 权力、共同观念和秩序变迁：中国、美国和布雷顿森林体系的建立  作者：Amy King，澳大利亚国立大学科拉尔·贝尔亚太事务学院战略与国防研究中心副教授，研究方向包括中国外交与安全政策、中日关系和亚太地区经济与安全关系。 来源：Amy King, “Power, shared ideas and order transition: China, the United States, and the creation of the Bretton Woods order,” European Journal of International Relations, Vol. 28, No. 4, 2022, pp. 910–933. 导读 本文论证了秩序转变时，主导国家和从属国家就共同观念产生的互动。由于权力的不平等，从属国家通常借助与主导国家的互动和共同运作对秩序的构建施加影响。为了说明这一观点，作者探讨了美国和中国国民政府两国在战后布雷顿森林体系过渡中共享观念的案例。作者认为，中国使用了三种不同的机制：放大、嫁接和挪用，影响了秩序中共同理念的形成。 作者在John G. Ruggie、建构主义和英国学派等前人研究的基础上，重新审视了国际秩序转变中权力与观念分别所起的作用，以及这两者的相互关系，并且在现有文献较多关注主导国家的情况下，转而关注从属国家在秩序转变中的影响。可以更深入挖掘的是，并非所有“从属国”都拥有像二战后中国一样的对主导国的影响力。正如本文所说，尽管战后中国国民政府在许多方面仍依赖美国，但也已位列四大国之一。其他实力不如中国的从属国，是否能运用作者列举的方法，取得相同的效果，仍需要用更多的实例进行论证。这也直接关系到作者论证的外部效度。 引言 传统上，国际关系学认为国际秩序的过渡是权力过渡的产物。理性主义学者，尤其是那些从霸权稳定理论视角出发的学者，认为国际秩序反映了参与塑造该秩序中最强大国家的偏好。他们认为，二战后的国际秩序不仅反映了霸主美国的自由主义偏好，也反映美国通过多边制度限制其权力行使的选择。然而，理性主义叙述既低估了观念的施动性，也低估了秩序转型中除霸权之外的其他国家的作用。少数理性主义者通过工具性视角来反思观念，认为国家只诉诸于观念来协商潜在物质权力分配所产生的利益。因此，他们并不考虑秩序的基本特征是如何形成的这一问题。作者认为，国际秩序的转变不仅是物质力量变化的产物，也是共同观念变化的产物，而从属国家和主导国家在观念分享的过程中发挥着至关重要的作用。 本文第一部分中，作者引用John G. Ruggie（1982）的观点，论证了如果不承认某种秩序内的共同观念基础，我们就无法理解这一秩序的内容、合法性或持久性。然而，尽管国际秩序和秩序转型的共同观念基础已经建立，但国际关系学文献在观念如何分享、哪些国家在国际秩序变化时发挥分享观念的作用等关键问题上仍然论述不多。 为了探讨这些问题，作者在第二部分采取了两个步骤分析。作者首先在主导国际政治经济学和规范扩散文献的二元“自上而下或自下而上”视角之外，借鉴了英国学派和建构主义的方法，以研究观念是如何被共享的，并强调构成秩序的初级和次级制度的观念是如何通过社会和互动的方式得出的。其次，作者考虑了权力，特别是不平等的权力是如何影响这些观念的分享的。作者认为，在秩序转变的时刻，从属国家有动机塑造观念，但只有在它们与主导国家趋同时才有。当从属国家的观念与主导国家的相左时，从属国家可以通过以下方式形成新的、共享的观念：1）将自己的观念嫁接到主导国家的观念上；2）挪用主导国家的观念，并用这些观念使主导国家的观念失去合法性，从而抵制主导国家的观念。这一过程中，从属国家可能会有意识地放大或挪用主导国家的观念，导致其观念和主导国家趋同；同样地，由于从属国家在主导国家的社会结构或知识体系中的地位无意识地塑造了它的观念，也可能会导致趋同。 在第三部分中，作者通过考察二战后美国和中国国民政府如何塑造共同观念，形成布雷顿森林体系，并向二战后经济秩序过渡的例子，以展示中国如何利用放大（amplification）、嫁接（grafting）和挪用（appropriation）的方法，将那些久经战乱、后殖民和欠发达国家的经济需求和地位加入到布雷顿森林体系，实现秩序转变。中国的观念塑造了国际货币基金组织和国际复兴开发银行等主要二级制度，以及更深层次的初级制度。然而，中国的观念也在不知不觉中被美国的结构性权力和生产力塑造，这突出了孤立从属国家的观念及其秩序塑造角色的经验挑战。