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袁雪石 （司法部行政执法协调监督局处长） 【摘 要】行政与民事交叉的纠纷分别处理存在弊端，《民法典》与《行政处罚法》规定的民事责任优先等制度并未落地。建立健全行政处罚附带民事纠纷解决机制，符合整体主义治理理念，有利于融合行政民事、提高治理效率、强化行政立法、统一法律秩序，也与既有刑事实践保持一致。行政机关介入关联民事纠纷，应符合与公共利益的关联性、民事纠纷的简易性、行政的专业性等前提条件。在路径上，有责令退赔、责令停止侵害和排除妨碍、责任认定等依职权模式，以及行政调解、裁决、和解等意思表示模式。 行政机关究竟能否介入民事纠纷，我国立法上存在反复。行政机关不介入或者较少介入民事纠纷的法理是什么，民事纠纷的处理是否天然是法院的职权，行政机关在进行行政处罚时能否同时处理民事纠纷，这些问题似乎并没有一个令人信服的答案，不同的单行法规定也各不相同。这既涉及公法和私法的关系，也涉及国家治理的整体化，值得深入探讨。目前，我国缺少民事、行政、刑事法律制度一体运行的制度端口。 本文试图论证，行政附带民事纠纷解决并不一定都在诉讼过程中进行，可以在行政处罚过程中同步考量民事主体的合法权益，有必要引入行政处罚附带民事纠纷解决机制，以确保高效、专业地处理争议、维护秩序，完善多元纠纷解决机制。 一、问题的提出 行政机关在作出没收违法所得决定时，如何处理相关民事主体的合法权益，《行政处罚法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）没有作出规定。在此背景下，有必要进一步反省我国行政处罚与民事责任竞合时的制度设计。 一是行政处罚责任与民事责任的衔接并不顺畅。《行政处罚法》第7条第1款规定：“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。”《民法典》第187条规定：“民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任。” 笔者以“《民法总则》第187条”为关键词在中国裁判文书网检索，发现刑事案由302件，民事案由260件，并没有行政案由。实践中，行政机关在实施财产罚时，还缺少一些与民事责任竞合时的衔接性制度，如何科学作出行政处罚决定，如何贯彻民事责任优先规则，还需要从实体和程序的角度进一步对债权顺位等问题作出制度安排。 二是行政机关在处罚过程中究竟如何应对民事纠纷，法律规定存在犹疑。在20世纪八九十年代的法律法规中，有不少关于行政机关解决民事纠纷的规定。例如，《治安管理处罚条例》（1986年）第38条规定：“被裁决赔偿损失或者负担医疗费用的，应当在接到裁决书后五日内将费用交裁决机关代转；数额较大的，可以分期交纳。拒不交纳的，由裁决机关通知其所在单位从本人工资中扣除，或者扣押财物折抵。”2005年《治安管理处罚法》删除了这一规定，主要考虑是：“从行政机关职能角度考虑，草案没有继续授权公安机关裁决当事人之间的民事赔偿，只规定了违反治安管理的行为对他人造成伤害、损失的，行为人或者其监护人应当依法承担民事责任。” 再如，《海洋环境保护法》（1982年）第42条规定：“因海洋环境污染受到损害的单位和个人，有权要求造成污染损害的一方赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额纠纷，可以由有关主管部门处理，当事人不服的，依照《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》规定的程序解决；也可以直接向人民法院起诉。”1999年该法修改时，删除了该条规定。三是草案没有细化行政处罚责任与民事责任的衔接制度。《修订草案》第26条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为；有违法所得的，应当予以没收。”行政处罚的本质是权利义务问题，就是合法地使违法人的权益受到损失。 行政处罚决定与合同、侵权行为一样都会导致民事权利义务发生变化，都是债的发生原因。