|
引 言 企业合规管理是满足新形势下监管需要、防控企业经营风险、增强企业核心竞争力、保障企业可持续发展的的重要措施。近年来，国务院国资委先后制定了《中央企业合规管理指引（试行）》《中央企业合规管理办法》，并将2022年确定为中央企业“合规管理强化年”；各地方也纷纷出台本地区企业合规管理制度;检察机关开展的企业合规改革试点工作又为企业合规管理注入了新的动力。矿山企业的主营业务是矿产资源开发和利用，从矿产资源赋存特殊属性以及开发利用监管等不同角度考量，矿业开发的全流程均属于合规管理的高风险领域。为提高矿山企业合规管理的有效性，笔者针对矿山企业业务领域监管特点，结合企业合规管理的基本要求，撰写了矿山企业合规管理系列文章，从矿业权、矿业用地、安全生产、环境保护、项目建设等方面，对矿山企业合规管理实务要点进行系统梳理，供读者参考。 一个矿山建设项目，自开始办理前期手续至竣工验收投产，期间经历项目前期手续办理、开工建设、竣工验收等多个阶段，涉及发改、能源、自然资源、安监、环保、水利等多个政府部门的诸多行政审批事项，不同的领域和环节均存在合规风险点。为有效防控矿山项目建设中的合规风险，矿业企业应按照合规管理法律政策要求，充分结合企业实际情况，建立专业化和体系化的矿山项目建设合规管理机制，增强企业合规管理的有效性。 一、矿业企业开展矿山项目建设合规管理的必要性 矿山项目开发具有政策性强、涉及管理部门多、审批管理环节复杂、运作周期长等特点，属于政府部门强监管的项目。近年来矿山项目建设面临严格的监管环境，主要表现在：一是国家针对矿山建设项目管理出台了严格规定，项目核准、开工建设、竣工验收等环节受到法律法规的严格约束和限制，违法违规行为的法律后果严重。二是矿山项目建设管理领域执法日趋严格，以往较为常见的未批先建、边批边建、边设计边建设等行为受到监管机关的严厉打击，矿业企业因违法建设行为被追究法律责任的情况屡见不鲜。三是近年来项目建设管理领域改革不断深化，矿山项目审批事项不断调整，办理程序不断变更，矿山项目建设管理面临新形势新变化。 实践中，矿业企业由于合规意识淡薄、合规机制不完善、合规管理措施不到位等原因，在矿山项目建设过程中发生合规风险的情况较为常见。有的企业未完成开工前审批手续擅自开工建设，有的企业违反核准规定擅自扩大生产规模，有的企业未按照政府部门批准的矿山设计文件进行施工，有的企业未完成项目竣工验收即擅自投入生产等等。矿山项目建设过程中的违法违规行为成为矿业企业面临的重要合规风险点，是矿业企业持续稳定健康发展的重大隐患。 基于当前矿山项目建设领域的严监管形势，以及矿山建设过程中违法违规的现实情况，开展矿山项目建设合规管理，有效防控矿山项目建设中的合规风险，推动矿山项目早日建成投产运营，实现企业持续稳定健康发展，具有现实的必要性和紧迫性。 二、矿山项目建设合规管理实务要点 按照矿山项目建设工作的开展时序，围绕矿山项目建设管理中的项目核准、开工建设审批、竣工验收等主要行政审批环节，对矿山项目建设过程中的合规管理要点梳理如下： （一）矿山项目核准前及核准环节合规要点 根据项目核准管理有关规定，矿山项目中的煤炭、黄金、稀土、铁矿、有色矿山开发等项目属于实行核准管理的项目。 1. 关于矿山项目核准前置审批要点 近年来，随着行政机关简政放权、“放管服”改革的深入推进，项目核准前置要件不断精简优化，有的审批事项直接予以取消，有的审批事项之间变串联办理为并联办理，由企业在项目开工前办理完成。矿山项目核准前阶段须完成以下合规义务： 1）取得项目用地预审意见 矿山项目在申请核准前，由建设单位向自然资源主管部门提出用地预审申请。自然资源主管部门完成审查后，符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定条件的，出具预审意见。建设项目用地预审文件有效期为三年，已经预审的项目如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。 2）划拨用地须取得选址意见书 矿山项目以划拨方式取得国有土地使用权的，建设单位在报送政府部门核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）规定，将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书。 3）完成社会稳定风险评估 建设单位在组织开展矿山项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。项目核准申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。 4）取得划定矿区范围批复 划定矿区范围属于矿业权管理中的审批环节。