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作者简介 吉磊，华东政法大学政治学研究院助理研究员 摘 要 近年来随着英国脱欧、欧洲民粹主义上升等挑战的兴起，围绕欧盟“合法性赤字”问题的讨论日益凸显。本文立足于对欧盟“合法性赤字”新表现、新特点，观察和探索该问题演变背后的主要动力，以及欧盟面对挑战的应对努力，并展望了欧盟相应的机构改革在未来可能的发展方向。 关键词：全球化；欧盟；合法性赤字；机构改革 欧盟“合法性赤字”的问题由来已久。从20世纪90年代初开始受到关注，2008年国际金融危机后发展至今，显现出了新的特点。本文认为欧盟“合法性赤字”问题演变和加剧的主要动力是全球化的深入展开。文章介绍了国家主义、联邦主义和多层治理观三种视角关于欧盟“合法性赤字”的认识差异，总结了在这三种观点共同影响下，欧盟在降低“合法性赤字”方面的主要努力及存在的问题。最后文章展望了在全球化背景下，欧盟在降低“合法性赤字”方面可能的发展方向与建议。 一、欧盟“合法性赤字”的由来及发展 关于欧盟“合法性”赤字的问题，现有研究文献一般都会追溯到1979年英国工党学者马昆特（David Marquand）就欧洲议会应当由民众直选时指出的欧共体“民主赤字”问题。但这一讨论被广泛热议还要到1992年丹麦全民公决《马约》之后，欧盟基础条约重要修改屡屡遭遇全民公决之难，并在21世纪关于宪法条约以及后来的《里约》批准中达到了高潮。在此期间，并时至今日，“民主赤字”问题在欧洲政界和学界越来越被重视，也形成了各种争论。争论当中，欧盟的“民主赤字”和“合法性赤字”都有大量的使用，但前者应是后者的一个重要组成方面和表现形式。特别是对于反思欧盟“民主赤字”的发展历程，理解近十年来欧盟这一政体在多重问题压力下的境况而言，“合法性赤字”应该可以提供更为全面视角。 合法性概念本身也是含混不清的，但存在基本的共识：在法治之下适当运作的权力，能尊重社会共享价值观念，并获得大众的支持。一个政治体系何以获得合法性？在现代民主政体的语境下包括了输入合法性和输出合法性两个维度。前者包括了代议民主包含的代表制和问责制，以及这些制度建立其上的集体认同。后者则主要指政治机构的治理效能或绩效。“民主赤字”的问题主要表现在“输入合法性赤字”的维度上。 透过合法性概念的棱镜观察欧盟，可以发现欧盟“合法性赤字”问题从提出至今经历了明显的变化。1）冷战期间民众对精英主导的欧洲建设具有“许可共识”（permissive consensus），这种认可主要基于一体化带来的便利好处，即输出合法性。冷战结束后，随着一体化深化和扩大，民主及集体认同问题，即输入合法性赤字问题越来越凸显。而2008年国际金融危机以来，在多重危机困扰下，欧盟出现输入合法性与输出合法性赤字，即民主赤字和效能赤字的双重“合法性赤字”并重的局面。2）2008年之前欧盟合法性赤字问题的讨论主要集中在联盟层面。而近十年来，随着主张反精英反建制和激进民主主义的民粹主义的兴起，成员国的民主制度也广受挑战，这一现象与疑欧思潮甚至脱欧运动相伴随，因而出现了联盟和成员国的民主代表性和治理效能都遭遇质疑的双层“合法性赤字”问题。3）金融危机前的欧盟合法性赤字主要围绕全民公投受挫展开，合法性赤字问题不影响欧盟的日常运作和向前发展。近十年来多重危机和问题困扰下的欧盟，在各个层面政治对抗加剧，政治共识缺乏，集体行动缓慢，民众愈加分裂，制度设计和运作的弊端凸显，英国脱欧和欧元区问题甚至带来欧盟解体的现实危险。慢性的合法性赤字演变为长期的“合法性危机”。 本文认为，欧盟“合法性赤字”问题演变和加剧的主要动力是全球化的深入展开。首先，顺应全球化逻辑的要求，欧盟的一体化的深化和扩大，其事实上脱离了“管制国家”的范畴，政治性不断加强。欧盟权能不断扩大，共同市场建设不断完善并建立共同货币，一体化从经济领域向社会和政治领域扩展，欧盟对民众最为关切的税收和社会福利等问题的影响越来越大。同时欧盟制度和决策的复杂性也越来越强，强化了民众对其代表性、透明度和官僚主义的忧虑。另外成员国数量的激增，欧盟疆域的拓展也大大增加了利益和文化的差异性和冲突性，对集体认同和治理效能都带来而来巨大的挑战。