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数字经济是数字时代的主要经济形态，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。数字经济治理体系是国家治理体系的重要组成部分，更是推动数字经济规范健康可持续发展的制度保障。健全和完善数字经济治理体系是数字经济发展的内在需要，也是实现国家治理体系和治理能力现代化战略目标的迫切要求。从当前我国数字经济发展所处的历史阶段、实践表现和内在需求看，数字经济治理体系尚有不完善之处，需要在体系构建、治理创新等方面加以改进。
一、我国数字经济发展处于关键时期 在“鼓励创新，包容审慎”的方针指引下，我国数字经济在过去十多年时间里一路高歌猛进，成为最活跃也最重要的经济发展新动能，不仅促进了国家综合实力的显著提升，也在全球发展中奠定了新的竞争优势。目前我国数字经济仍处在加速发展的快车道上，但最近几年平台经济出现创新不足、活力不足、信心不足的新情况，对进一步完善数字经济治理体系提出了新要求。 （一）数字经济加速发展的总体态势没有改变 尽管存在新冠肺炎疫情、俄乌冲突、逆全球化等多重压力，全球数字变革仍在进一步深化，数字经济仍然处在加速发展的快车道上。 一是全球数字变革的大势未变。人类已经全面进入信息社会，新一代数字技术引发的变革正在不断深化，5G、大数据、物联网、云计算、人工智能、区块链、工业互联网、数字孪生、元宇宙等创新应用带来“数字新物种”的大量涌现。未来5—15年仍将有一批新技术、新产品、新业态、新模式、新职业等被燃爆。由此引发的全球经济结构大调整、竞争格局大调整还将继续，各国争夺数字经济战略制高点的竞争还将持续。 二是数字经济加速发展的态势未变。2016年，我国数字经济占GDP比重首次突破30%，标志着数字经济开始从量变走向质变。2017—2021年，我国数字经济规模从27万亿元增长到45万亿元，年复合增长率达到13.6%，占GDP的比重提升到39.8%，成为最活跃最重要的新动能。2020年以来，新冠肺炎疫情让数字经济优势进一步凸显，成为数字经济加速发展的催化剂，更多的人和企业融入数字经济，越来越多的经济活动从线下转到线上。预计未来几年数字经济占GDP比重每年提升1—2个百分点是可以期待的。2025年数字经济占GDP比重有望达到45%以上。 三是疫情加速数字化全面转型。在疫情催化下，国家、地区、产业、企业、个人等各层次、各领域都在加速数字化全面转型，数字技术与所有要素、所有环节的融合会带来多领域的集聚创新。我国已经形成发展数字经济的政策体系，一系列战略规划密集出台，为数字经济发展营造了较为完善的政策环境。 四是我国发展数字经济仍然具有独特优势。我国发展数字经济具有得天独厚的网民大国优势、市场潜力优势、制度优势、文化优势、后发优势，许多方面的数字化转型才刚刚开始，依然具有强大的空间与潜力。利用数字变革实现跨越式发展的历史性机遇仍在。 五是发展数字经济关乎现在更关乎未来。“六稳六保”离不开数字经济的支撑，构建未来国家竞争新优势更离不开数字经济的大发展。 （二）平台经济发展亟须提振信心 作为数字经济的集中体现和重要组成部分，我国平台经济在过去十几年里快速发展，不仅在促增长、稳就业、转动能、提质量等方面发挥了至关重要的作用，更是在重构数字时代国际竞争新优势方面表现优异，几乎形成了中美并驾齐驱的态势。但近几年我国平台经济出现创新不足、信心缺失等问题。 一是大型平台国际地位急剧下滑。根据有关资料测算，2021年我国超百亿美元的平台数量与美国一样（都是31家），但价值规模差距拉大，占全球比重大幅降低。2021年，我国31家超级平台总市值2.36万亿美元，同比下降23.7%；占全球比重16.2%，比上年下降6.5%。相比之下，美国31家超级平台2021年总市值为11.4万亿美元，同比增长27.8%，占全球比重78.4%，比上年提升8.9个百分点。 二是独角兽企业数量增速放缓。2021年是近5年来全球独角兽企业增长最快的一年，但我国的增速却在放缓。CB Insights数据显示：2021年全球共有独角兽企业959家，同比增长70.3%。胡润研究院数据显示：2021年全球共有独角兽企业1058家，同比增长80.5%。总体上看，美国、欧洲独角兽企业数量增速都在100%左右，我国只有30%多一点。 三是平台企业数量和市值大幅下降。