探矿权人在矿产勘查工作结束后，提出采矿权申请前，应根据经评审备案的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围。由于一些省级自然资源主管部门办理建设项目用地预审手续时，要求矿山建设项目须提供划定矿区范围批复，因此导致划定矿区范围批复也属于矿山项目核准的前置条件。 2. 关于矿山项目核准程序审批要点 1）须核准的矿山项目范围及核准权限 煤矿项目中，国家规划矿区内新增年生产能力120万吨及以上煤炭开发项目由国务院行业管理部门核准，其中新增年生产能力500万吨及以上的项目由国务院投资主管部门核准并报国务院备案；国家规划矿区内的其余煤炭开发项目和一般煤炭开发项目由省级政府投资主管部门核准。铁矿、有色矿山开发项目，由省级政府投资主管部门核准。稀土、黄金矿山开发项目，由省级政府投资主管部门或行业主管部门核准。上述范围以外的矿山开发项目，实行备案管理。 2）项目核准的审查和决定 项目核准机关在正式受理项目申请报告后，需要评估的，应按照有关规定委托具有相应资质的工程咨询机构进行评估。项目建设可能对公众利益构成重大影响的，项目核准机关在作出核准决定前，应当采取适当方式征求公众意见。项目符合核准条件的，项目核准机关应当在法定期限内对项目予以核准并向项目单位出具项目核准文件。 3）项目核准效力及核准变更 建设单位应在项目自核准机关出具项目核准文件２年内开工建设，需要延期开工建设的，项目单位应当在2年期限届满的30个工作日前，向项目核准机关申请延期开工建设。矿山项目取得核准文件后，出现建设地点发生变更，投资规模、建设规模、建设内容发生较大变化等情形的，建设单位应当向核准机关提出变更申请。 （二）矿山项目开工建设审批环节合规要点 矿山项目开工建设准备过程中，建设单位除了需要取得项目核准批复外，还需完成其它诸多行政审批事项。具体应注意以下合规义务： 1. 取得采矿权 我国实行矿产资源开采许可管理，企业申请开采矿产资源的，须由自然资源主管部门审批登记，颁发采矿许可证。矿业企业取得采矿权的方式主要有三种：一是矿业企业取得探矿权后，经过矿产资源勘查获得储量后，通过探转采程序办理采矿权登记；二是符合相关规定的，直接以竞争性方式或协议方式出让取得采矿权；三是通过二级市场转让方式受让取得采矿权。 2. 取得环境影响评价批复 根据建设项目环境影响评价有关规定，对环境可能造成重大影响的矿山项目，应当编制环境影响报告书；对环境可能造成轻度影响的矿山，应当编制环境影响报告表。建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门，取得环境保护行政主管部门的批复文件。 3. 开展地质灾害危险性评估 根据地质灾害防治有关规定，矿山项目在可行性论证阶段，应当委托具有相应资质的单位进行地质灾害危险性评估；地质灾害危险性评估报告通过专家组审查后，评估单位应在一个月内到国土资源行政主管部门备案。2014年原国土资源部决定取消地质灾害危险性评估备案制度，地质灾害危险性评估作为涉及安全的强制性评估，是建设单位办理用地手续等事项的前置要件。 4. 完成节能审查 节能审查是指，投资主管部门根据节能法律法规、政策标准等，对建设项目节能情况进行审查并形成审查意见的行为。建设单位应编制固定资产投资项目节能报告，报送投资主管部门审查。投资主管部门受理节能报告后，应在法律规定的时限内出具节能审查意见。 5. 获得取水许可审批 建设项目取得取水许可申请批准文件，申请人方可兴建取水工程或者设施。申请人应当编制建设项目水资源论证报告书，行政主管机关组织有关专家对建设项目水资源论证报告书进行审查并提出书面审查意见，作为审批取水申请的技术依据。行政主管机关受理建设单位的取水申请后，应当对取水申请材料进行全面审查，并综合考虑取水可能对水资源的节约保护和经济社会发展带来的影响，决定是否批准取水申请。 6. 获得水土保持方案审批 建设单位应当按照《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》等要求，编制水土保持方案，报行政主管部门审批。行政主管部门受理申请后，应当依据有关法律、法规和技术规范组织审查，或者委托有关机构进行技术评审，并作出审查决定。 7. 完成初步设计编制及审查 矿山项目建设单位应委托具备相应工程设计资质的设计单位编制初步设计。设计单位应严格按照法律法规、安全规程、技术规范、行业标准和有关规定，参照相关初步设计编写大纲组织设计内容。初步设计编制完成后，由审查机关依照法律和有关规定对初步设计进行审查。 8. 完成项目安全预评价及安全设施设计编制审查 矿山项目在进行可行性研究时，建设单位应当委托具有相应资质的安全评价机构，按照规定的标准和程序对其建设项目进行安全预评价，并编制安全预评价报告。 