城投公司集团管控实务研究

前言：集团管控是指大型企业的总部或者管理高层，为了实现集团的战略目标，在集团发展壮大过程中，通过对下属企业或部门采用层级的管理控制、资源的协调分配、经营风险控制等策略和方式，使得集团组织架构和业务流程达到最佳运作效率的管理体系。集团管控体系建设是支撑集团战略落地，提升集团决策和管控效率，促进集团企业做大做强的有力保障。在城投企业市场化转型，集团化发展不断推进的背景下，本文针对城投公司在集团管控方面存在的主要问题进行分析，进而提出城投公司集团管控模式选择的思路及落地的关键措施。

一

城投公司集团发展现状及管控存在的问题

自《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）发布至今，城投公司转型已历十年之久。在剥离政府融资职能、奋勇走向市场经济的进程中，部分地区城投公司开始实施“集团化”战略，逐步以多元化产业发展为依托构建投资控股集团，意图完善母公司多元化经营、子公司专业化经营的集团化运作体系。

然而，由于对集团管控重视程度不够，大部分城投公司未能形成规范高效的集团管理平台，集团战略协同和执行力较差，同时由于城投公司集团管控模式滞后于企业发展速度，导致管控模式与业务组合、资源和能力不匹配，内部控制体系不完善，集团总部对分子公司存在较多管理漏洞，企业的运营监控和业绩管理缺失，致使经营风险与经营危机潜伏。

当前各地城投公司在集团管控体系建设的过程中，由于对集团管控缺乏系统性的理解，常常会走入一些误区，具体表现在以下几个方面：

01    集团管控体系设计与集团战略割裂

集团战略的本质是通过集团产业组合、整合、协同效应的实现，创造远远超越单体企业、单个产业的利润。部分集团企业存在集团管控体系设计与战略结合不紧密，甚至割裂脱节的问题。在此情形下，一系列的问题难以解决：总部如何定位，为分子公司提供哪些价值，与分子公司的功能与权限如何界定？如何建立起有效的战略管理体系，支撑战略落地与执行从而保证其战略目标及远景的实现？如何通过战略导向的绩效体系与绩效导向的薪酬激励体系的建立，来确保公司战略的有效实施和管控能力的有效提升？

集团管控体系必须以集团战略为先导，也因此必须聚焦于战略执行。集团公司通过一系列宏观调度和战略管控，确保分子公司按照集团整体布局和战略意图展开经营运作。

02   对子公司管控设计过于标准化，个性化考虑不足

集团管控模式与管控方式的选取需要综合考虑的因素很多，如业务单元的经营模式、经营规模、业务布局、业务特点及关键价值链，集团对该业务单元管理的信息化水平，另外还包括母子公司历史沿革形成的独特DNA等，即便同一类型的子公司由于上述因素的不同，仍存在着管控模式与管控方式的不同。

常见的采用管控三分法（把管控模式分为运营管理型、战略管理型、财务管理型三种基本模式）设定的集团管控模式，基本只关注业务单元的战略地位、集团总部的资源能力、业务单元的发展阶段三个因素，对业务单元的个性化考虑明显不足。

同样的，在职能管控与业务管控方式选取上，除了标准化设计之外，还需结合母子公司历史及现状、业务特点及关键价值链等诸多个性化因素进行深入考量，其后方能统筹组织定位、设定管控准则与职能界面。

03    不通过制度流程精确化管控体系，使管控体系有名无实

集团管控不仅要通过治理管控进行间接干预，还要通过职能管控、业务管控等方式进行直接干预。也就是说要将子公司的部分事项拿到集团来直接操作，从而保障出资人意志的实现。

此处所指直接干预主要体现为对集团管控制度及流程的深度设计和贯彻执行，通过集团企业内部法律环境的再造，弥补法人治理管控的粗疏与时效性差的缺陷。此直接干预并非背离法理，而是在法人治理管控设计时预埋和放大法理权情形下的内部法律环境的建设。

