上海市经济管理干部学院学报 第 １９卷 第 ４期 ２０２１年 ７月
Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｃｏｌｅｇｅ Ｖｏｌ．１９Ｎｏ．４Ｊｕｌ．２０２１
ＤＯＩ
：
１０．１９７０２
／
ｊ．ｃｎｋｉ．ｊｓｅｍｃ．２０２１．０４．００５
中图分类号 ：
Ｆ２０３．９
文献标识码 ：
Ａ
文章编号 ：
１６７２－３９８８
（
２０２１
）
０４－００３３－１１
中国特色现代国有企业制度的
四个关键事项分析
黄
炜
（上海工程技术大学 ，上海
２０１６２０
）
摘
要 ：中国特色现代国有企业制度有四个关键事项值得关注 。第一 ，国有控股权管理与股权制衡的平
衡事项 ；第二 ，党委把关定向与董事会决策有机统一事项 ，主要包括把关定向的内涵 、方式 、法理依据与
保障董事会科学决策的
６
条措施有机统一的策略 ；第三 ，国有企业的党管干部 、党管人才原则与市场化
选人 、用人机制有机统一事项 ，在双方有机统一的实践中 ，党组织可起监管作用 ，并正确认识和管理体制
内外的身份 ；第四 ，国企高管薪酬的
６
点认知管理事项 ，主要包括国企高管薪酬制度改革及其对完善现
代国有企业制度的作用 ，限制国企高管薪酬的已有政策 、措施与效果 。国有企业的这四个关键事项密切
关联 。
关键词 ：国有企业制度 ；控股权 ；把关定向 ；党管干部 ；薪酬
一 、引言
１．
中国特色现代国有企业制度的内涵
杜天佳和王佳佳认为 ，中国特色现代国有企业制度主要涵盖监管制度 、产权制度 、治理制度 、政治制
度四个层面
［１］
。具有中国特色的现代国有企业制度包括 ：国有公司党的领导制度 、中国特色国有资产监
管制度 、中国特色国有公司治理制度 、中国特色国有公司管理制度和国有公司产权制度等内容 。
西方资本主义国家的公司治理机制并不完善 ，存在许多制度漏洞和监管缺陷 ，而我国国企党组织与
公司治理的有效融合 ，能克服西方国家公司治理机制的不足 ，有助于提高企业的经营效率 。因此 ，党的
领导不仅是中国特色现代国有企业制度的特色与重要组成部分 ，也应成为研究该制度的关键方面 。建
设中国特色现代国有企业制度 ，应根据我国国情 ，把西方现代企业制度中合理的 、有效的 、适合我国国情
的内容借鉴过来 ，然后消化吸收 ，建立并完善中国特色现代国有企业制度 。
２．
中国特色现代国有企业制度的四个关键事项及其逻辑关系
针对中国特色现代国有企业制度体系 ，笔者选择分析以下四个关键事项 ：国有公司的国有控股权管
理与股权制衡 ；党委 （党组 ）把关定向与董事会决策有机统一 ；党管干部 、党管人才原则与市场化选人 、用
—
３３
—
收稿日期 ：２０２０－０６－０６
作者简介 ：黄炜 （１９７２—
），男 ，上海人 ，上海工程技术大学管理学院讲师 、管理学博士 ，研究方向 ：国资管理 。
基金项目 ：２０１８年度上海市哲学社会科学规划一般课题 “上海国企党建与现代企业制度融合研究 ”（２０１８ＢＤＳ００１）
国资管理与国企改革 黄
炜
中国特色现代国有企业制度的四个关键事项分析 第 １９卷 第 ４期
人机制有机统一 ；国企高管薪酬认知与管理 。
首先 ，在这四个关键事项中 ，国有控股权是建设和完善现代国有企业制度的基础与前提 。国企党委
把关定向与董事会决策有机统一 ，是建设和完善现代国有企业制度的核心事项 。党管干部 、党管人才原
则与市场化选人 、用人机制有机统一 ，是党委把关定向与董事会决策统一的一个重要方面 ，也是坚持党
的领导与公司治理有机融合的重要体现 ，在建设和完善现代国有企业制度的过程中 ，亟须有效地把这两
方面统一起来 。高管薪酬管理则是建设和完善现代国有企业制度的一个重要抓手 ———合理有效的薪酬
管理制度能有效地激励与约束高管 。根据抓大放小原则 ，通过高管薪酬管理激发出他们的动力 、活力 、
创造力 ，并用经济收益这个直观的手段进行有效约束 ，使他们恪守职业道德规范 、努力经营管理 。换一
个角度看 ，高管薪酬问题也是现代国有企业制度不完善的反映 。
图
１
建设和完善中国特色现代国有企业制度的四个关键事项之间的关系
其次 ，控股权管理 、党委把关与董事会决策统一 、党管干部人才与市场化选聘统一这三个事项对制
定高管薪酬管理制度都有影响 。例如 ，不同的股权结构对高管薪酬有不同的影响 ，因为不同的股东对高
管薪酬的认知不一样 ；高管薪酬管理属于公司重要事项 ，应由党委与董事会商定 ，并服务于当前的高管
薪酬双轨制 。该双轨制源于上级 （包括党组织 ）聘任干部与市场化选聘两条不同的干部选拔路径 ；党管
干部包括管理高管薪酬事项 ，高管薪酬制度与用好干部 、管好干部密切相关 。
最后 ，如果把图
１
外围的大方框看作中国特色现代国有企业制度整个体系的话 ，那么 ，这个方框里
还有很多关键事项值得研究 。例如 ，与国有控股权管理类似的一些基础性事项 ：权力分配 、职责界定等 ；
