政府指标的生产：类型与过程——以A省民政规划指标编制为例

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公共管理学研究

来源：《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2022年第5期；

作者简介：陈那波，中国人民大学社会学理论与方法研究中心、社会与人口学院；陈嘉丽，广东省经纬社会发展研究服务中心。

摘要：指标治理作为中国国家治理的一个重要机制已经日益引起社会科学研究的重视，已有的研究主要关注的是围绕着指标治理末端而展开的治理行动，而缺乏对指标生产机制的重视和相应的经验研究。本研究以A省民政在编制五年规划中的指标生产过程为例，展现了绩效获取与风险规避两大要素是如何形塑包括对标层、酝酿层、影响层与参与层在内的决策主体在指标生产过程中的态度和行为，从而导致了不同类型的指标（绩优型、创新型、回应型和形式型）在生产过程中的出场与退场，并最终形成了基于“安全绩效获取逻辑”的指标生产结果。研究为政府指标生产提供了一个细致的案例，并企求在此基础上对指标治理研究形成新的启发。 

关键词：指标治理;指标生产;基层治理；

一、指标治理：问题的提出

指标是一种可量化、可通约的知识形式，能将复杂的社会现象转化为明确、客观、可比较的衡量标准，符合国家治理对于清晰性的前提要求，其生产与功能反映出深刻的技术理性逻辑。在中国的治理图景中，国家治理面临着突出的一统体制与地方有效治理之间的矛盾，指标作为一种激励与约束兼容的技术手段，一直被视为解决中央和地方关系中的委托—代理问题的重要工具。在交通通讯条件并不发达的晚期帝制中国，君主与官僚之间横亘着严峻的信息不对称问题，以精确的数字为地方官员划分各类赋税征收和存留比例成为政权统治的惯用手段，尽管由于统计技术的落后和档案管理的混乱，社会资源未可如实计算，精细化的数目字管理还未实现，但指标作为一种控制技术的经验得到延续。新中国成立初期，计划管理体制的施行使得指标上升为指挥全国的管理手段，其中最为典型的是“大跃进”运动，在粮食和钢铁产量的指标支配下，整个科层系统的行动都围绕数据造假和攀比展开。尽管官场浮夸风在当今社会得到整治，但国家治理依然高度依赖于指标和数字。随着绩效管理改革浪潮的席卷，指标正式与干部选拔任用机制捆绑起来，渗透进国家治理与公共事务的各个角落，以指标进行管理，俨然成为当今科层体系运作的一个重要特征，它体现在包括五年规划、央地关系中的任务发包、运动式治理、项目制、绩效问责等众多的政府治理手段当中：首先，从目标治理的重要载体———五年规划来看，指标既是确定政府行动路径的导引，也是衡量规划是否完成的标准；其次，从央地政府间的任务发包来看，指标是目标责任制和行政发包制中目标设定和任务下派的主要表达形式，是支配县、乡两级政府行为的“压力”；再次，指标承载并表达了国家意志或上级意图，是动员状态下的抓手，运动式治理通常要求在特定时间内实现单一的政策预期目标，数字化和指标化的方式则突破了信息不对称的桎梏，较为高效地统一各层级政府意志和注意力分配；最后，在项目制这一基础性动员机制下，指标也是考核项目管理和验收的依据。此外，作为政府官员绩效问责体系的主要构成，指标是传递压力的符号，所谓“官出数字、数字出官”，从追逐GDP增长率、财政收入等经济指标，到竞争经济社会发展的多维目标，都呈现出“政治锦标赛”的模式特征，能够清晰反映政绩的数字指标始终是各级地方官员的行动起点。综上，可以看到，指标深度嵌合在行政制度安排中，承载了注意力、资源、压力等多种治理要素，是带有政治属性的科层组织运作载体。然而，已有研究大多将指标视为一种技术工具，着重关注以指标运作为主要载体的体制机制，指标本身却并非关注的重点，尽管有学者尝试将指标从“幕后”拉到“台前”，以“指标治理”为概念，试图将围绕指标而展开的治理提升为一种基础性的国家治理机制，但后续的研究跟进仍十分缺乏。此外，在既有的政府指标研究中，关注点集中在指标运作链条的末端，即执行、考核与应对层面，其中着墨较多的是指标治理失灵的现象，然而，实践和理论都能清晰地表明，指标的生产与执行环节是相互交织的，有关指标治理失灵问题的解释可以从指标生产环节寻找生长点，两者共同形塑了指标运作的特征。因而，要深入认识政府运作过程特征以及指标的治理效用，应该进一步将指标生产环节纳入讨论，在指标治理的前端发现政府组织指标生产的逻辑，进而从整体上认识组织运作的面貌特征。

基于上述讨论，本文将分析视野聚焦于政府指标的生产过程，将指标的生产过程置于组织运行的真实场景与动态过程中，通过还原A省民政厅在制定“十四五”民政规划指标时的翔实过程，本文试图回答以下几个问题：第一，行政部门在指标生产时的主要考虑要素有哪些？第二，指标有哪些类型和构成差异，我们应该如何认识及解释这些差异？第三，一项或一系列指标是如何生产出来的？那些身处其中的行动者基于何种考虑形成了什么指标生产结果？通过回答这些问题，本文力求厘清指标从“模糊”走向“清晰”的演进特征与作用机制，考察指标编制主体面临的权力主体网络与决策环境，从而进一步打开指标生产的组织决策黑箱，深化对指标治理效用的讨论。

二、指标的类型与生产：一个分析视角

(一)分析的起点：绩效获取与风险规避

对地方政府的策略性行为的研究已经从多个维度表明，不同层级的政府所遵循的是行政组织或决策主体效用最优函数的集合，这些研究多从“政绩竞争”与“责任规避”两方面展开分析：一方面，政府会在政绩激励下从事经济生产、地方创新、项目运营等工作，具有经营和谋利的趋向；另一方面，随着问责压力的攀升和风险社会下不确定性的增加，政府官员的行为开始转向消极的“避责”，从科层的主动组合避责策略，到灵活运用市场和社会转移责任，再到基层政府的提前划定责任边界或无限进行责任兜底的无奈之举，都说明了“避害”是与“逐利”同等重要的心理机制与逻辑起点。冯猛将这两种行为动机界定为“绩效获取”与“风险规避”，并应用于地方政府创新的过程分析中，提出政府行动的实施要同时权衡两个目标效用。由此出发，指标在政府层级关系中的作用特征兼具上述两种目标导向。当指标与绩效考核捆绑时，指标变为一种强激励，引导代理人分享相同的组织目标。然而，指标在带来强激励的同时也伴随着压力。指标的明确性意味着任务的完成情况一目了然，结果的核验情况更具刚性；从相对业绩上看，指标使得主体间的相互比较有了统一、透明的标准，绩效竞争效力会进一步放大。

