城市更新项目中的基础设施及公共配套设施建设

作者：林晓东

来源：林晓东观点

在实施城市更新项目中，基础设施及公共配套设施建设（本文简称“基建配套”）通常是不可避免的实施内容。但是，在实践中我们经常发现，很多项目建设内容已经偏离了城市更新的本质，名义叫城市更新项目，但却更像是市政建设项目。因此，我们有必要对城市更新项目与基金配套之间的关系进行一定的阐述。

一、基建配套是城市更新项目中的普遍存在

城市更新针对的是“三区一村改造”（老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村改造），在改造过程中，为了实现改造的整体性和有效性，基建配套在很多项目中难以避免的。《国家发展改革委关于印发“十四五”新型城镇化实施方案的通知》（发改规划〔2022〕960号）在推进城市更新改造方面也明确提到了，“开展老旧小区改造，推进水电路气信等配套设施建设及┅┅”。当然，在实践中也不仅是老旧小区，老旧厂区、老旧街区、城中村的改造中也同样面临着基建配套的环节。

很多地方政府出台的城市更新文件中也明确提到了基建配套。例如，《上海市城市更新条例》和《深圳经济特区城市更新条例》中都提到了，城市更新包括基础设施和公共设施建设。

因此，城市更新项目中包含了一定的基建配套是一种普遍现象，也是被国家所允许的。

二、基建配套应突出城市更新的本质

尽管基建配套在城市更新中具有存在的合理性，但是我们不能就此将基建配套的占比和范围任意扩大。国家实施城市更新战略，本质上是对多年以来我国已建成的城镇区域进行更新改造，是对城市生产生活空间、存量建筑资产的提质升级，以提高人民生活福祉和促进低效土地的再利用，基建配套的存在是为了配合上述主任务的完成，这一点与我国基础设施补短板强弱项是要明显区分开的（后者主要就是针对市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域）。实质上看，城市更新和基础设施补短板强弱项是我国实行新型城镇化建设的两个不同的举措，两者很可能存在一定的重叠，但是，我们仍然是应将两者进行明确的区分。

具体来说，突出“城市更新”本质应遵循以下两个原则：一是基建配套应包含在“建成区”内，而非“新建区”，否则，就是借着更新改造的名义搞新城、新区建设了；二是从总投资角度，基建配套应在城市更新项目中占比较少。我们发现当前确实有一些城市更新项目中，地方政府借着城市更新的名义（尤其是从融资角度）继续增加基建配套内容，突破了前述两个原则，结果一方面导致项目的性质发生了变化，另一个是导致实施主体负重前行，由此导致了项目的合规性存在瑕疵以及无法得到金融机构的认可，并最终导致项目无法落地。

三、减少基建配套有助于项目落地

即便是在已建成区域内开展基建配套，也应以尽量减少非经营性基建配套的总投入为原则，尽力促进资金平衡。从举措来看，一方面从区域规划角度，科学合理的进行规划设计，尽可能的保持现有城市肌理，因地制宜，不搞大规模建设；另一方面，实施主体应充分整合资源，对需要建设和改造的公共配套设施等建筑，创新经营内容、植入新业态（例如医疗、文化、体育、教育、商业等），减少纯公益性使用用途设施的建设。

综上所述，各地在谋划城市更新项目时，应客观理清基建配套与城市更新之间的关系，从合规、务实的角度出发，科学、审慎的规划设计基建配套项目，以求能够促进城市更新项目的顺利落地，以及真正达到促进本区域高质量发展的目标。

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