与 “党委把关定向与董事会决策统一 ”类似的一些核心 、顶层问题 ；其他关键事项等 。限于篇幅并考虑到
研究需求的迫切程度 ，笔者选择上述四个事项作为研究对象 。
综观已有文献 ，对本研究涉及的关键问题的研究方向各有不同 。其中有很多研究者从政治 、执政党
的角度论述这方面的问题 ，这一讨论角度更适合在党内进行 。从公司经营管理 、社会经济发展 、法规要
求等角度的研究还有待进一步深入 。
至今 ，这些事项 （在有的地方就是问题 ）仍然是国资国企改革的重要内容 ，所以需要提出可行性强 、
有创新 、有实效 、系统的解决方案和能获得各利益方广泛认可的方案 。需要注意的是 ，把国有控股权管
理 、党委把关定向与董事会决策有机统一这两个问题厘清 ，以及把各治理主体的关系理顺 ，在此基础上
解决后两个问题就顺畅得多 。
—
４３
—
国资管理与国企改革 黄
炜
中国特色现代国有企业制度的四个关键事项分析 第 １９卷 第 ４期
二 、国有企业中的国有控股权管理与股权制衡
１．
保持国有控股权的重要性
在需要国有企业主导 、引领的行业中 ，国资管理者须确保国家投资者的控股权不旁落 。在这方面 ，
国有企业可以借鉴一些民营企业家 （包括国外企业家 ）成功和失败的经验教训 。
当前 ，我国不少主导产业的生产经营集中度和规模经济效应仍有待提高 ，相关产品的国际知名度仍
有待提升 。虽然国内有一些知名的 、有实力的民营公司 ，但数量仍偏少 ；与国外跨国大公司竞争时 ，企业
的实力仍不强 。因此 ，把原国有企业发展成大型和特大型 、有国际竞争力的国有控股企业势在必行 。在
这些情况下 ，保持国有控股权非常重要 。
２．
不能偏废股权制衡及相关策略与方法
当前 ，国有企业还存在国有股一股独大和国有股权主体不到位的问题 ，这容易造成经营管理者或非
国有小股东滥用控制 、牟取私利问题 。对于这一问题 ，降低国有股比重就是一个应对策略 ，其他所有制
性质的股东到位 ，则更有可能促进完善现代国有企业制度克服上述问题 。因此 ，必须进一步推进混合所
有制或股权多元化改革 ，克服国有公司股权结构不合理和一股独大的问题 。
对目前许多国有企业的国有股高比重导致的各种问题 ，想过多依赖上市来解决仍不太现实 ，因为国
有企业的二级市场投资者的股权一般较分散 。所以 ，目前还需非国有战略投资者 （一般是机构投资者 ）
发挥作用 ，实现混合所有制国有公司的股权制衡 。引入优质战略投资者 ，有利于发展国有企业 ，有利于
增强国有资本的影响力 ，有利于重要项目的建设 ，也有利于政府实现宏观经济调控 、产业升级等目标 。
例如 ，中集集团引入两个国有法人大股东 （招商局与中远集团的股权接近 ），是既保持国有控股权又平衡
股权的一个方法 。一般而言 ，在国企监管方面 ，国有法人股东比国资监管机构股东乃至平台公司股东更
有动力 、更有积极性 ，因为前者受到的激励与约束更强 。国有企业采用此方法 ，须防范大股东争权夺利 。
国有企业可通过制定完善的制度 、充分发挥国企党组织的协调作用 ，来加强内部团结 ，增强全局意识 ，减
少争权夺利 ，提高经营效率 。
由此可见 ，在混合所有制改革之外 ，还可通过股权多元化实现国有控股公司中的股权制衡 。除了借
鉴中集集团的方法 ，还可以采用不同区域 、不同类型的国资监管机构 （国资委 、财政部门 、教委等监管机
构 ）相互在对方监管的公司参股 ，上下级国资监管机构相互在对方监管的公司参股等方法 。
３．
在条件适合时出让控股权可能有利于国企经营发展和国资管理
在符合政策条件和国有公司的生存 、发展的需要时 ，根据行业特点与公司的具体情况 ，也可出让控
股权 。国有企业向资本市场开放更多股份 ，实现公司股权多元化与股权制衡 ，完善经营机制 。从宏观角
度看 ，股权流动 ，包括控股权的流动 ，有利于证券市场的健康发展 ；减少对国有控股权流动的限制 ，有助
于在证券市场或控股权市场形成有益的竞争 。
控股权争夺有两种 ：一种是非国家投资者或其他国家投资者争夺某公司的国有控股权而现有控股
股东不愿放弃控股权 ；另一种是公司经营 、盈利状况糟糕时 ，现有控股股东愿意出让控股权 。这两种情
况都将对该公司当前的经营管理者造成压力 ，促使他们尽心工作 。
三 、党委或党组把关定向与董事会决策有机统一
国企党委的把关定向也包含决策功能 ，但它与决策又有一定的区别 。《中国共产党国有企业基层组
织工作条例 （试行 ）》（
２０１９
年版 ）的精神是 ，董事会和高级经理团队行使决策权 ，尊重董事会的权力 ；党委
—
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—
国资管理与国企改革 黄
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中国特色现代国有企业制度的四个关键事项分析 第 １９卷 第 ４期