(二)目标权衡下的指标特征与分化

在“绩效获取”和“风险规避”的双重目标权衡下，指标的生产策略呈现分化，具体而言，在指标来源、指标内容和指标数值的设定方面有所差异。从指标来源考虑，存在“规定指标”和“自选指标”两种选择。“规定指标”是指上级流转下来的要求下级单位予以落实的任务指标，指标的解释权和调整空间主要由上级掌握。基于此，下级单位对规定指标的设置首先出于强烈的风险规避动机：一方面，直接上级掌握着财权与人事权，维护上级权威和获取政治认可是重要任务；另一方面，规定指标涉及考核事项，如果不纳入本级规划，行政风险则无法向下摊派，致使日后需要独立承担上级的问责压力。“自选指标”则是地方政府利用享有的自主权主动设置的指标，是指标体系中更具地方适应性和治理效用的重要组成部分。由于指标一旦颁布就具有约束力，无论是否考核，都需要为结果的完成情况解释，因此在没有明文规定的背景下仍主动生产指标，体现了绩效获取动机的激励效用。

从指标内容出发，有“沿袭原有基础”和“扩展创新要素”两种制定思路。前者指在有一定基础的业务中提取的指标，是地方“相对熟悉”和“相对可控”的指标，体现了地方在风险规避主导逻辑下追求绩效的努力。而另一种拓展创新要素的思路则是大胆追求绩效的体现，具体指开发富有创新意义的指标，不拘泥于是否有成熟的业务根基，而是就改革问题和促进发展的需要出发。

关于指标数值的设定，可以简化为“高目标值”和“低目标值”两种情况。“高目标值”有“相对数量”和“绝对数量”两种维度上的理解：当一项指标是全国统一或上级流转来的指标时，高目标值意味着要高于全国基准值或上级标准，即研究中常讨论到的“加码”行为，这是出于在相对绩效考核竞争中赢得先发优势的绩效获取动机；当一项指标是自主创新的指标时，由于全国缺乏比较标准，该项指标所确立的标准即为高目标值，是一种“人无我有”的绩效体现。“低目标值”的情况则相反，数量上或是与上持平、或是低于平均参考值。这种行为可以解读为“事前避责”策略：既避免事后因未达标而被问责，又提前规避“目标棘轮”效应，防止下一轮工作中被“鞭打快牛”而处于被动应对状态。

以上三种指标属性构成了指标编制的工具箱。当侧重绩效获取方案时，将优先在“自选指标”、“拓展创新要素”以及“高目标值”的选择上进行组合；当侧重风险规避方案时，则在“规定指标”、“沿袭原有基础”和“低目标值”上组合生产指标；当在双重目标间权衡最大收益时，则从两类设定方案中挑选要素并进行组合排列，由此形成四种类型指标(见表1)。

其一，“绩优类指标”，通常是在当指标生产者自身在该项工作上已经有了很好的基础，并意图在此基础上进一步提出高要求时所制定的指标，该类指标能很好地平衡绩效获取与风险规避的目标。一边是相对轻松和可控的达标过程，一边是能成为政绩宣传筹码的亮眼指标和数字，两者结合可以为地方提供“安全绩效区”，在地方横向竞争中释放出作为“绩优者”的信号，进而赢得上级许可和嘉奖。其二，“回应类指标”，是低目标值设定的规定指标，主要侧重风险规避。这是地方迫于上级压力而不得不“复制”的指标，是地方相对缺乏基础的指标，因此只能象征性地设置较低的目标值回应上级权威，避免潜在的政治风险，同时，由于只能完成最低任务要求，绩效显现的可能性较低。其三，“创新类指标”，是一类积极扩展创新要素、高风险与高收益并存的指标。这是地方出于强烈的社会发展动机或舆论压力，在淡化风险规避动机的背景下，自主在旧有的指标或常规业务工作之外探索具有指导意义的指标。这类指标往往具有地方特色，一经提出能被打造为政策文本中的亮点，所以无论目标值设置高低都能很好地吸引上级或外部注意力，获得较高的绩效，但创新又是有风险的，由于缺乏过往工作基础则可能对于环境形势预判不到位而面临不达标的风险。其四，“形式类指标”，是原有指标项目和低目标值的集合，风险压力与绩效效益都较低。这类指标的内容通常属于按职责要求落实的常规性工作，其设置更多是为了守住业务底线或者是在形式上起到补充作用。

(三)指标生产的过程与决策系统

指标的生产是由政府内部纵横交错的权力网络决定的，以指标生产的部门为核心，包括权力网络和体制内外的参与主体，根据各行动主体的话语权配置差异，指标生产的决策系统呈现出“对标层”、“酝酿层”、“影响层”和“参与层”的四级差序化结构。在决策系统中，“上级部门”居于核心地位，属于决策过程中的“对标层”。上级部门主要包括上级“条条”职能部门和本级“块块”党委政府。在向上负责的行政体制下，尽管指标生产部门拥有自主决策的权限，其也不得不将上级部门的想法考虑在内，这些来自上级的目标任务往往构成了指标生产部门“外生目标”的来源和依据，具体体现为指标生产部门的“主动对标”。在上级部门之外，指标生产部门掌握剩余决策权，作为“酝酿层”提出指标方案。作为指标生产工作中的第一决策者，指标生产部门负责组织各种事关指标生产的调研和论证工作，由其最终提出指标方案并以此作为各有关单位落实任务的依据。由“酝酿层”向外扩散，是决策话语权趋于弱化的“影响层”，包括下级部门和平行部门。在这一圈层中，他们虽不直接制定指标，却能以各种或正式或非正式的途径进入指标制定议程的讨论，一定程度上会左右指标生产部门对于指标内容和目标参数的设定。在决策系统的最外层，是指标生产过程中影响微弱的“参与层”，主要由专家智库和社会公众等体制外的主体组成。尽管指标更多是被看作一种规制下级行政主体的工具，但有时外界的声音也能渗透进组织系统内，这些行动主体包括掌握着理论知识资源的专家学者、通过舆论而产生影响的公众群体等，但总体上这类权力网络外的主体在指标生产过程中介入程度不深。