然而，违法的“所得”并非都没有合法权利人。违法所得通常涉及合同行为和侵权行为，前者如金融机构违反规定乱收费，后者如假冒他人专利、出售有毒有害食品的利润，抢劫抢夺他人的财产等。 行政处罚法中的违法所得对象是针对违法行为人的，而不是针对真正权利人的，对权利人而言，“所得”往往是合法的。如果行政机关将这部分“所得”没收，则受害人不仅基于物权的返还原物请求权无法实现，而且基于合同或者侵权的损害赔偿请求权也因为“所得”收归国库而无法实现。如因上述原因而导致公民、法人和其他组织的合法权益无法得到保障，不仅法律适用上难以达致逻辑周延，而且政策上不甚符合以人民为中心的发展思想，也难以增加人民群众的获得感、幸福感、安全感。 二、建立健全行政处罚附带民事纠纷解决机制的必要性 （一）行政民事融合 行政处罚与行政许可、确认等行政行为，以及民事权益日益呈现交融发展的格局。民法典中规定了大量的登记、审批、批准等行政行为，从物权、债权、人格权、身份权到继承权，都有行政确认或者行政许可等规定。 在违反行政许可或者行政确认的规定后，除了民事法律行为的效力会受到影响，还往往会有行政法上的法律效果，突出表现为会受到行政处罚。 如《行政许可法》第80条规定：“被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；（二）超越行政许可范围进行活动的；（三）向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的；（四）法律、法规、规章规定的其他违法行为。”除此之外，大量的特别法也有类似规定。 （二）治理效率提高 诸权合一是中国的法律传统。行政机关不介入民事纠纷，最初的考虑恐怕来源于行政与司法的分工。有学者认为，解决民事纠纷，本应是法院的职责，但随着现代社会的发展，解决纠纷的技术性、专业性增强，纠纷的数量也大为增加，行政机关拥有各类专家，且人数众多，行政机关先行裁决具有必要性与可行性。由行政机关裁决与行政活动有关的民事纠纷，已成为世界性的发展趋势。英国有二千多个行政裁判所，美国的行政法官制度也类似制度。美国除了独立控制机构外，享有争端裁决权的行政机关已经扩大到一般行政部门。 行政手段对于解决民事纠纷具有不可替代的意义。有学者在考证后提出，对于民间经济纠纷而引起的法律争议，无论是行政机关还是司法机关都是基于传统的从民事争议到刑事犯罪的“二阶段认识”。“二阶段认识”的判断忽略了从民事争议上升到刑事犯罪的原因——行政处理手段的失效。法律法规的冲突以及在民事与刑事之间行政手段介入的空白，使当下公安机关在处理民间经济纠纷类治安案件时常常陷入行政不作为与违法插手经济纠纷的两难困境。该论断指出行政对于解决民事纠纷具有重大意义。行政和司法的分工不同，前者更加注重效率，后者更加注重公正。 因此，司法程序的设置更加复杂，法院审理的时间也更长，尤其是个别民事、行政交叉案件的审理时间更是旷日持久。如河南焦作房地产纠纷案历经四级法院近二十年的审理，由此产生的法律文书多达数十份，但当事人的争议却始终无法得到解决。 在海事、专利、商标、交通事故处理等领域，行政执法人员的专业能力往往比法官更强。同时，由于行政机关在调查行政违法时，已经对有关情况有所了解，行政机关一并解决民事纠纷的时间往往会短于法院的审理时间。同时，也有学者指出，由行政机关同时适用行政处罚与民事制裁，有利于减少诉累，避免法院为审理而了解案情所花费的人力、物力、财力和时间。 （三）强化行政立法 一是弥补行政立法漏洞。例如，《银行业监督管理法》《商业银行法》等对于非法金融行为规定了没收违法所得，而对于大部分违法违规行为的处罚需要援引《银行业监督管理法》第46条第5项“严重违反审慎经营规则”，该条款并无没收违法所得的规定。任何人不能从非法行为中获利，这是最基本的社会认知。建立行政机关概括性的责令返还违法所得制度，有助于填补行政立法的漏洞。 二是需要明确行政行为性质。我国单行法往往不会明确其规定的行政行为的性质，这会弱化《行政处罚法》在实施阶段的统领作用，增加行政执法人员适用法律的难度。例如，根据环境保护法，环保机关有权对超标排污单位实施罚款等行政处罚，并对超标排污单位与受害人之间的赔偿责任和赔偿金额的纠纷作出处理。