这两种过程同时运作，揭示了权力和观念的复杂融合，以及主导和从属国家如何共同构成一个秩序的共同观念。 权力、共同观念和秩序转变 Ruggie（1982）在其关于国际制度变迁的开创性文章中，强调了在理解二战后秩序过渡方面权力和共同观念的重要性。通过将国际秩序重塑为权力和共同观念的产物，Ruggie阐明了秩序转变的三个维度：秩序的内容、合法性和持久性。首先，国际秩序的内容并不仅仅源于霸主国家的偏好。英国主导的19世纪自由放任式自由主义秩序和二战后由美国主导的“嵌入自由主义”秩序之间存在着巨大差异。其次，国际秩序的合法性在于其基础理念的共同品质。“嵌入式自由主义”不仅仅反映了霸权美国的价值观和偏好，也反映了美国对多边国际秩序的偏好与工业化国家内部更广泛的观念之间的一种妥协，即观念分享——各国有必要通过保护本国经济不受国际市场不确定性的影响来维护国内秩序。最后，Ruggie认为，国际秩序的持久性源于其参与者对这些共同观念的持续坚持，而不是源于最初参与领导该秩序创建的霸权国家的持久力量。Ruggie对共同观念的关注使他得出了三个重要结论：第一，可以用权力预测国际秩序的形式，但不能预测其内容；第二，要想对国际经济秩序的内容以及为其服务的制度提出任何合理的看法，就有必要观察权力和合法的社会目的是如何融合在一起，并将政治权威投射到国际体系中的；第三，霸权的衰落不一定会导致政权的崩溃，只要共同的目的保持不变。Ruggie对共同观念，而非共同利益的强调使他的发现与众不同。 之后的建构主义和英国学派有关国际秩序的概念与Ruggie对共享观念的强调是一致的，然而，尽管国际秩序的共同观念基础现在已经建立完善起来，国际关系学文献却忽视了支撑国际秩序的观念是如何被共享的，以及哪些国家在观念共享中发挥作用。国际政治经济学文献阐明了观念的全球运动及其秩序塑造作用，但仍多关注从西方主导国家到从属国家自上而下的观念运动。为了纠正这一点，规范扩散（norm diffusion）相关的文献将注意力重新转向了从属国家的观念和秩序塑造作用。 观念的分享 要理解从属国家如何塑造秩序的共享观念，我们需要超越主导国际政治经济学和规范扩散文献中自上而下或自下而上的视角，考虑共享观念产生的互动方式。建构主义者强调观念如何建构关于秩序的国家利益，但往往低估了强制权力和暴力在维持秩序或促使秩序转变方面的作用。因此，作者使用英国学派秩序过渡的概念，以考虑不平等的权力如何影响观念分享。 英国学派认为国际秩序是由“关于处理国际事务的基本目标和手段”的共同观念构成的，包括基本的规范、理解和嵌入的实践，定义了国际社会的合法成员、目标和行为（初级制度），以及规范社会互动的规则、制度和组织（次级制度）。因此，国际秩序转型涉及初级和次级制度共享观念的“重大改变”（significant alteration）。这种改变是由国际体系中权力的重新分配所促成的，使得新的强大国家“锁定”他们喜欢的想法。然而，尽管存在权力不平等的现实，秩序过渡的社会基础为实力较弱的从属国家开辟了空间，以塑造秩序的基础理念。同任何社会一样，组成国际秩序的共同观念的转变是通过固有的讨价还价和谈判的社会过程来实现的。从属国家通过“选择、拒绝、适应、本地化、扩展和协商”来响应主导国家提出的想法，从而帮助形成“社会契约”，并“出于工具性和规范性的原因，根据自己现有的身份和利益这样做”。秩序转变提供了一个关键的窗口，使我们可以观察从属国家在秩序不断变化的共享观念谈判中所扮演的角色。 实践中，当主导和从属国家的观念出现分歧时，从属国家有强烈的动机塑造一个秩序的共同观念。在没有传统的强制性、结构性或制度性权力模式来将自己的想法强加于他人时，从属国家可能会转而利用建构主义学者所说的“观念权力”（ideational power），或使用“观念元素”（ideational element）来影响其他国家。例如，从属国家可以通过运用说服、推理和其他话语工具获得 “通过观念而行使的权力”（power through ideas），诱使主导国家去做他们本来不会做的事情。从属国家可以通过将自己的观念嫁接到已经被主导国家接受的想法上，来增强自身观念的说服力。嫁接代表了一种清晰的观念分享机制，因为不同状态的想法相互嫁接，创造了一个新的共享观念。 从属国家也可以通过挑战、重新解释或利用主导国家的观念中的模糊性来行使“塑造观念的权力”（power over ideas）。