结合权力网络主体的动机、各决策参与主体所掌握的权力资源差异和指标的类型，本文搭建一个用以分析政府指标的生产的分析框架，如图1所示。

三、方法与案例

基于上述的分析框架，本研究采用案例分析方法，通过展现A省民政厅在制定“十四五”民政规划指标时的翔实过程，探讨分析指标生产的特征与影响因素。本文作者作为项目的参与人，以第三方的身份参与了从规划(含指标)的起草到印发的全过程。该案例展现了科层体系内外围绕着指标生产而形成的互动过程与行为分化。民政指标的多样性有助于我们认识不同属性指标的生产差异。为了充分掌握有关的案例素材，我们收集了大量的文本资料，包括民政部、省政府重要政策文件和民政相关中长期规划文本，领导讲话稿、政策汇编、调研报告、工作总结与计划等。在规划指标编制过程中，开展了共计39场、共计96小时座谈讨论会，时间跨度从编制预备阶段到编制完成时，作者列席了这些座谈会，充分认识政府部门对于指标的态度偏好，直接观察多主体间的互动过程，对决策系统内部的意见分化与共识凝聚过程形成了全过程跟踪，有助于了解指标的制定规则和功能作用。2019年9月，A省民政厅正式启动《民政事业发展“十四五”规划》的编制工作，以规财处为核心，从各处室抽调骨干人员与规财处组成规划编制组，编制组领导由厅领导担任。此外，和当地高校的专家形成合作委托，邀请课题组协助规划的编制和撰写。2021年4月底，民政规划正式定稿并报省政府审批后印发实施。在历时一年半的编制过程中，A省民政厅从草拟初稿到开展多场调研座谈会和处室集中讨论会议期间，对于指标的修订出具了16个有代表性的版本。整个编制过程大致可以分为“研究起草”、“多轮磋商”及“论证完善”三个阶段。

1．研究起草阶段。首先是指标的“内部酝酿”过程，由编制组提供指标草稿，奠定指标生产的讨论基调与范围，进而再广泛听取理论界与实务界意见建议，丰富指标设定的想法。一是根据上位要求，将民政部和省委省政府的重要决策精神落实在内；二是结合“十三五”时期的指标内容，提出初步框架；三是向对标省份或城市的指标看齐，吸取同级竞赛主体的指标亮点，于2020年4月10日整合并提交了包含24项指标内容的讨论草稿。2020年5月至6月，A省民政厅启动意见输入议程，共组织了八场业务处室与代表地市座谈会、两场地市集中交流会以及一场专家论证会，总体上明确了指标体系框架，“候选列表”中的指标数量激增到37项。

2．多轮磋商阶段。2020年6月中旬和7月中旬，民政部向各省和直辖市民政部门分别下发了初版和修改版指标表，随后，A省民政厅即组织业务处室和课题组修订指标，形成了新的以民政部指标为主要内容的讨论版，同时也参照民政部标准提出了目标数值。2020年6月下旬，编制组又组织了新一轮的集中研讨会，其后，编制组将指标初稿呈民政厅领导审议，由此进入又一轮的指标修补与完善工作。9月中旬，编制组召开集体会议再次讨论，最后更新完善初稿指标并呈省发改委备案。2020年11月中下旬，编制专班组织了两个调研组，按经济发达程度分了三类调研片区共六个地市开展调研工作。经过上述程序，民政规划指标内容在内部形成共识，指标体系趋于稳定，指标编制工作也正式进入后期的开放论证阶段，由更多元的主体参与指标讨论。2020年12月，编制组向省委办公厅等27个省直部门以及各地级以上市民政局发放征求意见函，同时在门户网站、官方微信公众平台上公开征求社会意见，进一步将指标编制的论证主体范围从民政职能部门拓展到全社会公众。

3．论证完善阶段。当意见征求和反馈环节结束时，后续工作主要集中在省民政厅内部，由厅内部进行最后的论证补充工作。2021年3月初，民政部下发第三次征求意见稿，此时部里的指标虽已定型，但与上一轮的指标体系相比有较大变动，不仅删除了一些有争议的指标，同时还新增了个别在以往议程中未出现过的指标。对此，编制组紧急协调，又分别于3月下旬和4月中旬组织了“内部闭门”座谈会，就指标的向上衔接问题进行集中研讨。最终，经历了集中座谈会上的讨论以及厅领导小组的审议后，民政厅内部确定了送审版指标，并于4月底报送省发改委和省政府。规划指标由此完成了从编制到执行的阶段跨越。

四、指标的数量变化和类型

如前所述，在本案例中，指标的确定过程是反复变化的，从议程设立到最终方案的确定，A省民政厅共编制了16个指标版本，其中指标内容上差异较大的版本共有5个。下面将呈现编制期间指标在数量上和内容结构上的阶段性变化情况，总结梳理指标趋于定型的规律特征。

(一)指标数量的波动与三次拐点

民政规划指标的编制工作历时一年有余，指标内容常常进行更新及增减，包括名称和指标值要求的调整等，总体上看，指标在数量上的变化趋势是从波动到平稳，并伴有三次明显的拐点(见图2)。

在研究起草阶段，指标数量呈现明显的上升趋势。2020年4月份第一版的指标完成，这一包含24项指标内容的讨论草稿是由课题组参考业务处室文本以及过往规划整理形成的。此后，在多轮的意见输入会议上，指标讨论草稿在基本维持原有内容的同时，不断增加新的内容，指标数量在2020年6月的讨论版本上达到高峰，共有37项指标内容。

在多轮磋商阶段，指标数量逐渐下降，后趋于稳定。2020年6月，指标在数量变化上出现第一个拐点，指标数量从上升开始转向急剧下滑，直至2020年8月下滑趋势才得到扭转，出现了第二个数量上的变化拐点，即从下滑过渡到平稳阶段，指标数量稳定在22项左右。当指标删减工作基本完成时，指标内容体系逐步定型。

在论证完善阶段，指标数量总体稳定，仅在定稿前出现了拐点上升。在2020年12月部门征求意见前后，指标内容已经基本定型，此时指标数量基本不变，仅有的变动体现在个别指标上。不过，这种稳定的状态在2021年4月被打破，民政厅在指标印发前较大幅度地调整了指标内容，新纳入了13项指标，同时删除了10项指标，指标的总体数量增多，且在这一轮的修订后，指标内容最终定型，并正式印发进入下一个执行环节。

(二)指标类型的选择与淘汰

在分析框架部分，本文提出了绩优类指标、创新类指标、回应类指标和形式类指标四种类型，在决策演进过程中，除了指标数量的变化外，指标类型也在逐步分化。

1．指标分类标准

绩优类指标。识别依据包括：一是地方相对熟悉和可控的业务，有基础的容易达成的工作；二是提出了较高的目标值，两者结合可以为地方发送有效的绩效信号。在A省民政指标中，“农村低保标准占城市低保标准比例”、“福利彩票销售网点数”等12项指标符合这类特征。具体而言，对于上级规定的且当地具备达标条件的6项指标，A省就主动提出更高的目标值，表现积极，从表2中可以看到这一特征。而从自主设立的6项指标来看，这些指标虽然都是民政常规工作，但A省提出的高于全国平均水平的目标值占据了绩效优势：“特困供养人员基本生活标准”为当地城乡最低生活保障标准的1.6倍，而全国及多个省份的认定多为1．2倍至1．3倍；“事实无人抚养儿童保障”政策也是A省在2016年率先实施的，其生活保障标准与孤儿保障标准相衔接后，高于全国平均水平；“养老服务人员培训数量”、“枢纽型社区社会组织数量”、“乡镇社工站覆盖率”和“节地生态安葬率”也是分别基于A省的社会组织示范工程、社会工作特色工程以及先进殡葬理念的基础提出的较为亮眼的且容易推行和达标的指标。