但是，环保机关的行政处罚行为和行政处理（行政裁决）行为在性质和效力上都有差异，立法上对这两种行为的区别不甚明确。责令停止侵害、责令赔偿、责令恢复原状等是行政处罚还是民事责任，不是很明确。 （四）统一法律秩序 一是民事责任优先是法的价值的需要。《民法典》第187条规定与《民法总则》第187条相同，来源于《侵权责任法》第4条、《公司法》第214条等，体现了民事立法价值观的传承。国家和个体承受财产损失的能力差别很大。当违法行为人不足以同时承担两种以上责任时，不履行缴纳罚款、罚金等行政、刑事责任，不会使国家发生经济上的困难，但如果不履行民事赔偿责任，却可能使个体陷入极大的困难乃至绝境。实践中，行政处罚往往优先于民事纠纷。行政处罚中遇到民事纠纷的，也没有相应的程序。 二是实现民事、行政、刑事功能一体化的需要。国家是一个平台，国家的运行需要成本，从交易成本角度分析，一并处理的成本最低。民事、行政、刑事并非对立关系，而是三种不同的技术路径。在法律实践中，需要从整体主义的治理视角将这三种不同的路径加以整合，形成制度合力。 这也是效率的要求。在操作层面，在行政处罚责任与民事责任发生竞合时，可以将民事责任的履行作为行政处罚裁量因素，更进一步讲，如果民事赔偿得以充分履行，则可以考虑行政和解的适用——行政处罚的替代实行方式。退一步讲，民事责任的履行意味着“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”，可以考虑适用《行政处罚法》第27条第2款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。民事、行政、刑事治理技术的混合适用，有利于保证行政管理的统一性、连续性和稳定性，有利于提高行政相对人的获得感。 （五）既有刑事实践支撑 《刑法》对于违法所得有追缴和责令退赔两种处理方式。这一点比《行政处罚法》规定更为细致，更具有可操作性。《刑法》第64条规定：“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。” 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（法释〔2012〕21号）第139条规定：“被告人非法占有、处置被害人财产的，应当依法予以追缴或者责令退赔。被害人提起附带民事诉讼的，人民法院不予受理。追缴、退赔的情况，可以作为量刑情节考虑。”日本学者在分析了刑事没收不正当利益并予以返还的做法后提出，有必要引入通过行政手段将不正当利益返还被害人的制度。 三、行政处罚附带民事纠纷解决机制的基本构架 让行政机关介入民事纠纷首先要具备必要性，其次要具备可行性。行政的特点是效率，在程序保障方面要弱于司法。因此，如何把握介入度，如何平衡效率、专业与公正，是行政处罚附带民事纠纷解决机制的核心要点。行政处罚行为也是债的发生原因，要想一并解决行政处罚责任与民事责任竞合问题，还要同步处理好行政处罚与其他行政行为的关系，有依职权模式和意思表示模式两种制度回应路径。 （一）适用前提 如果行政机关能有效地判断民事不法，或者相关民事纠纷当事人之间能和解，则由行政机关在行政处罚过程中一并解决民事纠纷，是首选的治理方案。以下三个前提是最小化的方案，考虑到中国发展的不平衡性，有的地区行政机关的介入度可能会更深、模式可能会更多，这方面已有英国行政裁判所等实践可以镜鉴。 1.与公共利益的关联性 民事纠纷与行政权力的关联性日益增强。由于不动产、特殊动产和担保的动产和权利都会由行政机关登记，因此，行政机关获得信息的能力更强。例如，某甲盗用他人汽车实施盗窃，在行政机关决定是否作出没收非法财物的治安处罚时，公安机关同时是汽车的登记机关，比法院更容易获得汽车的权属信息，由公安机关并案处理就非常科学。类似的还有不动产登记方面的违法行为。由于自然资源部门是不动产的登记机构，也可以考虑由自然资源部门并案处理关联民事纠纷。 民事纠纷与侵害公共利益的行为并存，是行政机关得以介入民事纠纷的前提。例如，《著作权法》第48条就规定了公共利益要件，明确有出版他人享有专有出版权的图书、制作出售假冒他人署名的作品等侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等。 