从属国家可能会采取羞辱和公开批评的行为，以使主导国家的行为符合从属国家对某一特定观念的理解，或者通过挪用或阐释的方式，借用主导国家的观念，使它们适应自己的背景，然后用这些观念使主导国家的行为或现有秩序失去合法性。最后，从属国家可以通过限定观念的关键属性或限制其本地适用，来对抗主导国家的观念，然后将新的解释的想法反馈到全局。上述每种方法都代表了一种观念共享的形式：从属国家重新解释后的观念可能会嵌入新的国际实践中，或者主导国家可能被说服或被迫坚持从属国家对某一观念的理解。 主导和从属国家观念趋同的情况也可能存在，因为从属国家会有意识地选择放大、遵从或借鉴主导国家的想法。这可能是因为主导国家的观念恰好与从属国家一致，或者从属国家试图将自己与主导国家联系起来。然而，趋同的另一种可能是主导国家的结构性权力或生产力无意识地塑造了从属国家的观念。结构性权力理论认为，行为体的观念是由他们在社会结构中的相对地位建构的。因此，从属国家理解世界和定义其观念的方式是由它与主导国家的不平等关系所决定的。 可以得出三个结论：首先，国际秩序的理念并非完全在上下级国家之间传递，而是通过社会互动过程共享的。其次，从属国家在塑造构成秩序转型基础的共同理念方面确实具有影响力。然而，由于权力不平等，这一过程通常在从属国家有意识或无意识地与上级国家趋同时表现出来。第三，从属国家可以通过一系列机制塑造秩序观念。 中国、美国与布雷顿森林体系 1944年，二战的同盟国在美国布雷顿森林召开会议，以寻求制约二十世纪二三十年代的全球经济保护主义、货币战争和经济乏力的机制。布雷顿森林体系代表了初级和次级制度共同观念的根本转变，其中最突出的是：主权平等的国家而非帝国作为该秩序的成员资格和行为的合法形式；维持开放的、以市场为基础的全球经济，保护国内民众和发展中国家免受自由放任的市场体系不确定性的破坏；建立新的规则和多边组织来规范秩序成员之间的互动。 美国和中国国民政府的双边关系提供了一个研究主导和从属国家之间观念共享的重要案例。美国是塑造二战后经济秩序的最重要的主导国家，而中国国民政府处于从属地位。中国利用放大、嫁接和挪用的方法，说服美国相信其观念或是其对观念的解释的可取之处。 中国的第一种方法是放大，即公开支持美国在战后经济秩序中的主导地位，以及美国关于“受管理的多边主义”（managed multilateralism）的观念，这些观念与中国的观念相融合。在分别收到美国和英国的方案后，中国国民政府立即着手翻译和研究，并注意到，美英的方案之间在黄金、配额和外汇政策方面有细微的区别，英国方案对中国更有利。然而，中国政府表示，尽管对美国计划的某些方面存在异议，但“中国应与其他国家合作，就该计划达成一致”。在公开场合，中国支持美国的领导作用和建议。 从有意识的角度来看，中国对美国的金融依赖促使中国决定放大美国的经济理念。此外，有意识地扩大美国的领导作用和想法，使得中国能与美国的权威联系在一起，从而将美国的权威也授予中国。因此，中国不仅放大了美国的领导作用，也强调了中国与美国的密切联系。然而，美国的结构性权力和生产力也无意识地让中国官员放大美国的领导作用。尽管中国政府坚信是中国战时的牺牲为他们的国家赢得了成为战后秩序的主要成员的权利，但美国的结构性力量仍然使中国官员认为中国依赖于美国进入战后秩序谈判，并作为关键信息获取的把关人。美国的生产力在中国观念的形成中也扮演了一个无意识的角色。中国对多边主义的观念与美国的教育体系密不可分，因为当时中国的许多决策者都是美国教育体系培养的。其结果是“本土”的中国观念和美国生产的知识体系之间产生了复杂的纠缠。最后一个无意识的驱动力自于美国的生产力。美国经济学家 Arthur Young在1943年为中国政府起草了第一份备忘录，比较了英美两国的方案，并详细阐述了这些方案对中国战后财政状况的影响，强烈影响了中国政府放大有管理的多边主义。他认为，由于“战后中国将非常依赖大规模的外国资本”，“如果能够通过或多或少的永久性安排提供这些资本”，将比被迫依赖个别国家要好得多”。他看到了美国的战后秩序观念可能对中国有害，这成为了中美观念分歧的基础。 中国的第二种方法是嫁接。中美对战后秩序的观念也存在分歧。中国政府认为，美国和英国的计划都没有为像中国这样，经济金融体系“在漫长战争中”被“严重”破坏的国家提供“战后货币恢复”的“足够准备”。在关注“欠发达国家”经济需求方面，中美观念也存在分歧。中国试图说服美国财政部，如果不首先解决饱受战争摧残的欠发达国家的经济需求，美国就不可能实现其有管理的多边主义的目标。