矿山项目编制初步设计时，应当委托有相应资质的设计单位对建设项目安全设施同时进行设计，编制安全设施设计。安全设施设计完成后，建设单位应当向安全生产监督管理部门提出审查申请，安全生产监督管理部门依法审查后做出批准决定。 9. 完成职业病危害预评价及职业病防护设施设计评审 矿山项目应当在建设项目可行性论证阶段进行职业病危害预评价，编制预评价报告。报告编制完成后，建设单位主要负责人或其指定的负责人应当组织职业卫生专业技术人员对职业病危害预评价报告进行评审，并形成评审意见。 建设单位应当在施工前按照职业病防治有关法律、法规、规章和标准的要求，进行职业病防护设施设计。职业病防护设施设计完成后，建设单位主要负责人或其指定的负责人应当组织职业卫生专业技术人员进行评审，并形成评审意见。 10. 开展项目压覆矿产资源查询及审批 矿山项目选址前，建设单位应向省级自然资源主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况。不压覆重要矿产资源的，由省级自然资源主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明；确需压覆重要矿产资源的，建设单位应编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，并履行压覆重要矿产资源审批程序。 11. 办理建设用地手续 采矿用地属于建设用地，建设单位须依法办理建设用地手续。矿山项目中，能源项目用地属于土地征收范围，由政府办理征收转用手续后，以有偿出让或者划拨的方式向矿业企业实施供地；能源项目以外的矿山项目用地不属于土地征收的范围，通过土地所有权人向矿业企业出让、出租集体经营性建设用地的方式解决采矿用地问题。 12. 完成文物勘探 进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位，在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。需要进行文物勘探的矿山项目，在开工建设前，建设单位应向文物管理部门申请进行地下文物勘探。勘探结束后，文物管理部门应出具文物勘探竣工的通知。 （三）矿山项目竣工投产环节合规要点 矿山项目建成后，需要履行专项验收、竣工验收等程序，并取得安全生产许可证，方可投入生产。重点应注意以下合规义务： 1. 完成环保竣工验收 矿山项目建成后，建设单位应当按照法律法规规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。建设单位在环境保护设施验收过程中，应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况。除按照国家规定需要保密的情形外，建设单位应当依法向社会公开验收报告。 2. 完成水土保持设施验收 建设单位应当在矿山项目竣工验收前，组织第三方机构编制水土保持设施验收报告。水土保持设施验收报告结论为具备验收条件的，生产建设单位组织开展水土保持设施竣工验收，形成水土保持设施验收鉴定书。 生产建设单位应当在水土保持设施验收合格后，及时在其官方网站或者其他公众知悉的网站公示水土保持设施验收材料，并向行政主管部门报备水土保持设施验收材料。 3. 完成取水工程验收并取得取水许可证 矿山项目取水工程或者设施建成并试运行满30日的，建设单位应当向取水审批机关报送相关材料，申请核发取水许可证。取水审批机关应当自收到材料后20日内，对取水工程或者设施进行现场核验，出具验收意见；对验收合格的，应当核发取水许可证。 4. 完成安全设施竣工验收 建设单位按照批准的安全设施设计完成所有建设内容，具备竣工验收条件的，应组织对建设项目安全设施进行竣工验收。建设单位实行多级管理的，也可由其上级具有独立法人资格的单位（或公司总部）负责组织验收。安全监管部门应当对矿山项目的竣工验收活动和验收结果进行监督核查。 5. 完成职业病防护设施验收 建设单位在职业病防护设施验收前，应当编制验收方案，并将验收方案向安全生产监督管理部门进行书面报告。建设单位主要负责人或其指定的负责人应当组织职业卫生专业技术人员对职业病危害控制效果评价报告进行评审，对职业病防护设施进行验收，并形成评审意见和验收意见。建设单位应当将职业病防护设施验收工作过程形成书面报告备查，其中职业病危害严重的建设项目应当向安全生产监督管理部门提交书面报告。 6. 煤矿项目须进行联合试运转 煤矿项目建成后竣工验收前，应当进行联合试运转。项目建设单位应当编制联合试运转方案，并报省级煤炭行业管理部门备案。联合试运转完成后，建设单位应编制联合试运转报告。 7. 