从发生机制来看，行政处罚介入民事纠纷，是因为民事违法行为同时也构成行政违法。在此情形下，基于整体主义的考量，由行政机关一并处理，有利于提升国家治理的总体效率，避免落入程序和职能分别主义的窠臼。 2.民事纠纷的简易性 行政机关能否介入民事纠纷的关键点是民事纠纷的复杂程度。适用民事诉讼简易程序的案件，可以尝试由行政机关一并处理。关于简易程序的范围，《民事诉讼法》第157条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定。基层人民法院和它派出的法庭审理前款规定以外的民事案件，当事人双方也可以约定适用简易程序。” 简单意味着效率，而效率是行政的生命。简单的民事纠纷由行政机关在进行行政处罚时一并处理，对于行政执法人员而言不存在工作难度，具有现实可操作性。同时，我国法院的资源总体有限，在立案登记制的背景下，各级法院案件数量激增，允许行政机关处理简单民事纠纷，有利于节省有限的司法资源，而且行政机关不收取处理费用，民事主体的体验感会好一些。 此外，当事人的自认，也可纳入适用范围。自认是以意思表示的方式将复杂案件简单化，不仅可以使民事案件简化，而且也可以使行政、刑事案件简化。如果当事人对违法事实自认，则可以由行政机关作出行政处罚时，一并处理民事纠纷。 3.行政的专业性 一是民事纠纷的可行政裁决性。按照我国法律规定，行政机关可以裁决水事纠纷争议、草原权属争议、矿区范围争议、专利侵权纠纷、企业名称争议、影响石油天然气管道施工作业纠纷等。如此规定的原因在于，行政机关在这些领域的专业性为法律所承认，这体现了行政保留，也体现了法律在行政与司法交叉地带的实用主义态度。对于上述范围内的案件，可以由行政机关并案处理关联民事纠纷。 二是行政主体的专业能力。不同领域、不同层级的行政机关专业能力各不相同，这是决定是否赋予行政机关处理民事纠纷权限的重要因素。例如，《专利法实施细则》第79条就对专利行政机关的层级作了特别规定，专利法和本细则所称管理专利工作的部门，是指由省、自治区、直辖市人民政府以及专利管理工作量大又有实际处理能力的设区的市人民政府设立的管理专利工作的部门。 （二）依职权模式：责令退赔、责令停止侵害和排除妨害、责任认定 责令改正是一种复杂的行政行为，责令改正或纠正的形式因各种具体违法行为不同而分为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除、限期治理等，可以表现为行政指导、行政命令、行政处罚、行政裁决等。责令改正天然是处理行政处罚过程中关联民事纠纷的规制工具，具体形式可以表现为责令退赔、责令停止侵害和排除妨害等。责任认定虽然没有解决问题，但却为下一步民事纠纷的处理打下了事实基础。 1.责令退赔 现行法中，有的部门法会存在立法漏洞。如前所述，法律对于非法金融行为没有规定没收违法所得，“违法所得”的合法权利人因行政违法行为受到了损害。由于行政机关已经对行政违法行为进行了调查，如违法行为人的获利行为没有法律上或者合同上的依据，则构成不当得利。因此，行政机关可以在作出行政处罚决定的同时责令返还不当得利，在法条上有的表述为责令退赔或退还。因此，建议由《行政处罚法》概括性授予行政机关责令退赔权限，具体制度设计有如下考虑。 一是民事责任先行处理。有违法所得的，行政机关要先责令返还权利人，并将违法所得返还情况作为行政处罚的裁量因素；违法行为人拒不执行责令返还决定的，可以引入执行罚，也可以责令在原赔偿额度基础上增加一定比例的额度返还权利人；权利人表示放弃民事权益的，可以直接进行行政处罚。 二是适用前提是民事权利义务关系明确。在行政机关调查民事权利义务关系时，权利人和违法行为人都可以主动提供证据，行政机关调查清楚民事权利义务关系的，可以责令退赔。在违法行为人财产足以退赔权利人的情况下，行政机关可以直接责令退赔具体权利人。在其财产不足以退赔权利人的情况下，行政机关可以责令违法行为人按照债权的优先顺序进行退赔，具体可以依照破产程序中的债权清偿顺位。 三是责令退赔的具体数额。如何确定具体数额是一个现实问题，对此，有两种模式。