2021年底，我国超10亿美元的平台企业共182家，同比减少15家；总市值规模为2.75万亿美元，同比下降21.5%（一年内缩水8500亿美元）。与此同时，平台企业收入和利润也出现断崖式下滑，与欧美企业的表现形成强烈反差。 四是平台企业大批裁员。2022年不少头部平台企业收缩业务，大量裁员，部分平台裁员比重达到30%，有些部门被整体裁掉。不仅如此，企业研发投入、风险资本投入也会因此大受影响。 五是新兴经济体平台经济加速成长。2021年底，印度共有5家市值超百亿美元的平台企业，独角兽企业55家（大部分都是近两年起来的），这两个数量都是仅次于美国和中国。 六是我国平台企业开拓国际市场严重受阻。在国外围堵、国内严监管的“双重压力”下，我国平台企业海外业务发展也受伤严重，很多APP（应用程序）在美、印等国家直接下架。 影响我国平台经济发展的原因是多方面的，比如互联网企业流量红利见底、宏观经济下行影响、美国限制等，但最直接也最重要的原因是信心不足。 2018年起我国对平台经济的强监管收到了明显成效，合规监管、竞争监管、数据监管等各方面都积累了一些经验。但在政策落实过程中也出现了一些不利于实现平台经济规范健康可持续发展目标的做法。中央和国家层面的政策指向到了有些部门和地方就有点变样，使监管变成了整治、严惩、管住、管死。平台经济呼唤常态化、科学化监管，数字经济治理体系需要进一步完善提升。
二、完善数字经济治理体系需要健全完善四大子系统 2022年初发布的《“十四五”数字经济发展规划》（以下简称《规划》）对“十四五”期间推进数字经济发展进行了总体部署，提出了健全完善数字经济治理体系的基本目标，明确了强化协同治理和监管机制、增强政府数字化治理能力、完善多元共治新格局等多个方面的重点任务。《规划》提出的这些任务更多的是努力的方向，具体落实起来还有许多工作要做。数字经济的实践发展快于理论、政策、法律仍将是一个常态，治理体系的完善也将是一个漫长的动态过程。数字经济治理体系是一个复杂巨系统，如何健全完善组织体系、规则体系、方法体系、监督体系等关键子系统应引起高度重视。 （一）多元共治的组织体系 与传统工业经济形态相比，数字经济具有一些新的特征：一是跨领域、跨行业、跨地区，涉及面广；二是参与者众多，一个平台可以集聚海量的供给方、需求方、投资方、服务第三方等；三是问题和矛盾多样，几乎涉及所有的经济和社会问题；四是不定型、变化大，数字变革持续推进使得数字经济新业态、新模式大量涌现并不断演化；五是虚实融合，新技术带来监管新难题。 上述这些特征决定了数字经济治理的主体多元化，任何一个单独的部门或地区都不可能达成治理目标，需要建立多元协同共治的治理结构体系。所以《规划》提出要“建立完善政府、平台、企业、行业组织和社会公众多元参与、有效协同的数字经济治理新格局，形成治理合力”。 对于如何实现多元共治，《规划》在“多元协同治理能力提升工程”里明确了四项任务。一是强化平台治理。科学界定平台责任与义务，引导平台经营者加强内部管理和安全保障，强化平台在数据安全和隐私保护、商品质量保障、食品安全保障、劳动保护等方面的责任，研究制定相关措施，有效防范潜在的技术、经济和社会安全风险。二是引导行业自律。积极支持和引导行业协会等社会组织参与数字经济治理，鼓励出台行业标准规范、自律公约，并依法依规参与纠纷处理，规范行业企业经营行为。三是保护市场主体权益。保护数字经济领域各类市场主体尤其是中小微企业和平台从业人员的合法权益、发展机会和创新活力，规范网络广告、价格标示、宣传促销等行为。四是完善社会参与机制。拓宽消费者和群众参与渠道，完善社会举报监督机制，推动主管部门、平台经营者等及时回应社会关切，合理引导预期。 对于政府部门间的协同治理，《规划》提出要明晰主管部门、监管机构职责，强化跨部门、跨层级、跨区域协同监管，明确监管范围和统一规则，加强分工合作与协调配合。加强跨部门、跨区域分工协作，推动监管数据采集和共享利用，提升监管的开放、透明、法治水平。 在这样的大背景下，2022年7月25日，国务院办公厅批准建立数字经济发展部际联席会议制度，主要职责有四方面。一是贯彻落实党中央、国务院决策部署，推进实施数字经济发展战略，统筹数字经济发展工作，研究和协调数字经济领域重大问题，指导落实数字经济发展重大任务并开展推进情况评估，研究提出相关政策建议。