煤矿项目须落实产能置换要求 国务院、国家发改委规定自2016年开始实施煤炭新增产能减量置换政策，新建煤矿项目一律实行减量置换，煤矿项目申请核准前需提供产能置换方案，由项目核准机关按要求进行审核，取得产能置换方案批复。为推动先进产能煤矿加快建设，2022年国家将煤矿项目产能置换方案审核确认,由项目核准前调整为竣工验收前。 8. 完成项目竣工验收 矿山项目已按批准的建设规模、标准、投资和内容建成，满足设计和生产要求，环境保护设施、水土保持设施、安全设施等按要求建成并通过专项验收，满足各项验收条件的，建设单位应组织竣工验收。矿山项目验收合格后，建设单位应将竣工验收意见、企业竣工整改报告、竣工验收合格通知（鉴定书）等材料报送行政主管机关。 9. 取得安全生产许可证 我国对矿山企业实行安全生产许可制度。矿山项目投入生产前，应向有关行政主管机关申请颁发安全生产许可证。矿业企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。需要注意的是，煤矿项目和非煤矿山项目应分别按照《煤矿企业安全生产许可证实施办法》和《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》办理安全生产许可证。 三、关于矿业企业开展矿山项目建设合规管理的几点建议 为有效防控矿山项目建设中的合规风险，矿业企业应重点围绕合规义务梳理、合规风险识别、合规风险应对、制定合规管理专项指引、完善合规运行机制等内容，专业、精准地开展矿山项目建设合规管理，助力矿山项目早日从建设阶段进入生产阶段。 （一）围绕矿山项目建设监管要求，全面梳理合规义务 一是系统梳理矿山项目建设领域法律、法规、规章及规范性文件，在做好中央层面法律政策梳理的基础上，还应加强矿业权所在地的地方性法规、规章及规范性文件的梳理，并充分参考政府部门发布的办事指南。 二是结合矿山项目建设时序、合规义务类型、行政审批程序等因素，对矿山项目建设涉及的合规义务进行整理、归类，形成系统、完整、实用的合规义务清单。 三是及时关注矿山项目建设管理各项改革的进展，注意相关法律法规修订、政策变化和监管动态，定期对合规义务清单进行更新。 （二）着眼矿山项目建设全流程，系统识别合规风险 第一，矿业企业应采取访谈调研、查阅资料、案例分析等多种方法，对照项目核准、开工建设审批、竣工验收过程中各行政审批环节涉及的具体合规要求，对合规风险进行全面、系统的识别，确保风险识别工作覆盖矿山项目建设全流程。 第二，详细列明矿山项目建设过程中每项合规风险的法律依据、表现形式、风险实例、违规后果等，并按照矿山项目建设流程进行分类和排序，形成系统、全面、直观的合规风险数据库。 第三，根据矿山项目建设进度情况，结合外部法律法规政策变化，及时修订、更新合规风险数据库。 （三）兼顾风险防范与项目推进，分级应对合规风险 第一，针对矿山项目建设过程中的合规风险，矿业企业应围绕合规风险发生的可能性、风险影响程度以及公司管控程度等维度开展风险分析评估，形成风险评估报告。 第二，按照颠覆性风险的红线事项、需要重点关注的合规瑕疵、一般合规瑕疵等不同情形，将合规风险划分为高、中、低等不同等级，区分出合规风险防范的轻重缓急。在此基础上有针对性地制定应对计划，采取有效措施消除风险或将风险控制在可承受范围，确保合规管理能够兼顾矿山项目推进和合规监管需求。 （四）结合项目合规管理实际需要，制定专项合规指引 矿业企业应围绕项目建设管理中的重点事项、重要环节，制定合规管理专项指引，作为矿山项目建设合规管理的行动指南。专项指引应重点涵盖以下方面内容： 一是要根据项目建设时序、审批事项之间的关系，系统、全面地梳理矿山项目建设管理流程，明确各具体环节行政审批事项的办理要求、办理程序，使矿业企业有关部门及人员充分掌握矿山项目建设中的合规管理要点。 二是明确矿业企业各部门及各不同层级经营主体之间，分别应关注的合规要点以及需要履行的合规职责；同时强化企业内部统筹协调、协同配合，提升合规工作效能。 三是要围绕矿山项目建设具体业务环节，有针对性地嵌入风险管控措施，将合规要求嵌入项目执行全过程，确保合规管理措施手段落地见效。 （五）立足项目合规常态化管理，建立完善合规运行机制 一是建立合规审查机制，将合规审查作为涉及矿山项目建设管理中规章制度制定、重大事项决策、重要合同签订等行为的必经程序。 二是建立违规问题整改机制，针对合法合规性审查中暴露的问题，通过健全规章制度、优化业务流程等方式，堵塞管理漏洞，提升矿山项目建设合规管理水平。 三是建立常态化合规培训机制。一方面，要结合矿山项目建设中的合规要求、工作流程、典型案例、疑难问题，对企业内部各有关部门及人员开展合规业务培训。另一方面，要注重行业对标，通过对标学习行业内先进企业矿山项目建设合规管理方面的经验做法，及时改进和提升自身项目建设合规管理工作。 |
|
|