回应类指标。主要特征是：一是被动设立的，即属于上级的规定指标；二是确立的目标值较低，与上级标准持平或更低，这些工作或是地方缺乏基础的，或是各地方的任务标准都统一，以至于地方无法用于显现更优的绩效。在A省印发的指标中，“城乡低保标准年度增速”、“查明身份信息流浪乞讨受助人员接送返回率”等9项指标都属于这一类型，这可以从A省与民政部的指标对比中看出来(见表3)：A省的目标值基本上是复制民政部的，除了100％落实的指标外，其余多个指标都没有提出额外的要求。

创新类指标。该类指标的特征包括：一是部门自主设立的，不是全国层面的统一工作，二是区别于以往常规指标的创新亮点工作，有一定的落实难度，或许这项指标的概念是该地首先提出的，又或许这项指标早有统计基础，但其他同级竞争主体还没有上升到指标工作上来，这使得这类指标一定程度上能被打造为政绩亮点。在印发版民政规划指标中，A省就在全国层面上最早将“慈善信托”这一新型公益慈善模式纳入五年规划指标中，尽管慈善信托工作面临较大的不确定性，其任务达标情况取决于受托企业或个人的意愿，但这种创新对于填补慈善发展空间具有重要意义。

形式类指标。这类指标的特点有：一是由部门自主设立的；二是属于部门的常规性业务工作，是同级竞争主体中“人人皆有”的一般性任务，创新空间有限；三是指标的目标值不高，或是处于全国平均基准，又或是与自身过往工作业绩持平，总体上难以形成绩效竞争优势。从A省印发的指标来看，“特困人员照料护理标准”、“孤儿基本生活养育标准增长幅度”、“每万名城镇常住人口拥有社区工作者”共3项指标属于这一类型。首先，这是A省自主设立的指标，全国及多个省份没有主动纳入相关指标；其次，发放特困人员和困境儿童补助、推进社会工作人才队伍建设都是各地民政部门的常规工作，没有突出差异和亮点的地方；最后，这4项指标的目标值都较低。以上指标标准都较难体现A省走在全国前列的成绩，座谈会上，一位处长的发言就点出了这类指标的形式意义大于实质意义，其设立更多是为了应付要求：

好多地方反映特困护理标准全自理2％有点低，确实，现在最低工资标准1500元左右，算下来也就是一个人30多块钱，当然有些地市还更高一些，作为一个指标确实是没太多必要，很容易就100％完成。这个就是凑数的，如果到时候整体的指标太多，可以不要，如果太少，就加上去。(S200623A－ZT)

2．指标结构的变化

根据同样的划分依据，对A省编制过程中变动较大的四个版本的指标进行分类，可以得出图3所示的指标类型变化图。从图中可以清晰地看到，创新类指标和形式类指标逐渐被挤出，绩优类指标和回应类指标逐渐占据主导地位。具体而言，在编制工作的各个阶段，指标结构呈现以下特征。

第一，在研究起草阶段时，形式类指标和创新类指标比重占据优势。从指标编制工作启动之际，进入议程的指标数量不断攀升，到2020年6月时达到顶峰。其中，形式类指标占比40．5％，包括“城乡低保标准”、“孤儿生活保障标准”、“福利彩票年销售量”、“每万人拥有社会组织数”、“基层民主参选率”等多项“十三五”时期延续下来的常规性工作指标；而创新类指标占比27％，包括“各县(区)留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作经费”、“品牌社会组织数量”、“高级社工师人数”、“福利彩票公益金筹集量”等10项具有地方特色的指标，这些指标虽然在民政内部早有统计基础，却一直没有上升到任务指标的高度来严格落实相关工作，是具有发展意义的指标。

第二，过渡到多轮磋商阶段时，回应类指标成为最主要的指标类型。在这一阶段，指标的数量大幅削减，创新类指标成为首要被淘汰的指标，到了2020年12月初步定稿时只剩下“专职儿童主任覆盖率”和“等级评估3A以上社会组织数”2项有难度的创新指标，而形式类指标也在被删减，个别指标如“生活不能自理特困人员集中供养率”则由于民政部规定提出更高的标准而从形式类指标转化为回应类指标。此时，回应类指标占了绝大多数，在每月更新的指标表中都能占到50％或更高的比例，而剩余的绩优类指标变化幅度则不明显，其占比在18％至25％间浮动。

第三，当转向论证完善阶段时，绩优类指标明显增加，回应类指标次之。此时，创新类指标只剩余“慈善信托数量”1项指标；形式类指标也较少，从22．7％的比例缩减到12％，只留下了“特困人员照料护理标准”等4项指标；绩优类指标的数量则较上一阶段有明显跃升，从2020年12月时18．2％的比重增加到48％，基本上占据了印发版指标的“半壁江山”；而回应类指标占比有所降低，从50％下降到36％，但仍然是这一阶段的重要类型指标。

总体而言，在不同阶段对于不同类型指标的偏好有所不同，指标类型经历了两次较大转变：从初期的对于形式类指标和创新类指标的重视，到中期对于回应类指标的青睐，再到后期对于绩优类指标的更多关注。

五、决策系统与指标生产逻辑的转变

什么因素促成了指标数量上的拐点转变以及类型上的集中和淘汰？本文认为这是由于决策阶段与决策参与主体的不同导致的。

(一)研究起草阶段：部门主导决策与绩效逻辑优先

在研究起草阶段，由编制组主导决策，各决策层主体对于指标设定的态度偏向绩效获取逻辑，这使得指标的酝酿更多地向“创新类指标”集中。

1．酝酿层：编制组意见主导与绩效获取要求在编制工作议程启动初期，由于民政部也同样处于指标酝酿阶段，还未能向A省民政厅提供指标设定参考意见，因而“对标层”的影响暂未体现，A省民政厅掌握指标生产的完全决策权，自主依据省情实际决定指标的初步框架与内容。

