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张蕴岭:区域合作新趋势与政治战略博弈

 老王abcd 2022-11-28 发表于广东

张蕴岭:区域合作新趋势与政治战略博弈

作者:张蕴岭,山东大学国际问题研究院院长,中国社会科学院学部委员
来源:《当代世界》2022年第11期;当代世界
微信平台编辑:周悦

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2022年10月18日,泰国北揽府素万那普国际机场迎接将在泰国举行的APEC峰会。(澎湃影像/IC photo图片)

区域合作是当前国际关系发展中的一个重要潮流。区域合作有多种形式,包括建立区域组织、签署合作协议、实施灵活的合作项目和倡议等。在全球多边合作进程遇阻的情况下,区域合作则呈现出加速发展的趋势,成为各国对外关系的重点选择。从各国的政策取向看,区域合作大体分为三类:一是双边选择,主要基于双方利益的认同;二是近地缘选择,这类安排最多;三是战略利益选择,这类安排不限于某一单一地缘区域。一个国家往往同时参与不同的区域合作安排。因此,从全球范围看,区域合作机制有着复杂的相互交叉性,不同的安排和规则交互并存。区域合作不是对国际多边合作的替代,二者相互支持、相辅相成,共同构成全球合作的体系。

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区域合作的新趋势与新特点

现代意义上的区域合作,主要起源于二战后,并从20世纪80年代至今加速发展。当前,区域合作出现了许多新的趋势和特点,深刻影响国际合作的未来发展方向和区域国家的政策选择。

一是经济合作不断向深度和广度拓展。一方面,自贸区的构建逐渐由“浅层协议”(Shallow Agreement)转向“深层安排”(Deep Agreement)。前者着眼于市场准入,主要包括降低关税和降低交易成本;后者着眼于规则制定,涉及竞争政策、政府采购、劳工标准、环保、知识产权等诸多所谓“边界内”(Behind Border)领域。比如,美国推动的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),不仅市场开放度高,而且包含诸多严格的“边界内”准入标准。在美国退出后,日本领衔签署的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP),保留了原协议中绝大部分内容。东盟发起的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)虽然在市场开放和规则制定方面的标准较低,但也在数字经济等领域制定了许多新规则。而在《美墨加贸易协定》中,甚至包含了有关在墨西哥生产产品数量的具体规定和工资标准等。另一方面,经济合作所涉及的领域越来越多,形式多样,从综合性合作到功能性合作都得到长足发展。在功能性合作方面,现在的区域经济合作重点是推动包括公路铁路、通信、数字等基础设施网络的建设;在综合性合作方面,现在的区域经济合作更加注重综合发展环境与发展方式转变。例如,中国通过“一带一路”倡议,以共商、共建、共享的建设方式推动新型发展合作,旨在改善区域发展环境,提升区域经济发展活力,从而实现共同发展。

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2022年6月23日,欧盟峰会在比利时布鲁塞尔召开。(新华社图片)

二是安全因素越来越受到重视。传统上,区域经济合作更加看重开放水平和效率。如今,受到发展不平衡、新冠肺炎疫情大流行以及世界经济下行等影响,区域合作中的安全因素增强。安全因素涉及很多方面,在微观层面,包括个人就业、生活安全,公司经营安全,特别是供应链安全等;在宏观层面,包括国家总体安全、发展安全、社会安全等。在开放竞争环境下,一方面市场空间扩大,促进了贸易和投资,从而推动经济发展;另一方面资本对社会控制力加强,经济安全甚至国家安全可能受到威胁。在此情况下,无论是政府,还是社会、企业以及个人都强化了安全意识。在当下的区域经济合作中,各方更加关注和强调安全问题,并且体现在政府政策、公司经营策略和个人行为上。例如,政府在开放安排上加入安全条款,在政策上加强对本国市场、企业和个人的保护。特别是在信息化、数字化和网络化飞速发展的情况下,网络安全的重要性更为突出。值得关注的是,在强调安全的同时,需要避免“安全泛化”,即把许多不相关的问题都与安全挂钩,以安全为借口制定单边规则,重拾单边主义和贸易保护主义,对他者进行限制甚至制裁,这将对区域经济合作造成不利影响。