行使把关定向权 ，发挥党委的政治工作专业优势 、组织优势等 ，由党委在董事会决策的政治正确性 、遵循
国家政策 、保护人民利益和国家利益 、履行社会责任等方面把关定向 ，党委的把关定向更侧重于宏观方面 。
１．
国企党组织拥有把关定向权的法理依据
在企业里 ，资本不是分配权力的唯一依据 。资本主义国家的国有与民营企业也在权力分配方面不
断改进 ，进而完善它们的现代企业制度 ，例如 ，聘用非执行董事 ，独立董事甚至成为董事会的主体 ；立法规
定董事会 、监事会保留职工代表的席位 。德国在
１９７６
年颁布的 《参与决定法 》规定 ：在规模为
２０００～１００００
名
职工的企业 ，监事会 （在德国 ，比董事会的地位更高 ，权力更大 ）成员中 ，劳资代表各占一半 ，主席由资方
代表担任 ，副主席由劳方代表担任 ，这就是共决制 。
虽然货币资本是许多企业最重要的资产 ，但不能因此认为只有货币资本投资者拥有决策权 。企业
的重要资源还有人力资源 （人力资本 ）、技术资源 （智力资本与人力资本有一定重叠 ）、生产资料资源 （涉
及供应商 ）、分销渠道资源等 。与上述资源相关的主体对企业也有民主管理权 。在我国 ，党委领导下的
职工代表大会及其日常工作机构工会 ，也拥有此项权力 。
国有企业的国有属性不容忽视 ，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征 ”这一宪法要
义 （第一条第二款 ）更不容忽视 。党是最高政治领导力量 ，坚持党对一切工作的领导 ，要落实到国企改革
的实处 ，包括建设和完善现代国有企业体制的工作 。但也不要把党组织直接作为生产经营的决策和指
挥中心 ，因为术业有专攻 ，在专业素养 、拥有资源 （例如市场营销 、战略咨询 、生产管理等部门的支持 ）等
方面 ，党委均无董事会和经理团队的优势 。
中国共产党代表的是国家利益 、人民利益 。国有资产的终极所有者是全体人民 ，作为人民的代表 ，
党与政府一样 ，拥有出资者代表身份 ，在国家出资企业里应当有决策权或表决权 。即使在民营 、外资公
司 ，由于公司党组织代表人民 ，代表劳动者 ，因此 ，它对这些公司也拥有民主管理权 。民营性质的红豆集
团 、立白集团 、华为及上汽大众 、华松等合资公司都践行了此点 。
在传统思想与现有政策 、法规里 ，国有资本出资者由政府或其授权部门担任 ，基层党组织的主要功
能体现在其领导与政治核心地位 ，人们不会把党组织与国有资本出资者代表的身份联系起来 。实际上 ，
国企党组织可以作为国家出资者的有益补充与强大支持 ，它们互相支持 、协同合作 、相得益彰 。因此 ，在
国有企业里 ，党组织与行政 、经营体系也没有理由 “完全分家 ”。
２．
保障董事会科学决策的
６
条措施
董事会科学决策是指正确 、高效地决策 ，能为公司指明正确的发展方向 ，提供前瞻性战略 、合适的方
案 ，选聘符合企业要求的职业经理 ，控制经营风险 ，等等 。为达到上述效果 ，可采取以下保障措施 。
（
１
）注意消除 “一把手 ”现象 。不应把董事长视作 “一把手 ”，这对 “董监高 ”相互制衡是必要的 ，也有
利于树立党委的权威 ，尊重党组织的领导 。很多人看重 “一把手 ”的作用 ，以为一个企业的发展 ，就靠 “一
把手 ”来引领 ，但实际上 ，“一把手 ”观念与现象导致的问题太多 ，弊大于利 。当前 ，有很多学者对监督 、限
制 、规范 “一把手 ”行权问题进行研究 ，笔者认为 ，与其采用改良策略 ，不如采用改革策略 ，破除 “一把手 ”
观念 ，消除 “一把手 ”现象 。
（
２
）发挥非执行董事的作用 。如果财务状况等条件允许的话 ，增加专职董事 （非执行董事且不在其
他公司兼职 ）比例 ，减少他们与其他治理主体的牵连 ，如薪酬牵连 。
（
３
）有条件的国有企业 ，可下设相关专业委员会 ，辅助董事会决策 。
（
４
）完善企业相关部门与董事的沟通制度与措施 。例如 ，经营信息的及时传达 ；采用新技术 、新思
路 ，降低董事行权成本 ，方便董事掌握信息 、参与决策 。
—
６３
—
国资管理与国企改革 黄
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中国特色现代国有企业制度的四个关键事项分析 第 １９卷 第 ４期
（
５
）董事会须做好授权经营工作 ，并在强化跟踪 、监督的措施方面进行有效配套 ；抓大放小 ，不要事
无巨细均审核 ，否则变成了评审委员会 。
（
６
）建立决策咨询论证 、决策评价与纠错问责机制 ，建立董事会整体评估机制 ，学习英国 、日本 、美国
有效与严格的法规并借鉴成功的做法 。
３．
实现党委 （党组 ）把关定向与董事会决策有机统一的策略与措施
（
１
）把关定向一般不是董事会决策后的把关 ，而是决策前的引导 。建议在决策中设置前置程序 ，即
党委否决的方案不能进入董事会决策程序 ，因为党委是国有企业的领导核心 ，有这样的权力 。采用前置