在规划编制工作分工中，A省民政厅内部可分为两类行动者：一方是编制组，负责代理日常的规划编制任务；另一方是各处室(局)和直属单位，负责提供本业务领域的编制思路。由于项目刚启动，距离省发改委确定的初稿呈交日子还有半年之久，各业务处室忙于应付职能工作，对于指标编制工作重视不足，更多是由编制组推动开展相关工作。编制组的意志主导了该阶段的指标生产意见。而对编制组而言，绩效获取成为优先的考虑因素。一方面，编制组的任务就在于落实规划编制任务，直接为编制质量负责。另一方面，这是民政规划首次上升为省政府规划，是难得的向上争取绩效的机会。如何打造编制工作亮点并提升民政工作影响力？在编制组看来，指标的确立是关键，没有指标就意味着没有激励，也没有明显的政绩。编制组一位处长在座谈会上的发言就是以上位压力推动指标设立的缩影：

大家最关心的可能是指标，这里我要讲一个观点，为什么要制定规划，这个规划还要上升到省政府的，上面要求我们省走在前列，我们整体的指标制定，还是要体现省特色。不是说民政部提我才提，民政部不提我也不提，甚至民政部提的我也跟他一样，这样行吗？(S200514－ZT)

2．影响层：地市注意力竞争与绩效获取要求

在这一阶段，由于指标还未定型，地市民政局对于指标的落实风险感知不明显，同时积极竞争有限的指标设定资源，更多的是从绩效获取的角度酝酿意见。地市民政局主要提出了两类意见：一是针对现有指标的局限性，二是对于设立部分新指标的必要性等。对于现有指标的意见而言，虽然大多数地市民政局提出了删除指标或降低目标值的要求，但集中在“每千名老人拥有养老床位数”和“每万人社会组织数量”指标上，由于这两项是“十三五”时期的遗留指标，省民政厅也有意剔除这两项指标，因此这类意见并没有对编制组形成压力。而从设立新指标的要求来看，地市民政局希望省级规划对任务进一步明晰，特别是以指标这类强有力的激励形式确定一些民政重点和难点工作，减少地方执行阻力。这类声音既体现在一些创新性工作上，比如养老服务领域的“社区嵌入式养老机构培育”、“养老机构星级管理”、“社区居家设施建设”等，要求省民政厅“在标准化以及概念化上进行谋划”，也体现在一些需要兜底保障的工作上，比如儿童福利领域：

现在儿童保护工作没有考核机制，就很直接影响政策落实效果。现在基层部门对于儿童工作的重要性认识不足……所以建议说在儿童领域设立指标，比方说把儿童专职工作人员纳入指标，原来的儿童辅导员很多是兼职的，发挥的作用十分有限，加上民政骨干力量很少，大部分工作只能依托村居。(S200518－ZT)

3．参与层：专家知识输出与绩效获取要求

通常情况下，指标属于组织内部决策事项，专家学者们介入指标决策的机会不多。在本研究案例中，恰恰是依托了五年规划文本编撰需要增进决策科学性的契机，智库专家们得以在编制初期参与意见输入环节。作为专业知识的代表，专家学者们纯粹立足于社会需要的角度，在决策舞台上输入了较高的绩效生产要求。专家学者更加重视指标的激励导向功能，他们既希望指标能引导提升原有民生工作绩效，又鼓励指标创新带动整体民生事业的进步。具体提出了提高兜底性指标标准、设立创新引领指标、注重长效治理指标的作用等意见建议。比如下述的关于慈善领域的建议，充分体现了咨询专家对于指标能导向更好的社会绩效的期待：

慈善强省的目标提得非常好，但是怎样把目标落实到指标里，什么样的指标算是慈善强省呢？我们应该走在前沿，不是去做现在那些最为传统的工作，是要看到前沿的东西在哪里然后去推动。目前只是提了福彩、志愿服务的一些做法，但没有对要达到的目标提出指标，在指标方面这块还不太够……第一个可以考虑捐赠GDP占比，我们的捐赠文化一直没有很好的形成起来……第二个是推动非货币财产的捐赠，这是目前比较大的痛点……这些工作做好了，才是我们慈善强省的标志。(S200618－ZT)

4．绩效优先与指标生产策略

在研究起草阶段，酝酿层内部侧重绩效获取动机。此外，在集思广益的座谈会上，影响层和参与层的主体们对于创新民政工作的想法也与编制组做好规划的初衷不谋而合，绩效获取优先成为这一时期指标生产的主导逻辑(见图4)，指标设定起点更多从“效率优化”层面出发，注重发挥指标的强激励导向功能，以此约束下级代理主体的行为。从这一逻辑出发，指标生产策略主要有：

一是积极吸纳意见形成“指标库”。在每场座谈会后，省民政厅都适当吸纳有益意见，这使得指标数量在酝酿阶段逐步上升。这些建议中不乏富有改革创新意义却有一定执行风险的“创新类指标”，当地市民政局或专家学者提出后，经讨论后与A省发展方向契合的则也被纳入到“指标筛选库”中，像“养老机构星级管理覆盖率”、“留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作经费”、“品牌社会组织数量”等，也是在集体碰撞后形成的特色指标。如编制组一位处长在会上向各业务处室代表所强调的：

今天专家们充分发挥智慧，提了这么好的一些意见建议，接下来各个处室也要抓紧对接，把今天专家讲的这些意见融进去，及时地做一些调整。(S200618－ZT)

二是汇总常见工作统计指标。在有限理性的条件约束下，编制组既无法准确预见特定项目的发展前景，也难以直接将预期中的发展前景转化为数量化的目标。这种不确定性的状况贯穿于整个指标生产过程，但在前期的酝酿阶段中体现得更为明显：既是因为没有规定指标可提供参考，也是由于决策意见输入较少，难以汇聚形成明确统一的意见。此时省民政厅最直接的指标生产策略是汇总民政领域常见的统计指标，例如过往五年规划指标、现有民政工作文件指标、重要省市的特色指标等。由于这一阶段还无须确定指标的框架与形态，这类“形式类指标”只是暂时作为备选指标进入决策议程。

(二)多轮磋商阶段：决策主体多元与风险逻辑主导

进入多轮磋商阶段后，编制组掌握不完全决策权，决策舞台也向更多利益主体开放，风险规避成为最主要的指标生产动机，“回应类指标”逐渐将“创新类指标”挤出在外。在这一阶段，民政部下发了指标设定参考意见，使得A省民政厅需要在向上对标的前提下平衡好规定指标带来的风险压力；另外，随着议程推进，时间压力开始显现，指标在落实期间的风险得到更多预期和评估，以至于包括业务处室在内的多个决策层主体执着于风险计算。