其一为行政机关只是概括性责令退赔，违法行为人可以部分履行，对于其他有争议的部分，可以通过法院程序解决。这样做的好处是先解决了部分问题，兼顾效率与公平。如环境污染违法行为同时导致人身损害，损害数额往往需要经过鉴定，在此情形下，可以考虑责令违法行为人先部分履行。其二是按照行政处罚的调查结果予以确定，双方对于退赔数额有异议的，可以在陈述申辩程序中举证证明自己的主张，以程序确保公正。如前述银行违法的案例，违法所得比较明确，行政机关可以直接责令违法行为人全部履行。 四是退赔不能时实行追缴。当行政机关无法查清民事权利义务关系，或者因权利人下落不明、权利人放弃债权等原因导致退赔不能时，可以先由行政机关追缴非法所得、非法财物等。被追缴的财产利益主体可能是行为人，也可能是第三人。被追缴的财产利益在追缴前，因为出售、使用等原因导致不能追缴的，可以追缴相同价值的货币。实践中，经常是行政机关已收取完毕上缴国库，民事赔偿数额才得以确定，民事责任优先无法实现。因此，可建立罚款或违法所得、非法财物暂缓入库规则。此时追缴的功能类似于民法上的提存，行政机关并没有取得相关物品的所有权人地位。对于生鲜等物品，可以参照程序法关于变卖、拍卖等规定予以处理。 五是处罚决定文书的注意要点。附带民事纠纷解决的内容，可以在行政处罚决定书中予以明确，具体做法可以参照刑事领域的做法。《最高人民法院关于适用刑法第六十四条有关问题的批复》（法〔2013〕229号）规定：“根据刑法第六十四条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第一百三十八条、第一百三十九条的规定，被告人非法占有、处置被害人财产的，应当依法予以追缴或者责令退赔。据此，追缴或者责令退赔的具体内容，应当在判决主文中写明；其中，判决前已经发还被害人的财产，应当注明。被害人提起附带民事诉讼，或者另行提起民事诉讼请求返还被非法占有、处置的财产的，人民法院不予受理。” 2.责令停止侵害、排除妨碍等 物权请求权、人格权请求权、知识产权请求权等绝对权请求权对权利人要求的举证义务比较低，且可以不适用诉讼时效的约束，主要作用是保全绝对权的圆满状态，责任形式主要是停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、消除影响、赔礼道歉、恢复名誉等。 在行政处罚过程中，将责令停止侵权、排除妨碍等作为责令改正的具体形式普遍授予行政机关，对于及时保障合法权益，消除和预防危害后果，迅速纠正违法行为具有积极意义。例如，根据《企业名称登记管理规定》第27条，擅自使用他人已经登记注册的企业名称或者有其他侵犯他人企业名称专用权行为的，被侵权人可以向侵权人所在地登记主管机关要求处理。登记主管机关有权责令侵权人停止侵权行为，赔偿被侵权人因该侵权行为所遭受的损失，没收非法所得并处以5000元以上、5万元以下罚款。评判这类行为是否违法，是作出相关行政处罚决定的前提；如行政机关无法判断其是否构成侵权，也就无法作出行政处罚决定。因此，可以概括授予行政机关责令停止违法行为、责令消除危害后果的权力，可以作为行政处罚的关联行政行为，其发挥的作用与民法的绝对权请求权作用类似。 3.责任认定 对于有的行政违法行为，行政机关可以只认定责任性质和责任大小，如火灾责任、道路交通事故责任认定。27根据《道路交通安全法实施条例》第89条，对属于前款规定情况的道路交通事故，交通警察可以适用简易程序处理，并当场出具事故认定书。对于这类行为是否应该进一步上升为行政裁决等，值得检讨。 （三）意思表示模式：调解、裁决、和解 行政调解、裁决、和解是解决民事争议的行政途径，共同的特点是体现了当事人的意思表示。 1.行政调解 解决行政处罚中的民事纠纷，行政调解前置是不二选择。行政调解是指行政机关在职权范围内，以法律、法规、规章为依据，通过协调和劝导，促使各方当事人平等协商，自愿达成协议，解决争议纠纷的活动。我国没有关于行政调解的一般规定，开展行政调解是否必须有法定依据也不明确。 但在学理上一般认为，行政调解不需要具有法律法规授权。对于行政处罚过程中的民事纠纷，行政机关如能依法进行调解，往往会事半功倍，定分止争。