程序并非让党委抢董事会的决策权 ，而是帮助董事会更正确 、高效地决策 。如此分工协作 ，使党委与董
事会在战略决策方面相得益彰 。
（
２
）党委参与决策 ，主要是提意见和建议 ，而不是代替股东会 、董事会与经理团队决策 。党委应把参
与决策与支持董事会决策结合起来 ，把监督董事会决策与维护董事会决策权力结合起来 。党委参与董
事会决策能抑制董事 、高管的风险偏好 ，从而抑制国有企业过度投资 、冒险经营
①
，提高企业投资效率 ，并
有利于减少董事会中的非正式等级 、“一言堂 ”等现象 。“双向进入 、交叉任职 ”领导制度是党委把关定向
与董事会决策有机统一的一条补充途径 。
（
３
）在国有企业中 ，党委是领导核心与政治核心 ，所以董事会和监事会既要向股东会汇报 ，又要向党
委汇报 ，这样 ，党委就能更好地发挥把关定向作用 。在实践中 ，双方应相互汇报工作 ，充分沟通协调 ，从
而加强与完善决策和监管工作 。
（
４
）保持党委与董事会的相对独立性 。国企党委与董事会各有其独立性 ，既相互制约 ，又相互支持 ，
党委还应强调以生产经营为中心 ，为后者提供更多服务 。两者的过度融合将造成双方职责不清 ，或者一
方替代另一方的现象将出现 。
一方面 ，党委成员往往本来就有经营管理职务 ，一般都是高管 ，如果再过度实施 “双向进入 、交叉任
职 ”，则党委的独立性可能大大降低 ，甚至可以说党委被 “三会一层 ”吸纳 、同化 。这同新 、老 “三会 ”融合
方面的道理相同 。另一方面 ，党委与董事会高度重合减少了聘用股东董事与非执行董事 （两者有时有重
叠 ）的机会 ，进而可能造成董事会中 “内部人控制 ”与 “关键人决策 ”的不利局面 。
国企党委不是 、也不应该为手握大权而存在 ，它有更大的格局 、更高的眼界 ，落实到工作中 ，就是全
心全意发展国有企业 。所以 ，党委的把关定向职能很自然地能与董事会的决策有机统一起来 。另外 ，党
委参与决策 ，也应承担决策责任 。
四 、国有企业党管干部 、党管人才原则与市场化选聘机制有机统一
通过影响国企高管的选拔和任命 ，影响与控制国有企业 ，这是西方资本主义国家 （例如美国 ）通行的
做法 ，能确保国家战略和政策被国有企业执行 。而通过党管干部形式 ，党掌握国企高管的推荐和任命权
特别是职业经理人市场供应不足时 ，推荐和任命需要更多元和客观的评价 ，这是我国政府影响与控制国
有企业的方法之一
②
。选聘高管的权力应由董事会与党委共同掌握 。
国企党组织怎样管干部和人才 ？ 党中央已阐明 ：“党管干部的主要职责 ，是确定用人标准 ，研究推荐
人选 ，严格组织考察
③
，完善评价体系 ，加强监督管理 ；党管人才的原则是管宏观 、管政策 、管协调 、管服
务 ，推进人才强企战略 ；国企党组织人才工作的重点是努力营造各类人才发挥作用的良好环境 。”
例如 ，央企国药集团改变干部提名中传统的统包统揽 （即上级主管单位统包统揽 ）的做法 ，规定党务
干部主要由党委书记或副书记提名 ，经营管理干部主要由总经理提名 ，财务干部主要由总会计师或财务
—
７３
—
国资管理与国企改革 黄
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中国特色现代国有企业制度的四个关键事项分析 第 １９卷 第 ４期
总监提名 ，纪检干部主要由纪委书记提名 。提名人选必须经过党委书记 、总经理 、专职党委副书记 、纪委
书记以及分管领导充分沟通后 ，方能在党委会讨论 。再经过考察 、公示 ，由党委研究决定是否向董事会
或高级经理团队推荐 ，最后由董事会或经理团队归口决定聘用与否 。
［２］
国有企业党管干部的范围及内容包括管用人标准 ，管用人方法 ，管用人程序 ，管干部选拔 、教育 、培
养和监督 ，管领导集体的思想政治建设 。党管干部理念既宏观 、扎实 、细致 ，又与 “董监高 ”的管理范畴 、
具体措施区别开 ，相互支持而不是过多重叠 ，更非相互妨碍 。两者保持齐头并进 ，共抓干部管理 。人力
资源和社会保障部把市场化选聘定义为内部竞争上岗 、公开招聘 、人才市场选聘等方法 。不管用什么方
法 ，关键是把市场化要求贯穿于选人 、用人的过程 。
１．
在选聘方面促进党管干部 、党管人才原则与市场化机制有机统一
坚持党管干部 、党管人才原则和董事会选聘经营管理者 ，以及经营管理者行使用人权 ，三个主体在
目标追求和价值取向方面是一致的 ，都是围绕企业生产经营的需要 ，选拔 、培养优秀人才 ，建设一支高素
质的国企干部队伍 。市场化选聘本身就是党管干部的重要实现形式 ，是党管干部的方式方法顺应时代
以及演化的结果 。因此 ，它们在有机统一方面具有天然的契合性 。
在干部发现机制方面 ，使国企党组织或上级主管单位发现与市场发现有机结合 ；在提名环节 ，使党
组织或上级提名与中介机构推荐 、公司内民主推荐 ，以及公开选拔 、内部竞聘中的自主报名结合 ；在薪酬