1．对标层：民政部上位要求与政治风险传导

2020年6月和7月，民政部分别下发了两个版本的指标表，这两次指标生产动态都能即刻汇聚A省民政厅的注意力。在民政部确立的指标初稿中，“有难度”的指标恰好占了不低的比例。比如“生活不能自理特困人员集中供养率”、“社会组织年度收入”等，前者是A省民政厅缺乏工作底气的指标，由于省内老年人基数大，集中供养设施改造速度落后于指标增速，2020年省实际数值也才23％左右，不仅远低于部里提出“十四五”时期60％的目标，甚至还未达及“十三五”时期要求的50％的标准；后者的落实则涉及市场的自发行为，这种与发展导向相悖的“让非营利组织去盈利”的计划思维，面临着目标值预测困难以及落实存在高不确定性的困难。

2．业务处室意见主导与风险规避动机

随着指标逐步定型，各业务处室对于指标生产的注意力也被调动起来，并主动掌握了这一阶段民政厅内部的决策权，而不像上一阶段直接听从编制组的意见。各业务处室这种参与态度的转变与议程推进相关。在这一阶段，A省民政厅将形成指标初稿并呈省发改委备案，尽管后期还能调整指标，但指标方向也将基本维持不变，内容调整也只允许在小范围内进行，这就决定了这一时期生产的指标将与处室利益直接相关，而这种相关更多体现在风险层面。

具体而言，在分散决策和分工执行的组织背景下，业务处室几乎承担了指标生产与考核环节的所有风险。从规划编制过程出发，基于掌握政策上和业务上的信息优势，各处室享有所属业务领域的目标设定权，相对应的，他们也需要为指标设定的纰漏负责。例如“十三五”时期提出的“城乡低保标准”指标，A省民政厅社会救助处并非该项指标目标数值的“拍板者”，却也要为指标设定的不合理做出解释：

“十三五”的低保标准指标为什么没完成，就是因为定得太高了，原来我们自己定的是30和50，后面提高是因为省里要求的……后面公布出来，我们也为难呀，就只能硬上，但现在没完成，审计又总来说我们为什么定那么高，就只能说考虑不周、不科学啊。(S200623A－ZT)

另外，从执行环节考虑，现在政府内部的问责环境愈加严格，除了考核验收的压力外，被问责的风险也贯穿在整个执行过程中，具体通过各种检查、督查等制度措施向相关主体传导高强度的责任和压力，一位业务处室领导有以下的表达：

写上去了又达不到，发改、财政、审计、办公厅，还有民政部，就个个都来拍屁股，屁股都给人拍红了……这两三年的指标制定教训就是给人拍屁股。(S200916－ZT)

业务处室的分工角色和过往教训塑造了他们对于风险的厌恶。尽管业务工作落实出彩也能获取厅领导肯定，但这一前提是在风险弱化的环境下才能取得，如果没有事前规避风险或是在过程中把控风险，绩效效用也就无法获得。在这种逻辑下，设立指标就意味着未来的业务工作有了被上级评判和问责的依据，因此，业务处室倾向于简化指标体系，减少指标数量，同时避免提出过高的目标值。

3．影响层：利益主体表达与风险压力传导

这一阶段的“影响层”主体包括了地市民政局和省直部门，他们在调研和征求意见环节中充分表达了关于指标设定的意见建议，分别向省民政厅明确了预期中的代理风险与合作风险。

(1)地市民政局：承包方与代理风险。在这一阶段，省民政厅已经形成指标初稿并向多方征求意见，这意味着指标体系初步定型，新意见输入的议程暂时关闭，指标初稿的内容在很大程度上将成为未来五年工作的目标。地市民政局作为指标的“执行主体”，对于目标任务的可行性识别有着天生的敏锐度，他们向上输送的意见诉求使省民政厅面临较强的指标调整压力。地市提出的修改意见大致可以分为三类：一是调整指标的内容，包括删除或修正讨论稿中“不合理”的指标，又或者是新增具有社会效益的指标项目；二是调整指标的数值，对于已有指标设置的目标值高低提出建议；三是关乎细节表述上的，提出要规范文本语言与完善政策指引。由于地市民政局拥有地方信息优势，对于指标的达标情况以及执行环境有更真实和详细的了解，其在指标的可行性判断方面较省民政厅内部要更为准确可靠，这些密集的否决意见集合起来，让省民政厅在编制环节就预见了指标落实过程中的不确定性风险与困难。如果忽略这些地方诉求仍编制有关指标，那么该项指标的落实注定是困难的，省民政厅将面临为下级责任兜底的风险。另外，还可能由于下级的不理解或不配合而引致上下级关系的僵化，在行政运作更多依靠下级实现的背景下，容易影响常规业务的推进情况。

(2)省直部门：职能分割与合作风险

和民政事业发展规划相关的省直部门主要包括两类：一是掌握着民政工作所需资源的综合部门，二是与民政业务存在交叉的职能部门。

前一类部门主要指省编办、省财政厅等部门，前者关乎人员编制，后者关乎财政资源。一项指标的落实往往需要配套人手和资金，在没有提前编制资金预算并向上报告的情况下，相关指标完成工作将陷入停滞。在征求意见环节，省直部门反馈的3条意见建议中，除了1条关于规范表述的笼统意见外，其余2条建议就是综合性部门基于他们的职能范围提出的，包括省编办提出的删除“未成年人救助保护机构覆盖率”指标，以及省财政厅给出的模糊“低保标准”的意见。

对于后一类部门来说，则有卫健委、住建厅、团委、残联、妇联等各种职能类部门。从民政业务上看，一些指标落实也需要其他部门的协作，比如“新建住宅小区配建养老服务设施”工作由住建部门牵头、“养老机构护理型床位”发展涉及卫健部门职能，“注册志愿者”群体又与团委相关。当涉及部门协作时，指标的完成情况就超出民政部门的安全可控范围，如果有关部门重视不足时则会增加任务不达标风险。这种部门协作带来的风险在地市调研座谈中也常常被谈及：

不建议设置县级智慧社区覆盖率指标，理由一是智慧社区涉及面广，不宜民政来牵头；二是智慧社区涉及信息化建设，建议一张网统筹，不宜各搞各的一套。(S201112－DY)

4．风险规避与指标生产策略

在多轮磋商阶段，业务处室通过密集的意见输出主导了座谈会上的讨论方向，同时又以各种客观环境制约的原因回应编制组的创新诉求，使得省民政厅内部的指标生产态度转向风险规避。另外，民政部的下发指标、地市民政局的调研反馈意见和省直部门的资源约束，也进一步触发了省民政厅识别风险的本能反应。基于此，各决策层主体的意见从整体上强化了风险规避逻辑(见图5)，指标生产态度趋于保守，更多地将“完成任务”作为决策出发点，以“回应类指标”的输出替代“创新类指标”。