二是协调制定数字化转型、促进大数据发展、“互联网 ”行动等数字经济重点领域规划和政策，组织提出并督促落实数字经济发展年度重点工作，推进数字经济领域制度、机制、标准规范等建设。三是统筹推动数字经济重大工程和试点示范，加强与有关地方、行业数字经济协调推进工作机制的沟通联系，强化与各类示范区、试验区协同联动，协调推进数字经济领域重大政策实施，组织探索适应数字经济发展的改革举措。四是完成党中央、国务院交办的其他事项。这个部际联席会议制度由国家发改委牵头、20个部门参与，可以看作实现政府部门间多元共治的一个创举。 各治理主体内部的协同、各治理主体之间的协同将是实现多元共治的重点和难点，需要在实践中不断探索、调整、完善，最终目标是要形成“政府主导、多元参与、法治保障的数字经济治理格局”，治理水平明显提升。 （二）良法善治的规则体系 治理体系本质上就是要建立一套系统完整并能够高效运转的规则体系。从数字经济发展与治理的实践看，这样的规则体系至少应包括以下内容。 一是法律法规体系。理想的状态应该是实现法律全覆盖，所有的活动都应纳入法律框架体系之下。通过严格执法，杜绝非法犯罪活动的产生和蔓延。二是标准规范体系。通过制定国家标准、行业标准、企业标准等对数字经济参与者行为、产品与服务等进行规范和约束。三是政策措施体系。在合法的前提下，各部门各地区为鼓励创新发展、激发和释放内在潜能与活力会出台一系列相关政策措施。四是协作制度体系。建立一套完备的政府部门间、政府与企业间、企业与各类参与主体间的跨界协作制度体系。 从实践发展看，要健全完善数字经济治理规则体系还有很长的路要走。有些领域的法律法规、标准规范严重缺失，面对新问题会遇到无法可依的局面。有些领域政出多门，从业者无所适从。有些法规、制度、标准已经无法适应数字经济发展，甚至一些新出台的部门和地方法规从一开始就无法执行下去。 “良法善治”应该成为数字经济治理规则体系的一个基本标尺，其衡量的标准就是要看是否有益于实现“规范健康可持续发展”的总目标。 （三）精准高效的方法体系 规则体系建立之后，如何让其发挥有效作用，还需要一整套的方法体系来贯彻落实。常用的方法手段包括但并不限于以下几个方面。 一是法律手段。严格执法，对于有明确法律规定的违法行为实施严厉打击。二是行政手段。坚持依法行政，依托行政体制内的各种行政资源，迅速有力地推动行政执行的实施。三是经济手段。在尊重法律和经济规律的前提下，利用税收、罚款、政府开支、政府合同、利息等在内的各种经济杠杆，实现激励、约束、调节的功能。四是教育手段。一方面要通过教育培训提升各方参与者知识、法律、数字素养和技能，另一方面要通过约谈、对话、协商等多种方式提醒劝诫数字经济从业者不要越过底线。尤其是对于一些灰色地带，要尽力避免“不教而诛”的简单粗暴做法。五是道德手段。除社会舆论调节之外，应宣传并鼓励数字经济参与者崇尚先进文化和文明风尚，尤其是鼓励平台企业承担应有的社会责任。六是技术手段。对于数字经济的监管要更多使用数字手段，实现线下线上相结合、传统手段与数字化手段相结合。 总的来看，数字经济治理应表现为以法律为准绳、以信用为基础、以数据为依据、以数字技术为支撑的多重手段并用。 （四）完整有序的评价体系 《规划》明确提出要强化监测评估，加强对规划落实情况的跟踪监测和成效分析。对治理体系的评价监督是其中的应有之意。治理体系是否健全有效，不仅要看数字经济发展的实际成效，还要认真分析存在的问题、产生原因以及可能带来的影响。对于评价中发现的问题应及时反馈、督促改进或协商解决。对数字经济治理体系的监测评估至少应包含三方面的内容。 一是对数字经济发展成效进行监测评估。重点考察对象包括：数字经济发展概况，比如规模、速度及其对经济增长的贡献等；数字经济创新活力，比如独角兽数量、风险资本投入数量等；数字经济基础与环境，比如基础设施、人才、全民信息素养与技能提升等。 二是对数字经济发展规划任务落实进行监测评估。《规划》提出了5个方面的发展目标，并从优化升级数字基础设施、充分发挥数据要素作用、大力推进产业数字化转型、加快推动数字产业化、持续提升公共服务数字化水平、健全完善数字经济治理体系、着力强化数字经济安全体系、有效拓展数字经济国际合作等8方面提出了重点任务，进一步细分为27类147项，另附有11个重点工程和5个方面的保障措施。这些要达成的目标、完成的任务能否落地、完成情况、效果如何，要逐一进行评价，以期为改进规划调整策略提供依据。各部门、各地方出台的发展规划也应进行相应的监测评估。 三是对数字经济治理体系本身进行监测评估。可以从治理体系各个子系统（如组织体系、规则体系、方法体系、评价体系等）入手，重点考察是否建成、科学性、运行状态、落实成效等。