激励方面 ，实施组织安排与市场化机制结合的双轨制 ；在考核方面 ，使党组织或上级考核管理与市场化
契约管理结合 ；在经营管理者退出机制方面 ，使组织调动与市场化退出相结合 。
市场化选任的经营管理者中不适应者或主动请辞者以市场化退出为主 。而组织调动 （含降职使用 ）
主要被用于组织选任的干部 ，也可少量被用于市场化选任的经营管理者 ，如虽不适应聘任岗位但不失为
人才者 ，或者主动请求调动岗位者可以采用组织调动方式 。
２．
在监管方面促进党管干部 、党管人才原则与市场化机制有机统一
对党管干部 、党管人才与市场化选人用人行为 ，都须建立问责制度 ，追究选人失察 、用人不当 、监管
失效的责任 ，以保障国企干部选任的有效性 。追究对象涉及国企党政 （套用行政事业单位的称呼 ）两个
系统的干部 。
党管干部并非事无巨细地管 ，而是领导和控制干部管理工作 。这就意味着 ，党组织可把许多管理工
作授权 、归位于 “董监高 ”。例如 ，党组织管控市场化选人 、用人 ，这就与市场化选人 、用人结合起来了 。
此外 ，对市场化选聘的经理 ，党组织应加强监管 。而当前企业对经理监管不到位 ，其中一个原因就是未
充分发挥党组织的监管作用 ，从另一个角度讲 ，一些国有企业的党组织未能充分发挥作用 。
在监管方面 ，董事会 、监事会之外的第三个重要力量是党组织 ，党组织监督是前两者监督的重要补
充 。相较于前二者 ，党组织监督还有以下三个特征或强项 ：一是国企党组织拥有向上级党委 （公司内外
的党组织是一个有机整体 ）和主管部门反映情况的独立渠道 ，能促使经理们切实履行职责 ；二是在企业
内 ，党组织是无处不在的 ，其对经理的监管也是无处不在的 ；三是在需要的时候 ，国企经营者必须服从国
家意志 ，党管干部原则是此点进一步的保障 。
３．
党管干部 、党管人才原则与市场化选聘机制相互支持 、相互融合的实践
坚持党管干部 、党管人才原则的同时 ，国企党委也要充分尊重董事会和各级管理者选人 、用人的权
利 ，这样才能把两者管理干部和人才的职权有机统一起来 。在管理干部和人才的实践中 ，国企党组织既
非人人都管 、事事都管 ，过于微观 ，也非只管宏观 （例如制定政策 ），忽视实际管理工作 ，忽视管理中 、基层
干部 ，而应根据具体情况 ，采取灵活的策略 ，使党组织的干部管理职权与 “三会一层 ”的干部管理职权更
—
８３
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国资管理与国企改革 黄
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中国特色现代国有企业制度的四个关键事项分析 第 １９卷 第 ４期
有效地结合 。
市场化中有诸多观念 ，如维系市场合作机制的平等观念 、民主观念 、契约观念 ，维系市场选择机制的
价值观念 、公开观念 、公正观念 、竞争观念 、效益观念 ，维系市场保障机制的法制观念 、诚信观念 ，维系市
场动力机制的利益观念 、开放观念 、创新观念 ，这些都值得融入党管干部 、党管人才工作中 。不过 ，企业
践行上述观念并非易事 。例如 ，企业中货币资本的地位仍然普遍高于人力资本的地位 ，一般而言 ，职业
经理人难以与股东 、董事 （长 ）处于平等的地位
［４］
。
党组织还应加强与董事会 、高级经理团队协作 ，完善市场化选人 、用人制度 ，加强公司内的民主化操
作 。国有企业通过公布招聘岗位 、招聘标准 ，任前公示 ，公布考核标准 、考核程序 ，公布干部绩效等形式 ，
加强员工的民主权 、知情权 、参与权 ，建立有效的选人 、用人机制 ，以及经营管理者能上能下 、能进能出的
良性循环机制 。
４．
关于体制内外身份的正确认知与管理
当前 ，仍然有不少人抱着体制内 、外身份自由转换的做法不放 ，认为这是一个好的方法 。例如 ，有不
少研究者 “变通 ”地建议 ：为国有公司保留一定的编制名额 ，其中业绩好 、表现优秀的职业经理可以申请
转为体制内身份 。
人力资本与货币资本一样 ，自由流动起来方能更好地发挥其价值 。如果职业经理转为体制内身份 ，
此人力资本相对就被固定下来了 ，显然不利于职业经理人市场的发展 。而只有职业经理人市场建立健
全后 ，才有利于国有企业进行市场化选人 、用人 。
由此可见 ，在发展职业经理人市场的同时 ，应把国有公司的存量人力资源 ，主要指有行政级别的干
部 ，转为职业经理人 。在实施这一政策以前 ，应给予国企干部们足够的培养 、支持 ，并采取适当的激励措
施 （如可获得市场化薪酬 ）鼓励他们转为职业经理人 。而不能反其道而行之 ，让职业经理人有机会申请
体制内身份 。如果有此旱涝保收的保护伞 ，他们的动力 、压力 、创新力将会被大大削弱 。当然 ，也不应走
极端 ，不必绝对禁止体制内 、外身份的转换 ，在特定情况下 、有特殊需要时 ，仍可采用 。