这一点是通过将中国的理念嫁接到美国的理念上实现的。但中国的策略没有完全成功。相反，美国的观点是，这些问题“必须单独处理”，以免稳定基金因战后重建、救济和恢复问题而负担过重。但美国愿意修改其国际货币基金组织的草案，使其对“本国地区全部或部分被敌人占领的国家”的初始汇率和黄金支付具有一定的灵活性，美国财政部长摩根索承认，这些修改“主要是与在美国的中国技术专家进行讨论的结果”。1944年的布雷顿森林会议上，中国继续其嫁接战略，说支持像中国这样饱受战争摧残的国家的战后经济发展，将为“外国朋友”创造大量新的贸易市场和投资机会。但会议最终未能制定中国所敦促的具体的货币复苏的过渡性安排。尽管中国未能将货币复苏的想法纳入计划，但中国仍是布雷顿森林进程的坚定支持者。中国认识到，这种秩序的转变将有助于实现中国梦寐以求的目标：结束战前世界的帝国主义，并获得世界四大国之一的地位。 中国的第三种方法是挪用。中美观念分歧的另一个关键领域是战后新制度中国家份额的计算。英国提议，份额应与各国战前的每年对外贸易成比例，而美国提议将份额建立在“一个国家的黄金和外汇持有量、其国际收支波动的大小及国民收入”的基础上。中国认为，这两项提议“从中国的角度来看是不令人满意的”，因为它们将有效地巩固“战前的状况”，份额需要“特别考虑”“像中国这样的国家在战后的必要发展”，需要给予“不发达国家”时间进行经济重建。为了抵制美国和英国的提议，中国政府与美国密切合作，通过挪用美国的想法，以及美国已经认可的英国的想法，对美英的提议发起挑战。特别是，中国引用了美国总统罗斯福的说法，即中国应为战争作出的贡献而成为四大国之一。1943年初，美国财政部长摩根索公开了美国的观点，认为中国应该拥有国际货币基金组织第四高的份额，仅次于美国、英国和苏联。中国政府巧妙地利用了美国关于国家在战时贡献的想法，以破坏现有份额提议的合法性，并为美国提供替代方案的理由。最终，中国确保了第四名的份额。不可否认，获得第四名的排名依赖于美国在制定新秩序条件方面的实力，但中国对美国的影响也至关重要。 结论 Ruggie（1982）观察到，只有理解了权力和共同观念是如何“融合”的，我们才能评价国际秩序的内容、合法性和持久性。然而，在此后的几十年里，关于权力和共同观念是如何融合的，国际关系文献中一直存在着观点差异。此外，绝大多数论述集中在主导国家的观念。在那以后，建构主义和英国学派的学者强调秩序过渡的从属国家层面，以及它们在提供秩序的内容、合法性和持久性方面的作用。本文从理论上阐述了一个秩序的观念是如何被分享的，并举例说明了从属国家所采用的一些观念分享机制。 本文论证了从属国家在塑造国际秩序过渡方面具有比国际政治经济学研究体系所承认的更多的施动性。国际秩序是共享观念的产物，这些观念不是完全在全球和地区之间传递，而是通过上级国家和下级国家的社会互动而创建的。通过放大、嫁接和挪用，中国利用美国的权力，将有关饱受战争摧残、后殖民和欠发达国家的经济需求和地位的观念嵌入了布雷顿森林体系。 然而，尽管观念分歧的案例表明，从属国家不仅仅是“命令接受者”，但当从属国家与主导国家观念一致时，衡量从属国家的秩序塑造作用要困难得多。通过区分驱动观念趋同的有意识和无意识因素，本文将明显的“本土”中国观念从美国的无意识观念塑造作用中分离出来。这提醒我们，我们不能不假思索地引用“从属国家”的概念”，相反，不平等的结构性权力和生产力对秩序过渡存在“潜在”影响。 然而，中国仍然能够在关键问题上抵制美国。中国并非直接拒绝美国的想法，而是创造性地借用美国的想法。这种形式的抵制不仅是因为中国没有能力考虑挑战其霸权，也不仅仅是某种长期以来文化上接受等级制度的结果。处于从属地位的中国国民政府选择强化美国的优越地位，也是因为美国主导的国际秩序确保了中国最看重的目标：在战后秩序中的大国地位。 词汇积累 放大 amplification 嫁接 grafting 挪用 appropriation 规范扩散 norm diffusion 受管理的多边主义 managed multilateralism 译者：姚博闻，国政学人编译员，新加坡国立大学公共政策系。 校对 | 高湑喆 阮淦昌 审核 | 施榕 排版 | 王雨欣 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。  |
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