三是“价值观政治”嵌入合作议程。现代区域经济合作的一个突出特点是政治包容性,即把有不同价值观、政治制度的成员纳入共同参与的合作机制中,共同制定规则与合作议程,实现共同利益。以亚太经合组织(APEC)为例,尽管美国与中国、东盟一些成员有着不同的价值观和政治制度,各方还是走到了一起。为了规避政治敏感问题,APEC把参与成员称为“经济体”,把领导人会议称之为“领导人非正式会议”,以提高参与上的灵活性,共同的目标是推动形成区域开放的大市场,实现经济的共同发展。但是,美国打破了“开放的地区主义”的合作原则,先后推动构建了TPP、“印太经济框架”(IPEF)以及半导体和供应链联盟,旨在排斥与遏制中国。目前,出于不同考虑,部分亚太国家加入了这些机制,使得亚太地区经济合作陷入一种“结构性分离”状态,以APEC为主轴的区域经济合作制度安排面临着失去聚合力的风险。

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区域合作中的战略博弈

区域合作都有着鲜明的政治驱动,主要是出于区域整合的政治考虑,通过把区域成员吸纳到区域合作平台,建立区域合作机制、制定区域规则与合作议程,实现区域的和平、稳定与发展。同时,不同的区域合作也都有着清晰的战略博弈考虑和设计,其动因和目标较为复杂。

美国在推动区域合作上向来有着强烈的战略博弈动机和目标设计。比如,面对欧洲统一大市场的构建,美国曾推出两大区域战略,一是1993年推动召开APEC领导人会议,提出构建亚太共同体,通过与东亚地区建立紧密的经济关系,构建亚太大市场来确立美国在亚太地区的领导地位,对冲欧洲统一大市场的影响。彼时,美国欢迎中国加入APEC。但面对中国综合竞争力大幅提升的现实,美国减少了对APEC的投入,摒弃了“开放的地区主义”原则,转而推动构建排斥中国的TPP,后又推出旨在遏制中国的“印太战略”。事实上,“印太战略”不是着眼于区域合作构建,而是着眼于对抗性的战略博弈,通过强调价值观和战略认同,与中国进行全面战略竞争。二是1994年美国提议构建美洲自贸区,旨在建立包括多数美洲国家的大市场,以此来平衡欧洲统一大市场的影响。美洲自贸区原设想在2005年建成,但由于分歧太大,在经过几轮谈判后就夭折了,美国统合美洲的战略企图并没有实现。

欧洲的区域合作始于西欧,其政治驱动是构建区域合作组织,把包括德国在内的成员吸纳到一个区域框架中,制定共同遵守的规则,对区域重要事务进行管理,实现成员间的友好相处和地区的持久和平与发展。西欧国家开展合作的战略博弈有双重设计,一是现实的考虑,主要是在冷战期间以合作求自保;二是长远的考虑,主要是增强欧洲的自立,逐步摆脱美国对欧洲的控制,重塑欧洲在世界上的强势地位。冷战结束后,欧盟加快了吸收中东欧国家入盟的步伐,把大多数欧洲国家吸纳到欧盟。尽管英国在2021年脱离欧盟,但欧盟的地区中心地位并没有发生根本性改变。欧洲与美国的战略博弈虽是以非对抗的思考与设计进行的,主要是通过增强区域的内在凝聚力和能力建设来实现,但美国对欧洲统一大市场建设、欧元的使用以及欧洲联合军事力量的构建均怀有高度战略警惕,并采取措施加以对冲。当前,受俄乌冲突影响,在战略和安全上欧盟对美国的依赖有所增强,但是欧盟减少对美依赖、改变美国主导的战略努力并没有改变。

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2022年10月27日,印尼雅加达,东盟各国外长就缅甸问题召开特别会议。(GALIH PRADIPTA / HANDOUT/澎湃影像/IC photo图片)

东南亚国家推动区域合作也有着鲜明的政治与战略博弈考量。一方面,希望通过成立东盟把东南亚国家纳入一个区域合作机制中,实现区域国家间的友好相处与合作发展,改变地区对抗、冲突的历史。东盟在发展中逐步提升,由构建自贸区到建设共同体,创建了包容、开放与合作的“东盟模式”,成为亚洲区域合作的成功典范。另一方面,东盟的战略考量主要体现在以区域整合为平台,维护本地区的自主和主体性,从而在大国地缘战略博弈中获得主动,维护其自主和中心地位。东盟的战略博弈是非对抗性的,在坚持“以东盟为中心”的基础上,创建广泛对话合作网络,不陷入大国冲突旋涡,拒阻他国在该地区策动争斗,特别是战争。东盟构建了“东盟+1”(合作伙伴国)、“东盟+3”(中日韩)和东亚峰会、亚欧会议、东盟地区论坛等开放性合作框架,引领构建了RCEP,从而获得战略博弈上的主动。东盟的非对抗性战略博弈不仅维护了本地区的和平发展,也对缓冲东亚以及印太地区的战略博弈起到积极作用。