在国企党组织对干部 、人才的管理中 ，党管干部和人才的作用还体现在上级党组织的管理方面 ，后
者在不少方面拥有更多资源与有效方法 ，例如 ，安排干部和人才到企业外部交流 、学习 、挂职 、推优 、评
奖 ，等等 。
五 、国企高管薪酬认知与管理
１．
对国企高管薪酬 ，须建立的
６
点认知
国企高管薪酬过高的问题是国企公司治理的重点问题之一 ，对国企高管薪酬的管理有如下认知 ：把
我国的国企高管薪酬与西方发达国家私营企业的情况比较并不科学 ，可比性不强 ；把国企高管薪酬与国
内民营企业家的收入比较 ，可比性不强 ；考评高管的工作成果并基于此向其提供薪酬时 ，应注意适当将
其个人成果与组织成果区分开 ，还要考虑其所处经济 、政策环境的影响 ，以便客观 、真实地评价高管的绩
效 ；薪酬机制与监督机制 （例如对国企多渠道监管 ）相互有替代效应
［５］
，它们都有激励 、约束作用 。既然
监管国有企业的力度大 ，则薪酬激励的力度可以弱一些 ，即不必一味高薪养廉 ，以节约成本 ；一味限制国
企高管的薪酬 ，也会抑制他们发挥积极性和创造性 ；混合所有制改革是国企高管薪酬制度改革的契机 。
例如 ，可把民营 、外资公司的高管选任制度与方法以及高管薪酬管理制度引入混合所有制公司 ，调整市
场化选聘的国企高管的薪酬 。
２．
国企高管薪酬制度改革及其对完善现代国有企业制度的作用
—
９３
—
国资管理与国企改革 黄
炜
中国特色现代国有企业制度的四个关键事项分析 第 １９卷 第 ４期
国企高管薪酬管理制度属于激励制度 ，而激励与约束制度是 （公司 ）管理制度的核心之一 ，公司管理
制度又是现代企业制度的组成之一 。国企高管薪酬管理制度改革也能助推中国特色现代国有企业制度
的建立与完善 。
（
１
）大力推行市场化选聘高管 ，克服高管薪酬双轨制瓶颈与不足
当前 ，关于国企高管薪酬 ，一个普遍的情况或问题是薪酬双轨制 （它既是解决现实问题的办法 ，本身
也成为问题 ），这成为高管薪酬制度改革的瓶颈 。当前 ，与双轨制有关的实际或可能的做法如下 。
第一种做法 ，把国企高管的薪酬普遍定得偏高 ，那么 ，如何制定与其行政级别相同的行政事业单位
干部的薪酬 ？ 第二种做法 ，把国企高管的薪酬普遍定得偏低 ，则企业如何吸引 、留住高端职业经理 ？ 某
些国有企业采用第三种做法 ，把上级任命的国企高管的薪酬定得低 ，把同一企业的职业经理人的薪酬定
得高 ，则又如何平衡同一企业里不同身份的高管的关系 ？
可见 ，这三种做法均非有效的办法 ，并且还会降低国有企业的竞争力 。这三种做法或增加了高管薪
酬成本 ，或降低了吸引并留住高端管理人才的竞争力 ，或造成高管之间的不和谐 、不团结 ，降低了他们的
绩效 。如果从选任高管政策这个根子上进行改革 ，使其与现有高管薪酬管理制度改革配合 ，不但能解决
上述问题 ，还能助推现代国有企业制度的完善 。
国资监管机构尽量不向国有公司委派经营类干部 ，而是派遣出资人代表 ，如董事 、监事候选人 ，减少
任命总经理 、副总经理的做法 。这正是 《公司法 》要求的 ，也是现代企业制度要求的 ，所以市场化选聘经
营类高管的改革有助于完善现代国有公司制度 ，对市场化选聘的高管应按市场化设定薪酬 。
大力推行职业经理人制度后 ，上级任命的高管只是很少的股东代表 ，他们甚至不在公司领薪 ，其他
绝大多数高管都来自职业经理人市场 ，即使实行薪酬双轨制 ，以前的各种矛盾 、冲突与阻力将大大减少 。
双轨制被大大淡化 ，在较大程度上实现了高管薪酬制度改革的目的 。当然 ，国企也不一定完全消除双轨
制 ，因为它有其功效与灵活性 ，例如用于干部分类管理 。
对职业经理人的薪酬管理也不一定完全采用市场化做法 ，因为国有企业与其他所有制企业毕竟不
同 。例如 ，国有企业可能有垄断资源 、所在行业优势 、政策扶持 、政府采购倾斜 、贷款便利 、政府托底 ，以
及员工社会地位高 ，高管职位稳定性也高于民营 、外资公司的等优势 。考虑到这些因素 ，可将国企高管
的薪酬设定得比民营 、外资公司的低一些 。国企高管薪酬管理制度改革的效果促使各国有公司积极建
立职业经理人制度 ，也推动各级国资监管机构进一步落实以 “管资本 ”为主的政策 ，而不再过多干预公司
经营 。可以说 ，国企高管薪酬制度改革促进了国资国企改革的深化 。
（
２
）发挥国企党组织与职工代表大会的管控作用
除了董事会对高管薪酬的决定权 、政府的政策调控 （如限薪令 ），还需充分利用国企党组织与职工代
表大会的发言权 ，让这两个组织审议董事会制定的高管薪酬制度 。它们是公司内部的组织 ，熟悉情况 ，
有发言权 。从公司大局出发 ，党组织成员与职工代表也希望通过有市场竞争力的薪酬吸引与留住经营
管理人才 。这一制度安排体现了工人阶级在国有公司的主人翁地位 ，也符合中国特色现代国有企业制
度的完善思路 。党管干部包括管高管薪酬事项 ，薪酬制度与用好干部 、管好干部密切相关 。
３．
高管薪酬限制的已有政策 、措施与效果