具体而言，该阶段的指标生产策略有：

第一，复制上位规划的重点指标。在编制过程中，上位规划即民政部的规划指标是省民政指标体系的主体组成，在民政部两次下发参考版的指标时，省民政厅都立即对照修改指标内容，将部里提出的指标纳入最新修订版。这主要是出于完成任务与化解政治风险的考量：

部里十四五定下来后，也要分解、督办到各地实现，对应起来还是可操作有指导性的，从应对民政部督查的这个角度上来说，如果没有这项指标就不妥。(S200615－ZT)

这种规避政治风险的出发点是排在第一位的。如果有地市民政局提出有关上位指标的落实是困难的，可能会对省民政厅带来代理风险或合作风险，但省民政厅也缺乏向上议价的能力，只能以上位权威否决地方诉求。比如调研期间有多个地市集体建议不设置“社会募捐总额”、“县级智慧社区覆盖率”、“持证社工占总人口比例”等指标，但省民政厅只能反馈称：“不予采纳，理由为参考部十四五规划设置指标。”

第二，过滤掉达标有难度的指标，包括涉及部门协作、市场行为的内容，以及有高不确定性的项目。这些指标一旦确立，业务处室将成为各种风险的兜底者而处于不利地位。其一，由于财政有关项目需经省财政厅同意，在“没钱充不了大头”的窘况下，旨在强化地方儿童保护工作兜底能力的“工作经费”指标被淘汰在外；其二，“福利彩票公益金筹集量”的高低很大程度上取决于经济环境与市场交易行为，尽管与民政的福彩工作初心相契合，是一项有价值和有效益的指标，但也因为可控程度较低而淡出讨论议程；其三，“高级社会工作师人数”指标符合社会工作从“量的扩张”转向“质的提升”的新导向，但由于“高级社会工作师”有全国层面正式出台的认定方法与考试门槛，其数据预测与达标是有困难的，因而也逐渐被挤出指标体系。以上三项指标只是被淘汰掉的“创新类指标”的缩影，却很好地体现出省民政厅对待不确定性风险的审慎态度。

第三，为达标困难的规定指标确定较低的目标数值，主要以民政部的目标为基准。这除了规避风险的出发点外，还有一部分原因是减少分歧：民政工作的指标数值预测更多是基于增长率的计算得出的，或是结合现阶段的经济形势好坏，在过往几年的增长率数据基础上进行调整，又或者参考一些国民经济重要统计指标给出，例如居民消费价格指数、居民人均消费性支出增速等，这就使得数据测算依据过于薄弱，其指标数值的确定是存在很大讨价还价空间的。而直接采用民政部的目标数值，可以节约测算成本，同时还能借助上级的权威以终止争执不休的讨论议程，如某业务处室负责人在座谈会上谈及的：

城乡低保标准指标，有人问为什么后面变成跟消费支出挂钩，我说这个数也是按照部里来的，你不按部里来又很难测算……一个是全省的平均水平有高有低，这个是必然的，另外一个，各地的这个标准还受很多因素影响，对吧？你定给他的话大家完成不了又怎么办？所以这个指标我们根本就是按照部里面，而制定理由就说部里面是这么讲的，我达到一个平均水平即可。(S200916－ZT)

总体而言，这一阶段主要留下了民政部的规定指标，而其余带有不确定性的创新类指标皆被排除在外，又加上新纳入议程的指标远远少于被删除的指标，这就解释了为什么进入多轮磋商阶段，指标在数量上骤然缩减、在类型集中上又有所变化的现象(见图2)。

(三)论证完善阶段：共识由外向内收敛与目标平衡

在论证完善阶段，省民政厅领导的参与使得双重目标达至均衡，指标的生产呈现出安全绩效获取逻辑，“绩优类指标”取代“回应类指标”成为主要的指标类型。随着议程进入尾声，共识的形成呈现出由外向内收敛的特征，省民政厅内部再次进行“闭门”会议，确定指标的最终形态。

1．对标层：民政部指标调整与压力传导2021年3月，民政部再次通过新修订的指标表向省民政厅输入了较大的压力。在新版本中，民政部在淘汰了上一版10个指标的基础上，新纳入了“查明身份信息流浪乞讨受助人员接送返回率”、“具备综合功能的养老服务机构覆盖率”等11个指标，部分指标对于A省而言是有较高难度的：像A省是经济和人口大省，流浪乞讨受助人员送返100％不仅是不经济的，需要有大量财政兜底，同时又涉及区域协作，存在许多推诿空间；还有“综合养老服务机构”建设工作是Z省在2015年的地方创新实践，A省还缺少设施基础和环境氛围进一步发展。这些突然转向的指标任务，对省民政厅的风险计算能力提出了挑战。

2．酝酿层：高层领导的协调与目标平衡

在厅领导参与决策讨论前，省民政厅内部的指标设定目标导向还是延续上一阶段的风险规避逻辑，主要原因在于业务处室一直占据着信息优势而没有主动提出新指标。在2021年3月上旬和下旬的“闭门会议”上，尽管编制组一直向各业务处室提出要求，强调规划指标要“体现省特色”和“走在全国前列”，为规划编制工作提供亮点和绩效，但业务处室均以多种理由否决相关意见的可行性。

指标生产的转折点出现在2021年4月中旬的一次集中座谈会上，这是省民政厅在规划指标印发前的最后一轮讨论会，此时以厅领导为代表的编制领导小组也出席了会议并发表意见，主要内容是对规划稿及指标进行最后的调整与确认。会上分管厅领导传递出“审慎获取绩效”的信号，促成了编制组和业务处室在目标期望上的妥协和让步。从民政厅领导的角色出发，他们既是部门绩效的实际获益者，又是部门风险责任的兜底者。两相权衡，厅领导的主要决策出发点是寻找“安全的绩效”，在兼得利益的同时，还能调和规财处与业务处室间的矛盾，促成决策方案的出台。

3．目标平衡与指标生产策略

随着高层级领导的参与，省民政厅内部的指标生产主导逻辑逐渐从风险规避转向双重目标的平衡(见图6)：既追求风险最小化，又追逐稳定的、可预期的、可显现的绩效。总体而言，后期的指标生产呈现出“有限创新”的特征，即在完成任务的前提下积极获取安全的绩效，这使得兼得高绩效与低风险目标的“绩优类指标”超越“回应类指标”成为主要的指标类型。从指标设定策略上看，除了延续上一阶段的要点外，实现目标平衡的指标生产策略还包含以下四项：

