问题上简单直接且高效，但一味强调条块结构中的纵向权威压力，可能导致象征性执行和表现型治理等问题。因此，在实践场域中，压力型体制在路径依赖下依然发生了适应结构环境的调适与嬗变，在三重分水岭共同作用下，纵向干预机制向横向辐射机制演进，既有助于化解水污染等领域的碎片化治理困境，也是对中国特色压力型体制和协作治理理论谱系的丰富和拓展。二是中观制度层面由政治势能向政治动能转变。既有研究指出，上级政府可以利用纵向层级间天然存在的政治位阶和梯度落差，发挥压力纵向干预机制的“政治势能”，运用“权势”，打造“声势”，形成“定势”，直接“高位推动”加速下级的协作行动。同时，我们也应该关注到，“一竿到底”的纵向压力越来越多地开始通过横向辐射机制，搅动平级区域和部门间的“涟漪”。这是一种“政治动能”，是势能的进一步转化，能够将横向区域和部门“调动”“牵动”“撬动”起来，实现职能整合、功能集成、效能提升，构建垂直运行与横向联动双向加成的治理“能量场”。三是微观行动者层面由科层化刚性运作向网络化柔性动员转变。本文呈现了我国纵向压力推动横向协作的过程，对科层结构中纵向层级与横向部门的互动关系进行了探讨和研究。事实上，在我国治理实践中，纵向压力并未对横向协作产生消解和排除作用，而是通过将压力的刚性条块穿透传导调适为柔性网络均匀辐射。纵向压力的横向辐射机制仍带有一定压力型体制色彩，只是更强调以软硬兼施的“包容性治理”，将“有限压力”转化为“协作合力”，凝聚目标共识，提高预期收益，强化协作动机，搭建协作平台，营造协作氛围，并为可能催化生成的自组织协作奠定基础。 综上可见，纵向干预和横向辐射两种机制的演化是当前简政放权、理顺央地关系、数字政府建设等背景耦合下的一个缩影，在治理实践中并不一定是非此即彼、相互替代的，也不存在绝对的优劣之分。纵向政府在推动下级协作治理中，将网络化柔性动员与科层化刚性运作相补充融合，促进适应性逻辑对有效性逻辑的叠加强化，推进政治势能向政治动能转化，才能更好地促进横向间长效、持续协作关系的形成和发展。诚然，本研究还存在一定局限。在纵向压力下，若下级政府及部门间的横向协作生成并产生一些常态化、制度化的结果，其反应和状态也会对上级政府的权力和行为起到反向作用，强化其权威与协调能力，而横向协作也可能由此得到新一轮的强化与再发展。因此，对于纵向压力与横向协作的双向影响与互动循环机制等问题，仍有待于在未来的观察与研究中进一步探索，以全面把握我国压力型体制的嬗变逻辑以及跨域协作治理中府际关系运作的真实图景。 本期来源:《行政论坛》2022年第4期 |
|
|
来自： 花间挹香 > 《中国经济问题文化》