其次，全球化负面影响的冲击加剧了欧盟的合法性问题。全球化发展促进了商品、资本、服务和贸易的流动，同时也带来了相关的跨国问题，甚至酿成危机。当前欧盟面临的欧元区债务、移民/难民、恐怖主义等问题，以及英国脱欧、民粹主义的政治危机也是全球化这些负面影响在欧洲展开的表现，若治理不善即恶化输出合法性的赤字，且进一步加剧输入合法性赤字的问题。第三，随着全球化兴起，西方国家新自由主义理念复兴，在主流政党中形成新的共识，贫富分化和不平等上升，同时移民改变着欧洲的社会和民族结构，选民从传统的阶级分化逐渐转向了围绕文化议题的分化。在经济危机和难民危机的双重压力下，欧洲边缘政党快速上升，欧盟及其成员国的民主性和效能都广受质疑。 二、欧盟降低“合法性赤字”的争论及实践 欧共体/欧盟的发展在国家主义和联邦主义的争论和妥协中前行。关于欧盟合法性问题，合法性来源、“合法性赤字”及应对等，这两种视角当然有截然不同的观点。对于国家主义来说，欧盟的输入合法性最好定位于驱动一体化进程的成员国的民主制度。同时一体化源自促进成员国的经济福利，因此欧盟及成员国的政策绩效共同构成了输出合法性的维度。而联邦主义观点将欧盟看作是形成中的新型超国家，因此需要建立在欧洲集体认同之上的超国家的民主体制来提供欧盟的输入合法性，其中特别重要的就是欧洲议会的代议制。由于民主和效率之间的张力，联邦主义者强调输入的合法性胜于输出的合法性。而多层治理观试图折中超越以上两种对立的观点，把欧盟看作是发展中的多层级政体，具有权威分散的多中心结构。从输入合法性的角度，除了主张结合成员国和欧盟两个层级的代议民主合法性，同时注重技术专家、非政府组织等欧洲跨国利益集团在各层级和国家精英、欧盟机构之间的互动，从而形成的政策网络。这些组织化的跨国社会行动者是民众关心事务的中介，它们对政治过程的参与提供了欧盟输入合法性的重要来源。此外，多层治理观也强调输出的合法性，欧洲多层治理的成功与否取决于它的治理绩效。见下表：  应对“合法性赤字”的问题，欧盟通过立法改革、制度设计、出台政策等方式做出了降低赤字的尝试和努力，反映了以上三种视角的博弈和综合。 从增强输入合法性，即主要是降低民主赤字的角度来看，欧盟机构改革措施主要围绕欧洲议会、成员国和欧盟委员会展开。首先，通过几次条约的重大修改，欧洲议会相对于其他欧盟机构的权能大幅增强。《里约》明确了代议制民主是联盟运行的基础。在对行政机构即委员会的监督权方面，《马约》之后，原本由理事会垄断的委员会人事权力被打破，欧洲议会获得了委员会主席人选的咨询权，以及对委员会整体任命的否决权；《里约》进一步规定，欧盟委员会主席人选需考虑欧洲议会的选举情况，应经由议会多数选举。2014年欧洲议会选举开创了“热门人选”（Spitzenkandidaten）的实践，中右的人民党和中左的社会党两大政党党团各自推出了自己的欧盟委员会主席候选人，即容克和舒尔茨，还模仿美国大选中比较流行的电视辩论。欧盟理事会在进行委员会主席提名时，就“不得不”参考欧洲议会选举人民党党团成为第一大党团的结果。最终容克作为欧洲民意的代表当选了委员会主席。此外，欧洲议会对委员会还有质询、弹劾和审查年度报告等监督方式。在预算权方面，特别是《里约》取消了强制性和非强制性支出的区别，预算作为一个整体需同时得到理事会和欧洲议会的同意。在立法权上，从《马约》开始引入共同决策程序，此后改程序的适用范围不断扩大，《里约》之后占到了欧盟决策领域的95%，同时成为了一项普通立法程序。在立法中建立了理事会-委员会-议会的三角结构。一些学者认为欧盟在向“强两院制”方向发展。 其次，在降低民主赤字的努力中，成员国议会的作用也得到了加强。《马约》开始承认成员国议会在欧盟体系中的地位，特别是关于成员国议会监督欧盟立法是否符合辅助性原则的权力。《里约》当中这一权力正式确立，成员国议会对欧盟委员会的立法动议拥有黄牌警告和橙牌警告的机制。另外，成员国议会和欧洲议会组成了“欧洲事务委员会议会间大会”（COSAC），但其实质影响仍很有限。 再次，在民主赤字的争论中，欧盟委员会的“官僚主义”承受了最多的质疑，一个不经选举的机构享有立法提案权，立法和决策很不透明，并且发布了太多并不必要的法律指令，蚕食着成员国的权力。