调解是中国的经验，从美国的实践来看，行政调解也发挥着非常大的作用。行政调解后达成的有民事权利义务内容的调解协议，具有合同性质。如果符合合同的成立与生效规定，依法对当事人具有约束力。当违法行为人履行民事债务后，行政机关可以作出并执行行政处罚决定。 2.行政裁决 基于民事责任优先、发挥行政民事合力等考虑，在处理竞合的民事纠纷时，行政裁决也应作为行政处罚的前置程序。一般认为，行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。行政裁决具有效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点。行政机关裁决民事纠纷一般由法律列举规定，法律未明确规定的则统一由法院管辖。行政机关对民事争议的管辖大多属于不完全管辖。 在进行行政裁决时，行政处罚行为中止，待行政裁决作出后，行政处罚机关可以作出行政处罚决定。在违法行为人的财产不足以支付时，可以收缴财产后返还，以清偿民事之债，剩余部分再用于执行行政处罚决定；也可以在当事人清偿民事之债后，行政机关再执行行政处罚决定。 3.行政和解 对于大规模违法行为而言，行政和解有助于缓解有限执法资源与海量违法行为之间的矛盾，也能解决相关民事主体的损害赔偿等诉求。行政和解作为行政处罚的替代行政行为，运用的是协议的方式，需要有法律的明确规定。草案未引入行政和解制度，并仍然坚持“行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。 目前，我国只有证券领域有行政和解的明确规定，《证券法》第171条规定：“国务院证券监督管理机构对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人书面申请，承诺在国务院证券监督管理机构认可的期限内纠正涉嫌违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响的，国务院证券监督管理机构可以决定中止调查。被调查的当事人履行承诺的，国务院证券监督管理机构可以决定终止调查；被调查的当事人未履行承诺或者有国务院规定的其他情形的，应当恢复调查。具体办法由国务院规定。国务院证券监督管理机构决定中止或者终止调查的，应当按照规定公开相关信息。” 从证券领域的实践来看，行政和解金有专门的部门规章《行政和解金管理暂行办法》对其规定。根据该规定，行政和解金是中国证监会在监管执法过程中，与涉嫌违法的公民、法人或者其他组织就涉嫌违法行为的处理达成行政和解协议，行政相对人按照行政和解协议约定交纳的资金。行政和解金在补偿投资者后仍有剩余的，应当上缴国库。从这一制度构建来看，行政和解实现了民事、行政手段的融合运用，能够在行政处罚过程中附带解决民事纠纷。 四、结语 私法和公法恰如一个母亲的两个孩子，他们虽然履行着自己的使命，但是并非如敌对的兄弟相互争斗，而是始终聚集在一起创造共同的事业。 《行政处罚法》宜像编纂《民法典》一样尽力体现公私法融合理念，规定民事纠纷一并解决的制度通道，为民法典和行政处罚法、行政处罚之债与民事之债搭建桥梁，防止因为行政、司法的分工造成制度空转，给百姓平添程序之扰。 建议建立健全行政处罚附带民事纠纷解决机制，增加以下规定： 一是行政机关在作出行政处罚决定前，应当先进行行政调解，或者根据法律法规规定作出行政裁决。 二是就金钱之债而言，行政机关在作出行政处罚时应当责令违法行为人退赔，违法行为人的财产不足以同时支付的，优先承担民事责任；无法查清民事权利义务关系，权利人放弃债权或者因债权人下落不明等原因导致退赔不能时，可以先由行政机关追缴，债权人可以依法向有关行政机关申请返还，但要考量诉讼时效等因素。 三是就行为之债而言，行政机关在作出行政处罚决定的过程中，可以责令违法行为人停止侵害、排除妨害等。 四是正面规定行政和解制度，如有困难，可以考虑授权国务院逐步探索。 文章来源：本文原题为《行政处罚附带民事纠纷解决机制研究》，刊于《中国法律评论》2020年第5期专论栏目（第18—26页）。 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