一是选择存有基础或优势的自选指标。这些指标指向的是有工作基础的项目内容，可获取的绩效空间与可承受的风险阈值都在业务处室的可知范围内，相比于求异创新的项目而言更加可控。另外，有优势的项目一般是省里重点打造的示范工程，有关工作能很好地汇聚下级执行主体的注意力，指标落实阻力较小。举例来说，前者对应着“养老服务人员培训数量”指标，有关工作是A省在2012年起就常规化开展的，目前已具备较高的体量基础，同时属于过程类指标，达标程度完全取决于厅内部的努力程度；而“乡镇社工站覆盖率”指标属于后一类情况，相关工作不仅是A省民政厅的品牌项目，更上升为省政府的重大民生工程之一，具备良好的政治和行政资源。

二是有限度地对上级规定指标进行加码。对于上级规定指标而言，如果省本级是具备发展基础的，且目标数额已达标，出于争取绩效的角度，地方会再“加码”以向上传递绩效信号，但在A省民政厅的案例中，出于审慎获取绩效的逻辑，这种“加码”幅度是有限的，或许是在地方达标基础上提高1到2个百分点的目标值，又或许是以开放的数字表达形态替代明确的数值。例如民政部设定的“农村低保标准占城市低保标准比例”指标2025年目标值为75％，而A省2020年时实际值为79％，已达到全国标准，因此A省设定的目标值为“大于80％”，仅在原有基础上提高了1个百分点，而非省发改委所建议的“达到100％”的预期。这种开放的加码策略在回避执行期间的风险同时，又给部门留下了足够的绩效空间：保证底线的同时做多做少都是成绩。另外，这种策略选择也是出于“数据保真”的考虑，如果盲目地高压加码，地方达标无望则可能采取“数据注水”的博弈行为，进一步强化A省民政厅处于信息劣势的地位。

三是为指标预留后期执行上的解释空间。无论是规定指标还是自选指标，只有指标有关工作落地并考核达标了才能获得预期绩效，因而，为了尽可能消解执行环节的不确定性风险，确保风险规避或绩效获取是稳妥的，A省民政厅在指标设定环节还会有意留白，使得后期的数据采集和使用是有弹性的。比如“社会组织专职工作人员数量”指标统计上就存在两个有歧义的解释空间：“社会组织”是指狭义上的“社会组织”抑或广义上的包含民办教育机构的“社会服务机构”，以及“专职”的标准是“专人专干”还是“订立合同”，都没有在指标设定上明确，而是搁置到后期，根据业务发展情况再在转译过程中植入自身的价值偏好。

四是以定性文本的形式呈现创新工作。规划编制的目的是指引未来行动路径，这就决定了规划的本质属性是“前瞻性”，如果规划工作局限于传统的或常规的业务工作，那么规划的作用功能就得不到体现。在编制过程中编制组一直强调指标中要有“新的东西”也有部分出于这一考虑。那么，有关主体提出的创新性工作无法转化为指标，如何解决才能达成共识？在本案例中，主要是将有关创新工作写入规划文本中，以“鼓励”、“探索”、“发展”等表述为有条件的发达地市提供创新合法性，比如编制组此前提议设立指标的“旅居养老”新模式，尽管最终没有酝酿为指标，但也体现在文本“探索发展旅居养老等新兴业态”上，既能避免被考核问责，也能为规划整体亮点的打造提供素材。

由上可见，指标的生产是多主体利益竞争与融合的过程，在决策的不同阶段，由于参与主体的不同，编制部门对于绩效要求和风险压力的认识与判断是有差别的，这就导致了不同阶段的指标生产有其侧重的目标与策略，由此形成指标在类型上的集中与变化(见表4)。

在起草研究阶段，指标的生产是以编制组意见为主导的绩效获取逻辑，使得指标的酝酿更多地向“创新类指标”集中。在多轮磋商阶段，指标的生产转向以业务处室意见为主导的风险规避逻辑，指标生产的态度趋于保守，更多将风险最小化即“完成任务”作为决策出发点，以复制上位指标和设立低目标值的策略替代“创新类指标”的生产。在论证完善阶段，指标的生产转向实现双目标平衡的安全绩效获取逻辑。指标的生产呈现出“有限创新”的特征，这使得兼得高绩效与低风险目标的“绩优类指标”超越“回应类指标”成为主要的指标类型。

六、结论与讨论

作为重要的任务传达载体，指标深度嵌合在政府治理体系中，是理解中国治理运作过程的关键脉络。尽管已有政府治理领域文献捕捉到了指标的重要属性，但多聚焦于指标运转链条的末端，对于指标生产过程的刻画还较为稀缺。本文在呈现A省民政厅制定五年规划指标的过程基础上，尝试厘清政府指标制定的主要过程与内在逻辑，增加对指标生产领域的认知，主要的发现如下：

首先，指标本身值得进一步详细分析，它有着自身的差异性和类型化可能。本文以行政部门的绩效获取及风险规避偏好作为分析起点，根据指标的来源、指标内容与指标数值的差异将指标划分为绩优类指标、创新类指标、回应类及形式类指标，并通过案例展现了这些不同类型的指标是如何在指标生产过程中出场或退场，成为主角或配角。指标的类型化有助于我们进一步去认识指标的生产和治理过程，有助于进一步解释指标治理的行为及结果的差异性。

其次，政府指标的生产是一个政治过程，是在包括对标层、酝酿层、影响层和参与层在内的有关利益主体的流动参与以及竞争性意见输入背景下，综合权衡其面临的绩效要求与风险压力，继而策略性地输出的。从过程演变来看，指标的生产不是追逐特定目标的线性决策过程，而是随着阶段任务与主体结构的演变，经历了从绩效获取优先转向风险规避主导，再到实现双重目标平衡的复杂变化过程。从参与主体来看，指标生产过程中的行动主体话语权配置呈现出差序化结构，指标的生产更多是由“对标层”和“酝酿层”主导，进而有限吸纳“影响层”意见的过程。从结果输出来看，本案例的指标类型偏好呈现出创新类指标被挤出、回应类指标和绩优类指标逐步占据主要指标类型的特征。

指标的生产过程进一步启示我们，要充分理解围绕着指标的治理行动，就必须要把指标的生产环节纳入其中。在指标生产环节中，选择创设什么类型的指标很大程度上决定了围绕指标的政策过程中的各方行为，指标的生产环节就已经为执行过程留下了解释和变通的空间，一个难以完成的指标的出台往往也意味着对虚假汇报的诱导。因此，如果只是从指标运作链条的末端认识政府行为，则可能更多地看到执行主体自利性的一面，而忽略了指标的治理是一个内嵌在复杂的科层体系内部的动态的组织过程。下一步的研究还需要在长时段的观察中寻找指标生产与执行的更多关系，挖掘更多有关指标生产的内在机制，建立起更为丰富的动态分析框架，进而从整体上理解指标治理机制与政府运行逻辑。

参考文献：略