集团企业在管控设计时，往往对管控制度及流程设计不够重视，对权责边界界定不清，对管控核心要点不通过制度流程明确并且深入渗透，往往会导致部分控制权被实质性让渡。

04    集团总部空心化趋势，无综合调控和价值创造能力

越来越多的城投企业认同集团总部是战略管理中心、投资决策中心、风险控制中心、业务统筹管理中心、人力资源输出中心、管理制度输出中心，由于历史遗留问题等因素，许多城投企业集团的形成往往是通过原有或改制后的国有企业重组整合形成的，子公司简单认为集团公司只是出资人，未形成“集团价值最大化”德管控意识。后期由于集团总部关键部门调整不到位、关键人才引进不到位，总部逐渐空心化、行政化，既没有管控能力，也没有服务能力，更没有价值创造能力，一方面加重了集团化降低运营效率的弊病，同时无法发挥集团化协同资源能力的优势，另一方面也会逐步丧失对子公司的实际控制权。

二

城投公司集团管控模式选择

要有效解决城投公司集团化进程中出现的各种问题，确保整个集团权责分明、运行有序、决策科学、执行有力，提高集团的凝聚力和管理能力，则需要建立系统完善的集团管控体系。而设计完整的集团管控体系要确定：集团价值型总部如何打造？集团总部与子公司在管控体系中如何定位？管控模式如何构建？集团公司如何对子公司进行治理设计？如何按照管控模式对子公司进行分类管控？对子公司分类管控后如何动态授权？

集团管控模式主要分为治理和控制两个模块，根据不同的企业特征和总部能力的强弱，采取不同的管控手段，最终通过强势价值型总部的打造，实现集团管控模式的构建。

治理：集团通过治理解决子公司董事会的听话问题，基于出资人参与子公司治理与决策的法务体系设计，进行治理体系的主动设计，预埋有利条款，通过法理、法规进行子公司运作和管理的影响和控制，支持集团整体战略的执行。

控制：集团通过控制解决子公司经理班子有效落实董事会决议的问题，针对子公司经理层所主导的运营过程的控制体系，进行治理干预，完成制度体系输出和子公司的内部控制。

01    管控模式分类

1、治理模式分类

从产权结构维度来说，主要是治理模式，针对集团管控强度由弱到强，主要分为三大类治理模式：

（1）合规型治理。合规型治理是公司治理的初级阶段，首先通过研读各项法律、法规，将公司运行和治理进行规程化，其次结合行业及公司内部内置，进行一般制度性治理。合规性治理是公司治理的第一步，为未来公司进行深层次治理和管控奠定基础。

（3）进取型治理。通过制定各项治理制度，母公司参与治理并进行治理推动，董事会加强与经理层的联系，更多的用制度和规矩约束和指导公司及下属部门的运营活动，通过设立各项委员会，进行治理体系的优化。

（3）价值型治理。母公司更多关注董事会的作用。通过对董事会制度的安排，能力的建设，完成对子公司未来价值的管理，着眼于子公司的未来价值体现，而非短期的利益效果。

2、控制模式分类

从运作方式纬度来说，主要是控制模式，针对集团管控强度由弱到强，主要分为三大类控制模式：

（1）财务型控制。集团总部主要做“甩手大掌柜”，只对子公司的资金事项进行管理，享受最终的分红收益，子公司享有充分的自主权。

（2）战略型控制。集团总部“抓两头放中间”，重点对子公司的事前规划、计划、预算，事后监督、审核进行管理，对中间的过程适当给予子公司相应的自主权。

（3）运营型控制。集团总部对子公司控制“既抓两头，也抓中间”，前面的制度输出、战略、计划、预算，后面的绩效管理、稽核、审计，以及中间的运作与决策、审批等环节都要给予管理。

02    城投公司集团管控模式选择

基于集团管控分类推进必要性，采用核心因素、辅助因素、调整因素相结合的评价体系，为明确管控重点、管控方式、授权体系奠定基础。

城投公司根据以上指标因素，对所属子公司进行评价，根据评价结果，可选择相应的管控模式，一般选择如下：

三

城投公司集团管控模式的落实

集团管控并非是简单的对母子公司进行集分权设计，而是通过系统的管控体系设计，创造产品以外的集团价值和协同价值，最终实现集团整体价值最大化。

集团管控体系运作依然从治理、控制两方面考虑。治理研究治理体系问题，探讨出资人如何通过章程、董事议事规则等，从法理上确保自己权利的问题；控制研究子公司的制度安排，控制子公司的问题。