（
１
）企业高管薪酬现状
国内外的总体情况是企业高管 （包括私企高管 ）的薪酬偏高 ，甚至畸高 。激励过度还会使董事会与
经理团队过于冒险 、激进 ，甚至可能导致董事会与经理团队的利益捆绑 ，形成 “内部人控制 ”的不良局面 ，
乃至不顾或侵蚀公司的整体 、长远利益 。如巴林银行尼克 ·李森案 、雷曼兄弟公司冒进倒闭事件 、中航
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０４
—
国资管理与国企改革 黄
炜
中国特色现代国有企业制度的四个关键事项分析 第 １９卷 第 ４期
油陈久霖案与国储局刘其兵案都是前车之鉴 。另外 ，高管薪酬涨幅与企业效益脱钩的现象比比皆是 。
中国铝业在
２０１４
年巨亏逾
１６０
亿元 ，尽管其总裁年薪已与企业业绩挂钩 ，其总裁仍有
５９
万元的进账 。
此前也有这种情况发生 。如
２０１１－２０１２
年中国远洋也有类似情况 ；
２０１３
年中海集运也有类似情况 。这
种情况在西方国家也不少见 。由此可见 ，国企高管薪酬偏高 ，不只是社会公平问题 ，与薪酬偏低一样 ，也
会降低国有公司的竞争力 ，所以当前的主要任务是降薪 、限薪 。
（
２
）高管限薪的已有政策和措施
２００８
年金融危机发生后 ，美国等国政府发布限薪令 ，主要通过税收间接调节 。
２００９
年
９
月 ，我国人
社部等六部委联合下发 《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见 》，不过效果不明显
［６］
。
２０１２
年 ，法国总统奥朗德刚执政时 ，推出法令规定国企高管年薪不能超过收入排名末
１０％
的员工的平
均工资的
２０
倍 ，高管年薪最高不超过
４５
万欧元 。
２０１２
年
１２
月 ，我国颁布 “八项规定 ”，限制各单位的隐
性收入与消费 ，效果明显 。也可以说 ，“八项规定 ”及 “六条禁令 ”是中央限薪规定的配套措施 ，因为一些
高管通过在职消费甚至腐败行为 ，把自己因限薪规定失去的收入补回来 。虽然是配套措施 ，却是必不可
少 、非常重要的 ，因为在有的情况中 ，职务消费比薪酬高得多 ，已成为腐败的温床 。因此 ，国企限薪令 （包
括规范职务消费等 ）控制的不仅是高管薪酬 ，也是为了强化国资监管 。
２０１４
年
８
月 ，中央政治局会议通
过的 《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案 》规定 ，央企领导收入与普通职工收入之差不得超过
８
倍 。
２０１５
年 ，人社部督促各薪酬审核部门核定
２０１５
年度中管企业负责人的绩效年薪 ，并且要求中管企
业在本企业和企业网站等公开渠道向社会披露 。
２０１５
年和
２０１６
年 ，全国
３１
个省级行政区 （不含港澳
台 ）都陆续实施省 （自治区 、直辖市 ）管企业负责人薪酬改革 。大多数地区都将国企负责人的基本年薪限
制在企业职工的
２
倍以内 ；同时引入任期激励收入 ，把包括基本年薪 、绩效年薪和任期激励收入在内的
三部分收入限制在职工的
８
倍以内 。限制幅度最大的宁夏 ，将企业负责人的全部年薪限制在职工的
５
倍左右 。
随着央企高管薪酬改革的实施 ，地方国企高管薪酬改革也在推进 。截至
２０１９
年底 ，已有十几个省
份制定出国企高管薪酬制度改革方案并提交人社部 。例如 ，广东省国资委表示 ，改革后国企负责人薪酬
与职工薪酬之差降至
６．５
倍 。按新的薪酬制度 ，广东省国企负责人将普遍降薪
３０％
。多省份在下一步
薪酬改革方案实施中 ，会适当下调亏损企业负责人的基本年薪 ；对任期内出现重大失误 、给企业造成重
大损失的 ，根据省管企业负责人的责任 ，追索部分或全部已发绩效年薪和任期激励收入 ，已离职或退休
的负责人亦不能免责 。这一措施非常符合实际情况 ，并能对高管形成强有力的约束甚至威慑 。多地国
企薪酬改革方案都明确规定 ，省 （自治区 、直辖市 ）管企业负责人不得在兼职企业或其他兼职机构领取工
资 、奖金 、津贴等任何形式的报酬 ，不得在国家和省 （自治区 、直辖市 ）规定之外 ，领取由地方政府或有关
部门发放的奖金及实物奖励 。这也是为了防止高管打擦边球 ，在子公司或母公司领取薪酬 。
（
３
）高管限薪的成效
有调查显示 ，不少董事长不在国有上市公司领薪 ，却在上市公司的股东 （例如集团公司 ）处领薪 ，并
且从
２０１４
年到
２０１６
年 ，上市公司董事长的平均薪酬呈上涨趋势 。不过 ，也有如中信证券 、国泰君安 、长
江证券 ，其董事长年薪大幅下降的情况 。当前 ，各级国资委向社会公布下辖国有企业的高管薪酬信息 。
媒体 “
３６
氪 ”的黄元恺对
Ａ
股
３４６０
家
④
上市公司在
２０１８
年的高管年薪进行了分析 ，他的一项分析数据
显示 ，在内部薪酬贫富差距方面 ，国有公司比民营与外资公司做得更好 。在国家主要行业和关键领域占