在改革方面，欧盟委员会最重要的做法是积极把公民社会纳入欧盟多层治理的过程。如2001年发布的《欧盟治理白皮书》。通过公开协调方法、公开咨询、公民陪审团、思想库与学术论坛、网络化的公民对话、政治游说等方式，公民社会主要在第一支柱框架内参与欧盟治理，影响欧盟的政策制定。此外，欧盟委员会在运作中努力减少技术官僚性，更具政治性。容克当选委员会主席后任命了主张成员国、委员会和欧洲议会实现权力平衡的前荷兰外交部长提莫曼斯担任副主席，建立和理事会和欧洲议会的三方合作关系（tripartisan），在委员会的年度行动计划、多年度立法规划战略等方面展开了合作。他还宣布与成员国议会建立新的伙伴关系，重视来自成员国议会的批评委员，鼓励委员访问欧元区国家议会，讨论委员会关于国家预算草案的意见。委员会也努力改善生产太多不必要法律的形象。例如容克大幅精简了委员会的行动计划提案数量，从原先每年100多项减到了不满25项。并允许废除前任巴罗佐委员会提出的不符合本届委员会优先事项的提案。 通过以上在制度建设和运作改进等方面的努力，欧盟的输入合法性赤字，即民主赤字在得到逐步的改善。但是仍面临着众多的批评。首先，欧洲议会的权力得到了很大的提升，但是它本身的代表性却饱受质疑。它的投票率从1979年第一次选举的62%不断下降，到了2014年只有42%左右，远低于成员国平均68%的投票率。从选举机制来说欧洲议会选举仍然以成员国为框架，在国家政治的阴影下只是二级选举。其次，成员国议会的权力、参与和影响仍极为有限。在欧债危机的压力下，议会权力如预算权遭到了欧盟的侵蚀。第三，公民社会相对于私人团体特别是商业团体的力量弱得多。另外在欧盟多重危机下，政府首脑的磋商使得欧洲理事会获得了更多的决策权，一方面侵蚀了欧盟委员会的部分权力，同时欧盟委员会向其他领域进行了权力蔓延，遭到了众多成员国的批评和抵制。 2008年后在欧元区债务、难民潮、恐怖主义、英国脱欧等多重危机压力下，欧盟的输出合法性赤字，即欧盟运作和治理效能的问题也被放在了聚光灯下，欧盟面临的内外交困凸显出了其内部成员国差距显著，利益复杂，互信薄弱，协调困难，行动障碍等弱点。在欧元区问题上，成员国间经济发展的不平衡，欧元制度设计存在重大缺陷，德国等大国出于国内民意行动迟缓，以及债权国和债务国之间的尖锐分歧暴露无遗。尽管通过欧洲稳定机制、欧洲金融稳定工具、财政契约、以及欧洲经济与货币联盟计划等方式得到了稳定，欧盟和欧元区经济得以缓慢复苏，但近期意大利和西班牙等国的政治动荡又引发了新的担忧。欧元区的改革问题仍然悬而未决。在另一个重要的难民危机问题上，与长期存在的非法移民和欧盟内部人员流动问题相叠加，对欧盟的治理效能提出了严峻的挑战。都柏林机制严重缺陷但改革难产、欧盟内部尖锐分歧、欧盟及成员国治理能力显著不足，议而不决，决而不行，带来了英国脱欧、众多成员国民粹主义力量崛起等严重后果。欧盟在应对这些危机时的效能赤字加剧了欧盟与成员国之间、不同成员国之间、民众与精英之间的矛盾分歧，削弱了民众对现有政治体系和政治秩序的信心和认同，加剧了欧盟的民主赤字，即输入合法性赤字问题。 三、全球化背景下欧盟的合法性未来 经济的复苏、难民问题的控制，以及德法大选的结果为欧盟加快改革，改善合法性赤字带来了窗口期。2017年9月法国总统马克龙在索邦大学的演讲、欧盟委员会主席容克在欧洲议会的盟情咨文先后发表了关于欧盟未来改革的蓝图，雄心共同指向更加了更加紧密、更加高效和更加民主的联盟。首先，他们行动的出发点都来自与全球化相关的两个时代背景：一是克服欧洲当前困难的需要，气候、难民等日益严峻的跨国问题需要更紧密的合作和一体化）；二是国际政治与经济竞争的要求，马克龙和容克都政治家认为欧盟受到来自美国和中国的巨大挑战。这两股时代的力量共同构成了欧盟加深合作和融合的驱动力。其次，在这两方面的压力下，马克龙和容克更多的改革措施和未来展望在于增强欧盟在众多领域的治理能力，特别是促进经济增长和繁荣的问题上。如马克龙批评现在的欧盟太慢、太弱、太低效。可见提升输出合法性的优先性要强于输入合法性。第三，在民主赤字问题上，马克龙和容克都认为在英国脱离欧盟的背景下，2019年的欧洲议会选举是引入新的选举方式的机遇，即采用跨国或泛欧的候选人名单。