治理方面，出资人要力争通过治理体系的打造，做积极股东；控制方面，主要是基于集团现状，对三种控制类型，即财务型控制、战略型控制、运营型控制进行选择；

顶层的集团战略制定后，以总部能力提升为首要任务，进行总部职能和组织重构，干预子公司治理、控制子公司董事会；干预子公司体制机制以及制度体系建设，分管理类管控子体系。

集团总部一般需承担以下六大功能：战略管理、资产管理与投资、业绩管理、财务管理、人力资源规划和协调及共享服务。六大功能的具体内容如下表：

集团总部定位的选择需结合不同的控制模式，总部定位根据集团控制模式的不同而采取不同的功能定位。

01    集团母子公司权责体系设计

权责体系是集团管控的核心，是在既定的发展战略、管理模式与组织结构的基础上，针对各项主要的经营活动（战略规划、经营计划和预算管理等）中参与者的责任和权限的界定划分所形成的管理体系，其实质是分清集团总部与下属公司在各项管理问题上的责任与权利。如投资决策的权力是在集团总部还是在下属公司，双方之间如何进行衔接等等。

集团母子公司权责体系根据母子公司集分权的程度不同而有所差异。在明确了集团总部的核心功能之后，集团公司进一步划分集团总部与成员单位的职能界面，并结合企业具体情况，建立合理的授权体系，从而界定出总部与成员单位之间的权责范围，建立起集团总部对下属成员单位的管理控制体系。

不同管控模式下，母子公司在战略制定管理、投资管理、融资管理、财务管理、人力资源管理、资产管理、内部审计、协调及共享服务等方面的权责划分关系也有所不同，具体如下表所示：

在实际运用过程中，各类管控模式的权责划分并不是机械地照搬上述内容，而是需要根据公司的具体情况，灵活地选择各权责维度采用哪种管控方式。例如实行财务型控制的子公司，在资产管理维度，如金融服务板块的自有资产相对较少，由集团集中管理更有效率，可在资产管理部分采用运营型管控。

02    集团公司组织结构体系设计

集团型企业能否实现与管控模式相一致的集团化运作，组织结构的设计至为关键。为确保管控模式能够真正落地，需进一步清晰总部“价值导向”的定位，突出总部“出政策、立规矩、定标准”的功能，着力加强党的建设、战略决策、资源配置、资本运作、监督评价、风险防控、协同赋能等核心职能建设，将总部打造成为战略引领平台、资源整合平台、资本运作平台和协同赋能平台，更好的引领和支持下属公司的发展。

以某集团公司为例，集团总部组织结构与管控内容、总部功能定位的对应关系如下表所示：

在完成集团总部组织结构设计后，应当根据总部的定位，结合企业的实际情况，将总部定位的职能分解至各具体部门，并进一步分解至各关键岗位。通过具体的部门和关键岗位设置，以及职责承担方式的明晰，从而将总部各项功能和主要职能予以落实。

03    集团关键管理流程与管理制度设计

管控流程制度是指母子治理、战略、财务、资本运营、研发、供应链、审计、信息、风险管理等管控子功能的操作运作规则。管控模式在城投集团落地生根，管控职能运作的“游戏规则”需要提前设定。

集团企业所有管控模式安排和权责划分，只有在管理流程中得到体现才能真正发挥作用，因此管理流程是保障管控模式设计、权责划分落到实处的关键；其次需要进行管理制度的设计，管理制度是固化各项管理流程的载体，通过建立与各项关键管控职能及管理流程相匹配的制度管理体系，才能逐步实现从人治向制度治理的转变，使日常的管理工作，有章可循、有据可依，从体系层面上提高效率。

核心的管理流程及管理制度涉及战略、资金资产、人力资源等企业管理的若干关键环节，也可能会涉及销售、采购等业务流程。一般来说有九大核心管理流程制度，包括：战略管理、计划预算、风险管理、资金管理、财务核算、投资管理、资产管理、人力资源、信息管理等。这些管理流程制度相互衔接、互相联系，它们的有机组合形成了集团对下属公司管控的有效保障。