以推动开放合作为驱动的政治战略博弈与以对抗性竞争为驱动的政治战略博弈不同,前者利己和利他并行,称之为良性驱动;后者只是为了利己,称之为非良性驱动。近年来,排他性的政治与战略竞争被嵌入区域经济合作进程中,导致区域合作中的政治化、安全化。在这种导向下,一些区域性议程强调合作伙伴的意识形态、价值观和战略认同,把认定的对手排斥在外,并且制定歧视性规则,甚至不惜推动所谓“脱钩”。美国是区域合作战略化、政治化的始作俑者,目前主要是基于对华战略竞争的考量,是一种零和战略博弈,与以包容、开放和互利为主要特征的现代区域合作精神及实践相背离。

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中国的区域合作战略定位

中国一向重视参与和推动区域合作。作为一个区域大国,中国有着清晰的地缘区域定位、战略与政策。中国把周边作为对外关系的首要,积极推动多方位的区域合作,参与和推动构建中国—东盟自贸区、中国—韩国自贸区、中国—巴基斯坦自贸区和RCEP;引领成立上海合作组织;积极参与“东盟+1”“东盟+3”、东亚峰会、亚欧会议等对话合作机制,提出睦邻、安邻、富邻,亲诚惠容和周边命运共同体等重要合作理念。中国推动构建的周边区域合作机制不是排他性的,更不是对抗性的。以上海合作组织为例,上合组织的建立初衷是为了与俄罗斯和独立后的中亚国家构建新型合作关系,以共同安全、合作安全为导向,创建和平、稳定、发展的区域。如今,上合组织已经成为新型区域合作组织,各成员国通过协商与合作创建区域安全与发展环境,实现合作共赢。

作为世界性大国,中国的区域合作定位具有世界视野。除了积极参与和推动近地缘区域合作外,中国还积极参与和推动同其他区域的合作,有些是通过双边渠道,有些是通过区域合作机制。例如,中国积极推动与非洲、拉美等区域的合作关系,推动构建了中非合作论坛、中国—拉美和加勒比国家共同体论坛、中国—太平洋岛国经济发展合作论坛等合作机制。中国参与和推动区域合作的重点是发展领域,也有改善对外关系、发挥大国影响力、推动构建新型国际关系的政治与战略考量。中国的区域合作战略不针对第三方,也不搞选边站,旨在聚焦共同设定的合作议程实现共同发展。

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(新华社图片)

针对区域合作的新趋势和新特点,中国将坚持开放、包容的区域合作原则,坚持合作发展、共同发展的方向。一方面主动与现行的区域合作机制对接,比如中国提出申请加入CPTPP和《数字经济伙伴关系协定》(DEPA),就是着眼于与新规则对接;另一方面提出符合新时代需求的方案,比如中国在制定《关键信息基础设施安全保护条例》《数据安全法》等自身数字安全规则和法律的同时,倡导共同保护数据安全与数字经济安全。针对各国对开放中发展安全、社会安全的高度关注,中国应更加重视区域合作中的共同发展、合作发展议程设计和落实,既重视硬件项目合作,也重视“软件”合作。比如,构建更加安全的资金链供应链体系,构建基于认同的“友好圈”保障机制。

美国在对华开展全面战略竞争下,通过推动基于“价值观认同”的合作圈,排除中国的参与,在关键技术和重要供应链方面与中国“脱钩”,参与者既有美国的盟友,也有基于利益考虑的机会寻租者。但对多数国家来说,考虑到与中国关系的重要性,并不会唯美国马首是瞻,而是进行多方选择,坚持“不选边站”原则。针对这种情况,中国在参与和推进区域合作中应采取更为灵活的方式,把推动项目合作和功能性规则制定作为重点。例如,考虑到供应链的重要性,中国可积极推动供应链安全保障的构建,制定在正常情况下和非正常情况下维护供应链的相关规则。

当前世界百年未有之大变局加速演进,不确定、不安定因素和冲突发生的风险增大。中国经济的长期稳定发展有赖于稳定的供应链体系,因此,要把维护和保证供应链的安全平稳运行作为重中之重。供应链有着很强的区域性集聚特征。在此背景下,需要制定有针对性的供应链安全机制,可将中国—东盟以及中日韩三国的供应链安全保障构建作为重点。同时,针对供应链的专业分工特征,选择关键性的节点予以重点保障,比如积极推动中德之间的汽车供应链、中韩之间的半导体供应链、中日之间精密部件供应链构建等。

总之,在全力支持多边体系发挥效能的同时,面对区域化的新形势和新特点,中国应该把参与和推动区域经济合作作为对外经济战略的重点,根据不同地区的形势、特点和利益,制定不同的规划和行动议程,积极应对国际政治经济形势变化。

*声明:本文仅代表作者个人观点,不代表本公众号立场

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