支配地位的中管企业 ，虽然有着最大的收入和利润规模 ，但其薪酬贫富差距
⑤
反而是最小的 ，仅
６．４
倍 。
［７］
像招商 、平安 、浦发 、中兴这样一些其股权数据难以清晰显示其实际控制者背景 （所有制属性 ）的公
—
１４
—
国资管理与国企改革 黄
炜
中国特色现代国有企业制度的四个关键事项分析 第 １９卷 第 ４期
司
⑥
，其薪酬差距是
１１．１
倍 。高等院校控股的上市公司和地方国企的差距分别是
１３．５
倍和
１６．８
倍 ，民
营公司的差距是
２０．４
倍 ，集体企业的差距是
２０．９
倍 ，境外资本控制的公司差距达
３４．７
倍 。
全国的国企高管薪酬制度改革 ，最终引向的是整个国企改革和收入分配改革 。对高管薪酬制度改
革 ，既要落实董事会 、高级经理的薪酬分配管理权 ，也要充分发挥国企党委的领导作用 ，处理好国家 、集
体和个人的关系 ，这些再次体现了党管干部的必要性与优势 。在国企高管薪酬体系的设计方面 ，应借鉴
西方国家的做法 ，充分增加长期薪酬 （例如期权 ）、浮动薪酬的比重 ，借助长期薪酬 、浮动薪酬的激励与约
束 ，期待高管们的长期高绩效 。设计高管薪酬制度时 ，还需要引入分类管理考量 ，对商业类 、功能类与公
益类国有企业的高管 ，激励与约束力度自然应有区别 。
注释 ：
①
这是资本主义国家的公司不具备的优势 ，但企业一定要有效地发挥党组织的监管作用 ，避免类似国储局刘其兵大
案的事件发生 。
②
这正是国企高管正职 ，如董事长 、党委书记 、总经理 ，由国有企业外部的各级党委组织部任命的原因 ；政府部门也任
命董事和监事 。这是中国特色现代国有企业体制特点的反映 ，即党的领导与公司治理有机融合 。不过 ，上述任免做法仅
适合国有独资公司的情况 ，因为该类公司不设股东会 ，由国资监管机构行使股东会职权 。监管机构委派董事并指定董事
长 、副董事长 。随着市场化选人用人的推行 ，今后 ，任命各副职 （如副总经理 ）的权力将逐步由各级国资委转到国有公司董
事会 。中央和地方的不少国有公司早已在试行这一点 。
对国家控股 、参股公司 ，政府并无任免权 。我国现行 《公司法 》（２０１８年版 ）规定 ，有限责任公司经理 （即通常讲的总经
理 ）由董事会选聘 ，董事 、监事由股东会选举产生 （见该法第三十七 、四十九条 ）。２００９年 ５月施行的现行 《企业国有资产
法 》的规定 （第二十二条 ）与 《公司法 》的规定基本一致 。
③
重要干部任免须先经组织人事部门 （人力资源部门与党委组织部门须建立合作协调机制 ）考察 、推荐 、建议 ，党委提
出意见和建议 ，董事会或高级经理再行使用人权 ，参见后一段里国药集团的例子 。
④
在 Ａ股所有的上市公司中 ，去掉了有退市风险的 ＳＴ企业 １４０家和薪酬数据不全的 ３０家 （例如高管在关联方领取
薪水 ），剩下 ３４６０家 。
⑤
薪酬贫富差距 ＝高管平均薪酬 ÷员工平均薪酬 。董事长 、总经理 、财务负责人和董事会秘书是每家上市公司的 “标
配 ”，在高管中具有代表性 ，用他们代表高管 ；员工总薪酬指去掉高管总薪酬后 ，得到其他员工的总薪酬 ，再求平均值 ，得到
员工平均薪酬 。
⑥
人们常常也习惯性地把它们视作国企 ，其中有一些是国企混改后的公司 。
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ｒｅｃｔ ｃｏｇｎｉｔｉｏｎｓ ａｂｏｕｔ ＳＯＥ ｓｅｎｉｏｒ ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ ｒｅｍｕｎｅｒａｔｉｏｎ
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ｍｏｄｅｒｎ ＳＯＥ ｓｙｓｔｅｍ
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Ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ
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Ｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ
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Ｐｌａｃｉｎｇ
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ｖｉｓｉｏｎ
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Ｒｅｍｕｎｅｒａｔｉｏｎ
（责任编辑 ：张桂芳 ）
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