作者：Tom Christensen · PERL, Per Lægreid · Lise H. Rykkja
来源：UNIRESEARCH，BERGEN，Dec2014
编译：西泽研究院研究员王嫄
编者按
近来，新冠肺炎疫情虽然逐渐得到控制，各地陆续复工复产，但就本次疫情暴露出的各项问题，尤其是个别地方行政系统的失位，不容小视。面对普遍的各类突发事件，国家和政府职能部门应如何区别危机类型、归因重要问题、化解主要矛盾，吸取经验教训？一套成熟的公共事件应急反应体系，应当具备哪些基本的架构和特征？对于这些问题，本篇论文从学术角度提供了专业答案，可供疫情防控部门参考借鉴。
|目录
（一）危机管理的组织方法
（二）核心概念
（三）治理能力与合法性
（四）案例：慢动作制度化的挪威危机管理
（五）结论
正文共计2万字，阅读时间约40分钟，请耐心阅读，亦可先分享或收藏
|摘要
本文探讨的是如何构建一个运转良好的政府危机管理系统。核心论点1.该体系建设既需要治理能力，也需要合法性。为确保该体系设计使得危机管理所需的治理能力得到充分施展，就必须以组织安排影响当局者绩效为前提假设，将关注重点放在政府当局的结构和绩效上。因此，我们需要充分探讨各类危机与管理现况。2.不同学者在评判下列问题时存在较大分歧，包括但不限于：何为充分的危机处理能力、良好的系统性能以及实现管理目标所需的具体手段。本文旨在通过思考治理能力，制度建设及组织管理三个层面，为该议题做出些许贡献。全文采用了一种广义的组织理论法(兼具工具性与制度性)，也讨论了诸如“危机”、“棘手问题”、“协调”，“专业化”等核心概念。最后，需要特别强调的是“情境”对于危机管理至关重要。单一组织的解决方案无法适用于所有类型的危机背景。挪威的危机管理案例很好地诠释阐了这一点。
（一）危机管理的组织方法
现存关于危机发展和管理的文献大多数属描述性，通常针对单一事件和具体部门，或者就某个危机进行事后评价。
有关复原力（resilience又名“抗逆力”）等核心主题的实证研究在理论界内十分罕见（Boin，Van Eeten，2013）。主流研究方法如“高可靠性理论”和“标准事故理论”往往侧重于复杂性，紧耦合性和可靠性（Boin等，2008；）。然而，上述理论就核心概念缺乏公认的定义（Boin，2004）。可以说，危机管理的议题，不存在经过检验、高度一致的一般理论。危机研究往往聚焦于技术/管理/战略/政治安全维度（'t Hart，Sundelius，2013；Boin，Ekengren，Rhinard，2014）；而以公共行政危机管理为重点的组织研究并不常见。补充一个例外，《欧洲民事安全系统分析报告》指出，“具体的组织安排与系统性能之间并不存在明显的相关关系。”
我们认为，一个广义的组织-理论方法对于理解如何处理危机至关重要（Christensen et al.，2007；Olsen，2010）。首先，该方法主张社会安全和危机管理基于某一特定体制、政治背景及组织背景制定，并通过各自的方式影响和塑造系统性能。一方面，社会安全和危机管理的复杂性、不确定性需经由——各具特点、饱受合法性问题影响的各级行政组织下的内部单位/跨组织部门——界定并处理。另一方面，危机管理往往发生在政策域与行政级之间的界面。因此，社会安全领域的组织布局和构成该领域的各组织之间的协调至关重要。
有限理性（bounded rationality）假设组织是存有偏见的（Simon，1947）。组织并非绝对中立的机构；一来，它们受到政治和行政执行机构的管控；二来，组织是一类被灌输价值观念，并且在面对上级机构发出的新的指导信号和不断变化的外部压力时仍旧稳健发声的机构（Selznick，1957；March，Olsen，1989）。因此，组织工作不仅仅是一个技术与后勤问题，而是一个综合了政治优先，社会关注，协调力，问题化解能力与合法性的问题。组织安排与其文化背景将制约或促成灾害管理的行动部署;具体而言，这些行动将贯穿“预防-备灾-应对-灾后恢复”的全过程。公民对政府安排的态度和对中央机构的信任程度影响着组织决策本身，以及对其行动成败的判断。组织的自身建设和所做决定或将加剧危机，但也可能减少损失，降低损害。