四

应用案例解析

01    A公司的基本背景

本次案例分析涉及的企业为某省省委、省政府授意下组建的独资企业集团，划归给该集团的单位共有127家，单位性质包括全额财政拨款事业单位、差额拨款事业单位、具有事业法人资质的自收自支事业单位和具备法人资质的企业单位和政府省级部门内设具有经营性质的单位，由于集团组建时资产移交工作不彻底，导致部分单位无法开展正常的经营活动。集团的整体经营状况处于不断下滑的态势。这127家单位，横跨十多个业态，从集团的127家企业的状态来看：

1、资产规模从几万元到3亿元人民币不等；

2、人员规模由几人到上千人不等；

3、遍布于众多地区；

4、涉及公益单位、文印、星级宾馆、普通招待所、商贸等众多业态。

从企业发展历程来看，该企业是一个整合形成的企业，下属业务单元业态比较多元且区域分布较为分散，到底如何更好管理这些下属企业是企业面临的重要问题。

02    A公司管控存在的问题

该企业的管控体系主要存在如下三方面问题：

1、管控模式单一

过往对不同类型的业务采取单一模式的运营型管控，未考虑各业务之间的差异性，一刀切的管控方式，导致业务的专业化管理功能缺失。

2、总部定位需明确

作为整合形成的企业，公司对总部的定位尚未完全明确，对下属子公司的管理仍以部门化的管理方式。同时由于总部定位不清，对下属子公司管理的缺位和越位现象严重。

3、权责划分需要明晰

由于总部定位不清晰，导致总部与下属企业沟通中存在权责不清的情况。主要表现在业务发展、职能管理的决策权限方面没有明确的授权体系和责任划分确认，导致总部和下属公司之间管理的无所适从，影响工作效率。

03    公司变革思路

1、战略梳理

A集团对集团所属企业按所处行业进行了分类，以对公司的资源进行梳理，为未来集团资源的优化与统一配置做准备。集团企业分为：星级酒店、一般酒店、旅游事业、文印、教育事业、商贸实体礼宾车队、停销单位（已经停业或注销，但还存在部分资产待处置，部分人员待安排）。

A集团战略确定为以组建高效、专业、充满活力的集团管理体系为契机，营造规模效益，逐步发展成为主业（酒店业、政务接待）突出、多业态综合经营的集团公司。

2、集团管控模式的确定

A集团根据集团内部各项业务的“战略地位”、“资源相关性”和“发展阶段”等因素，确定各项业务应该采用的管控模式。

将占集团70%资源的酒店业作为集团的主要和战略发展重点，对于大量同质资源的存在，集团运用连锁经营的商业模式，追求规模效益；集团特定的政务接待职能是集团生存发展的重要基础之一，需要特定的结构来完成；对同一价值链上的上下游企业，集团对其进行整合以实现资源共享；面对全部单位横跨十多个业态，集团采取重点把控、以点带面、整体提升的发展思路。

根据A集团的业态特点，集团管理层选择了运营型管控和战略型管控相结合的混合型管控模式。对酒店业采用运营型管控的模式，不断整合资源，提升管理水平；对于其他业务，集团采取战略管控、自主发展的模式。

3、集团总部定位

A集团根据集团的现状以及存在的问题，综合考虑对各业务板块的管控模式，将集团总部定位为战略管理中心、资金管理中心、财务管理中心、人事考评中心、物流配送中心、资产管理中心，各中心的职责见下表：

4、集团母子公司权责体系

A集团依据对各业务板块的管控模式及总部的职能定位，进一步明晰集团总部与下属各子公司之间的权责划分。

04    组织结构调整

      A集团在确定了集团总部的定位后，根据总部职能及与权责关系，对集团组织结构进行了调整，主要措施包括：

（1）依照公司章程，设置了董事会办公室、执行总经理、财务总监岗位；

（2）建立了财务中心，下设财务部和资金结算部，负责接团各单位的资金结算和财务管理；

（3）建立政务事业部、酒店事业部、物流配送事业部、资产运营事业部等事业部，并各指定一名执行副总经理负责管理。

公司变革后仅半年，A集团的经营就发生了很大的变化，其主营业务—酒店经营的销售收入同比增长了35%，利润更是惊人地增长了200%。