三、完善数字经济治理体系需要进行大胆创新 我国数字经济发展到了关键时期，要实现规范健康可持续发展，必须进行治理创新。如何平衡数字生产力与工业化制度的冲突、新经济对传统经济的冲击、网络化与属地管理之间的矛盾等，需要大胆实践、大胆创新，更需要大智慧。 加强政策的宣传与培训。鼓励广大干部职工深入学习研究数字经济，尤其是要快速提升政策制定者和执行者的数字素养和技能。要学会用数字化的眼光看世界，用未来的思维引导实践发展。所有人都应该认识到数字变革的历史性机遇不容错过，数字经济是最重要最活跃的新动能，不发展才是最大的风险。数字经济有其自身的发展规律和内在机制，不能用工业化的思维和手段来应对数字化。 用发展的眼光看待平台经济出现的问题。几乎所有的平台经济问题都是发展中的问题。一方面，这些问题是由于发展带来的新问题，不发展问题就不可能有；另一方面，绝大多数或者说几乎全部问题都会在将来的发展中得到很好解决，所以不用太着急和过于担心，不发展才是真正的大问题。另外，对于平台经济存在的问题也要区别对待。平台经济问题可以分成四大类：一是平台经济发展带来的新问题；二是原来就存在的一些社会矛盾问题在平台经济里被放大；三是一些平台企业确确实实存在的问题；四是监管跟不上新业态发展的问题。对这些问题要分类施策。 认真总结经验教训。我国在数字经济治理方面已经积累了非常好的经验，这也保证了我们在过去的十几年里能有较快发展。比如坚持“鼓励创新、包容审慎”的大原则，再比如“多方参与，协同治理”“底线思维，弹性平衡”“分类施策，区别对待”“有的放矢，精准有效”，等等。这些好的经验今后仍然适用，需要继续贯彻落实。最重要的还应该是在消除堵点上面下功夫，尤其是要改掉那些明显不适应新经济发展、跟不上时代发展需要的做法，相关的法律、政策、标准规范应改尽改、能改快改。现在各方面都强调要打造新动能，事实上释放新动能才是最迫切的事情。 创新治理理念。治理是为了发展，而不是为了不出问题。安全是前提，但不是目标。发展是硬道理，不发展才是最大的风险。以安全为借口限制发展、阻碍发展、打击发展的做法都应该改变。监管不是越严越好，更不是不发展才好。监管不只是管住，更要服务好。该管的管住，该放的放开，该服务的要跟上。 创新监管制度。《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》提出：“进一步清理和规范各地于法无据、擅自扩权的平台经济准入等规章制度。”《规划》强调：“深化'放管服’改革，优化营商环境，分类清理规范不适应数字经济发展需要的行政许可、资质资格等事项，进一步释放市场主体创新活力和内生动力。”在制度创新方面，加法很重要，但减法更迫切。对于明显不适应新经济发展的法律、政策、标准更要果断地进行清理、修改、完善。数字经济、网络经济、平台经济具有先天的突破时空限制特征，对于统一大市场、畅通“双循环”极为有利，不应再一味迁就所谓的“属地管理”要求。 提升治理能力。未来亟须从以下四个方面提升数字经济治理能力：一是加大政务信息化建设统筹力度，强化政府数字化治理和服务能力建设，有效发挥对规范市场、鼓励创新、保护消费者权益的支撑作用；二是建立完善基于大数据、人工智能、区块链等新技术的统计监测和决策分析体系，提升数字经济治理的精准性、协调性和有效性；三是推进完善风险应急响应处置流程和机制，强化重大问题研判和风险预警，提升系统性风险防范水平；四是探索建立适应平台经济特点的监管机制，推动线上线下监管有效衔接，强化对平台经营者及其行为的监管。此外，治理不是简单的管理，还包括服务，重要的是完善生态系统。各地在研究制定“十四五”规划和“稳经济一揽子政策”时对数字经济都寄予厚望，但如何在实践中做到“服务要跟上，支持要有力”还需要不断探索创新。 判断数字经济治理体系好坏的标准可以看是否符合“三个有利于”原则：有利于数字经济创新发展、有利于构建国家竞争新优势、有利于提升人民福祉。数字经济没有天花板，创新发展永远在路上。我国具有加速发展数字经济的优势和机遇，潜力与空间无限，对未来应该充满信心。 （作者系国家信息中心首席信息师） 责任编辑：吕红娟
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