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行政公益诉讼的相关规定随着司法实践经验的积累不断细化完善。行政公益诉讼制度从试点以来直到现在，一直都备受理论界以及实务界的关注，我国行政公益诉讼制度虽然发展势头良好，但是在相关制度设计方面仍有需要进一步讨论的空间。本文着重讨论行政公益诉讼中检察机关“确认违法”这一诉讼请求与相应判决中的相关问题。 一、“确认违法”的诉讼请求与相关判决中存在的问题 1. 确认违法与依法履职的诉讼请求并用 《检察公益诉讼解释》第25条对行政公益诉讼的判决种类作了较为详细、明确的规定，而在行政公益诉讼中，诉讼请求与判决种类呈一一对应关系，诉讼请求中有关于判决确认违法的规定在其中第一项，即“被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施”，有关于判决依法履职的规定在其中第三项，即“被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行”。从上述法条中可以探析出确认违法与依法履职之间的逻辑关系为，如果行政机关已经无法履职或者履职已经没有现实意义时，检察机关可以请求确认行政行为违法；如果行政机关具有依法履职或者继续履职的可能性与现实意义时，检察机关可以请求行政机关依法履职或者继续履职。另外，在行政机关怠于履行自己的行政职责时，检察机关提出请求行政机关依法履职的诉讼请求本身就包含有对行政机关怠于履职行为的否定性评价。因此，确认违法与采取补救措施之间是可以并存的关系，但是确认违法与依法履职之间并非是能够并存的逻辑关系，而是相互独立、相互排斥的关系。 笔者在“中国裁判文书网”上检索后发现，几乎一半的检察机关在提起行政公益诉讼时的诉讼请求为确认违法并依法履行。例如，在检索到的鄢陵县人民检察院诉鄢陵县人民防空办公室不履行法定职责一案中，鄢陵县人民检察院以鄢陵县人民防空办公室在收到检察建议后，仍未履行法定职责，致使国家利益处于受侵害状态为由提起行政公益诉讼，诉讼请求为：1、确认鄢陵县人民防空办公室怠于追缴人防易地建设费行为违法；2、判令鄢陵县人民防空办公室继续履职，依法追缴鄢陵县人民医院等十个单位欠缴的人防易地建设费共计220.882万元。对于这种请求确认违法与依法履职并用的情况，大多数法院会支持其全部诉讼请求，在检索到的裁判文书样本中，只有在潢川县人民检察院诉潢川县卫生和计划生育委员会不履行监管职责案中，虽然检察院的诉讼请求为确认违法以及依法履职两项，但是法院认为“行政公益诉讼制度设立的核心价值在于通过对行政行为的司法审查，责令行政机关依法全面及时履行职责，迅速有效地消除公共利益受侵害状态，公益诉讼起诉人就本案诉称的理由均能成立，但综合本案实际，本院酌定依法判令被告继续履行职责更符合社会公共利益”。在检索到的裁判文书样本中，只有该案中法院只支持了检察机关依法履职的诉讼请求，而对确认违法的诉讼请求予以驳回。 2. 判决确认行政行为违法有待商榷 笔者在检索中国裁判文书网上的相关裁判文书后发现，检察机关确认违法的诉讼请求在一般情况下都会得到法院的支持。通过人工分析检索到的裁判文书可以发现，大部分行政机关在收到检察机关发出的检察建议之后，会积极有效的履行职责，甚至在诉讼过程中完成履职行为并使国家或者社会公共利益受侵害的状态消失。在这种情况下，检察机关往往会撤回请求行政机关依法或者继续履职的诉讼请求，仅请求确认行政行为违法。比如商城县人民检察院诉商城县城市管理局不履行环境卫生行政监督管理法定职责一案中，检察机关以在诉讼过程中被告已履行督促康洁公司第二套设备正常运转使用的职责，以及喷洒渗滤液的违法行为予以改正，未持续给周边环境造成危害为由，向法院申请撤回“要求被告在一定期限内依法履行对康洁公司未正常运行垃圾渗滤液处理设施，造成环境污染的监督职责”的诉请。法院认为，在审理过程中，被告已履行了法定职责，公益诉讼人的诉讼目的已达到，撤回该项请求是对其诉讼权利的处分，符合法律规定，予以准许，并判决确认被告商城县城市管理局在对商城县康洁城市生活垃圾处置有限公司填埋场渗滤液处置设备不能正常运转使用过程中，未全面依法履行监督管理职责的行为违法。在上述案件中，行政机关在诉讼过程中完成履职行为并消除环境受侵害的状态，检察机关据此撤回继续履行的诉讼请求保留确认违法的诉讼请求，法院予以支持。 这种情况看似符合《行政诉讼法》第74条第2款第2项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第81条第3、4款规定的，在被告已经改变原违法行政行为，但是原告仍然要求确认原行政行为违法的，人民法院应当作出确认违法的判决。实则忽略了这种情况更多针对的是行政私益诉讼，因为在私益诉讼中，行政相对人请求确认行政行为违法大多数是为了为后续的请求赔偿做准备，但是在行政公益诉讼领域并不涉及行政机关的赔偿程序。况且请求确认行政行为违法的意义在于对行政机关不依法履行职责的行为作出否定性评价，以促使行政机关在以后的执法过程中规范履职。但是，公益诉讼的根本目的是通过督促行政机关依法履职以达到维护公共利益的目的。从这个角度出发，请求确认行政行为违法，特别是在行政机关已经依法履职之后单独提出此诉讼请求，并无实质性的作用，反而会浪费一定的司法资源。 二、理顺“确认为违法”与其他诉讼请求之间的关系 1. 厘清诉讼请求之间的关系 检察机关应该在严格区分行政机关是否依法履职的基础上，准确选择诉讼请求并厘清诉讼请求之间的关系。如果行政机关没有依法履行职责，在收到检察机关发出的检察建议之后仍然没有进行实质上的依法履行职责行为时，检察机关可以选择请求行政机关依法履行职责的诉讼请求；在行政机关收到检察建议后及时进行实质履行职责的情况下，检察机关可以选择继续履行的诉讼请求。检察机关在选择依法履职或者继续履职时应该判断是否具有履职必要性以及履职可能性。但是，不管是请求依法履职还是继续履职，都不能同时请求确认行政行为违法。因为不管是从《行政诉讼法》第74条第2款，还是《检察公益诉讼解释》第25条的规定中都可以看出，依法履职的判决具有优先适用性，确认违法只是依法履职的补充形式，依法履职与确认违法之间不存在并用的逻辑关系。 2. 谨慎适用确认违法判决 通过上述分析可知，在行政公益诉讼中判决确认违法判决特别是在行政机关已经依法履职之后法院单独判决确认行政行为违法，这种情况下，行政公益诉讼通过督促行政机关依法履职以达到维护公共利益的目的已经实现。如果再判决确认行政行为违法有使行政公益诉讼制度流于形式之嫌。因此，对于行政机关在诉讼之前就已经履职完毕，但是检察机关仍然坚持起诉请求确认行政行为违法的情形，法院应该认真审查其起诉案由，如果认为确有必要审查行政机关履职行为的，依法进行审理。如果经审查起诉案由后发现并无继续审理判决之必要的应该驳回检察机关的起诉。对于在诉讼过程中已经实现维护国家或者社会公共利益目的的情况，检察院应该视具体情况撤回起诉。总之，无论属于何种情况，均不能为了追求“胜诉率”而滥用确认违法之诉。 （本文仅代表作者本人观点） （本文转自公益法韵公众号，于2022年11月11日发布） |
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