容克也曾表示正努力说服所在的人民党党团。但最终这种新的选举方式并未采用。而马克龙2018年启动了建立l’ Europe en marche的运动，在欧洲范围内就欧洲选举推动广泛的公民协商。不过2019年的欧洲议会选举中，所谓建制派政党与民粹主义政党的力量消长仍然是喜忧参半。 马克龙雄心勃勃的改革倡议为欧盟在输入合法性和输出合法性两个维度的增强上提出了较为全面的规划：就输入合法性而言，除了欧洲议会选举中泛欧名单的引入，还包括通过大幅减少欧洲委员会专员的人数降低欧盟的官僚作风，以及通过教育方面措施培养欧洲的认同和共同文化。在增强输出合法性方面，马克龙在加强德法关系、经济、安全、环境、难民/移民、社会政策等方面都提出了措施。但马克龙必须首先争取到德国的支持与合作，重新启动法德核心的领导作用。除此之外，还需要更加广泛的成员国支持。在众多的改革议程当中，需要有行动的路线图。对于德法还有可能的改革盟友而言，欧元区的改革和振兴经济应当是最为优先的事项。法国的方案体现了更强的联邦主义和多速欧洲取向，希望设立一个欧元区财长、共同预算和负责监督的欧元区的议会。而德国和其他可能的改革盟友则更倾向一个政府间的和向所有成员国开放的方案。目前看来，后者可能更加占据上风。 对于欧盟加强合法性的努力，可以预见有着以下的趋势：1）在全球化背景下，欧盟在内部困境和外部竞争的压力下，将通过一体化与合作的深化改善自身的合法性，建设更加强大和民主的联盟。2）提升输出合法性即增强治理效能的优先性要胜过增强输入合法性即改善民主赤字。3）改革的最优先议程在于经济领域，特别是欧元区的改革。4）其中法德的合作是核心，还需要争取到其他成员国尽可能广泛的支持。5）机构的改革博弈更加有利于政府间主义和单速欧洲的主张。 全球化背景下，内部困境和外部竞争的双重背景下，欧盟将通过一体化与合作的深化改善自身的合法性。不过欧盟降低“合法性赤字”的努力仍将受到多重矛盾和张力的掣肘，需要谨慎的处理和远瞻的应对：1）效率和民主的张力。危机应对需要政治决断和快速行动。过去十年中在经济领域欧洲理事会成为首要决策机构。而欧盟委员会的权力也被认为在不断扩张。例如在欧债问题上，欧盟委员会、欧洲央行和国际货币基金组织组成的三驾马车要求衰退中的成员国削减政府开支并进行结构性改革。成员国议会和政府在经济政策上的权力受到了严厉的束缚。这助长了民粹主义和疑欧的力量，成就了最近意大利的民粹政府。输出合法性和输入合法性此涨彼落。但长期来看，紧缩政策是否一定能够增强输出的合法性也是值得反思的。2）欧盟进一步降低合法性赤字的行动受到了当前合法性严重不足的压制，特别体现在民众对精英的不信任日益助长民粹主义力量，重构着政党政治的版图，使得改革努力推进困难。治理的绩效的提高能够一定程度上对之加以改善，但是应当兼顾输入合法性方面的短期和长期的议程。3）欧盟内部各种力量存在严重的不平衡。尽管多层治理理论认为欧盟政体的特点是权威的分散和多中心。但显然不同力量之间，如理事会、委员会和欧洲议会之间（理事会的首要决策作用）、大国和小国之间（德法核心）、债权国和债务国之间（争议的紧缩政策，预算权力）、商业团体和其他团体之间、大众和精英之间影响政治进程的能力差异很大，这可能加剧合法性赤字，特别是民主赤字。4）身份认同的巨大差异阻碍着合法性问题的改善，联邦主义和政府间主义在视野和路线上仍将继续博弈，还同时面临着民族主义甚至民粹主义力量的竞争。后者体现了在全球化的负面影响作用下，加剧的不平等和文化分裂主导着政治的风向。欧盟尤其需要一个公平、保护、包容且有效率的社会领域的合作议程。5）此外，欧盟合法性提升的努力也需要一个清晰、务实和有远见的国际视野。欧盟近几年来的合法性危机与全球化密切相关，内部也产生了逆全球化的势力。欧盟需要抵制过分内向化和保护主义的诱惑，通过广泛务实的国际合作共同捍卫一个开放互惠共生的全球秩序。后者过去是、将来也是欧盟繁荣、稳定、安全、民主的立足之基。   来源：《复旦国际关系评论》2021年第1辑 |
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