社会安全领域是一个由行动者与组织共同组成的复杂结构，每个行动者和组织都积极地树立和维护各自的形象（Allison，1971）。一般而言，我们须直面一堆涉及到专门化/协调性的原则，以及一群松散耦合/半自治的组织。执行正式职权及履行责任的能力会受到组织困境与利弊权衡的制约（Kettl，2003），而不同价值观和行政理论之间又存在着永恒的矛盾（Olsen，2010和2014）。不同类型的协调运作和专业化问题对于保持良好的系统性能至关重要（Bouckaert等人，2010），而多级治理影响着行为者之间的关系（Bache，Flinders，2005）。标准化的操作程序尤为重要，但可能隐含关于序列/局部合理/偏颇搜索/信息限制，以及行动选择和执行能力问题（Cyert和March，1963）。组织约束、文化特征，外部冲击及有意行政选择构成的共同体是促成公共部门内部制度变革的主要原因（Christensen et al.，2007）。变革过程可能是突然或渐进地，其结果是连续或非连续的（Streeck和Thelen，2005）；此外，公共部门内部制度变革可能与路径依赖的情境与制度化问题密切相关（Mahoney，Thelen，2010；Krasner，1988），并将对系统性能产生深远的影响。基于此，我们研究的核心挑战在于——不同危机内组织的制度化、结构变化及其后续的影响。
组织-理论方法的中心论点将贯穿全文，对理解本文具有重要意义（Pollitt，2013；Christensen，Lægreid，2013）。它假设组织身处提供合法性的体制环境内，通过“适当性逻辑”遵守制度安排（March，Olsen，1989）。根据这一背景，可以预期的是，危机管理所面临的变化不仅取决于国家风险，还取决于行政文化，政治特征以及公众对政府绩效的评估。
组织理论中常见的划分方法是基于结构-工具和文化-制度两种视角（Christensen et al.，2007）。从结构-工具视角出发，我们重点关注公共行政的规范结构如何在有限理性范围内引导决策者注意，重塑领导态度和参考框架，进而影响决策过程（Egeberg，2012；March，Simon，1993；Scott，2003）。组织通常被视作为实现某些特定目的而设立的工具。因此，行动者最先面对的挑战是管控问题（Dahl，Lindblom，1953）:由于内外部异质性，在决策过程中尝试分级指导可能极为困难。在组织内部，领导人和其他行动者可能就目标选择、实施的手段/具体方案存在巨大分歧；而上述分歧又将导致冗长的谈判和相互妥协的过程（Cyert，March，1963；March，Olsen，1983）。行动者面临的另一挑战是理性的分析与完善的宏观组织能力。目标，问题，解决方案和决策机会本就是模棱两可且波动不定的，其结果便是决策本身不可预测（Cohen，March，Olsen，1972）。此外，领导们往往在能力建设与问题表现上摇摆不定，导致行动者的理性思考与计划被打乱，最终被迫做出调整（March，Olsen，1975）。上述因素均会对危机管理系统的良性运行产生深远的影响。
一般而言，通过结构-工具视角，我们可以描述并分析系统是如何进行组织工作的；包括如何解决横/纵领域内的专业/协调问题。譬如：负责社会安全和危机管理的政府组织与其他协助部门具有哪些具体特征？工具性方案能否在不可预测且波动不定的局势中继续发挥作用？这些组织安排与官方部署能否如预期般发挥实效等等。
文化-制度视角更多地关注结构-工具型组织建设的制约因素。它强调将政治-行政系统嵌入那些为组织活动建言献策并赋予特殊意义的非正式团体，在历史的长河中历经锤炼并不断完善（Selznick，1957）。非正式规范的重要性不仅与组织内部专业文化背景相关，而且和重要利益相关者的施压程度息息相关，或兼而有之。决策被认为是以适当性逻辑为导向，并受非正式角色和身份的支配（March，Olsen，1989，2006）。这种非正式规范可能会破坏正式规范，招致冲突，但同时也可能强化正式规范结构的行为含义。因此，组织内的文化规范既能促成行动，也能限制行动;正如“路径依赖”概念所强调的，组织内部的根深蒂固的文化背景在很大程度上将影响组织本身采取的行动路线（Krasner，1988）。组织不会对外部政治信号或压力做出迅速而合理化的改变。组织的特征是稳健且抵抗变化的；因此问题与组织结构之间常常出现错配，这一问题也称作“历史低效率”（March，Olsen，1989）。文化兼容性尤为重要，这意味着机构的改革必须契合并反映出当前和潜在的文化特征（Brunsson，Olsen，1993）。当然，因地制宜的“旧瓶装新酒”在文化建设领域也时有发生。
有几种方法可以处理这个问题。第一，我们可以充分挖掘历史中有关危机管理的策略，试图确定哪些非正式规范和价值观在相对固定的时间段内占据了主导地位，以及它们的抗变化能力如何。文化-制度视角下的组织特征能否解释正式结构-工具组织未能实现其目标的原因？第二，尝试确定危机管理政策领域的特殊文化特征。换言之，到底是因为其自身特殊性，还是由于这一政策领域较其他领域拥有更多部门和层级，故反映出更多的异质文化？这些特殊之处是否与中央计划和地方灵活性间的特殊矛盾有关？不可预测性因素如何使这一政策领域具有特殊性？哪些具体的文化制度变量可以解释不同环境下的各色特征？
结构-工具视角可以与韦伯对官僚制的概念化联系起来，概念化为一种具有等级专业化，专门化，形式化和规则管理特征的行政管理技术。从这个角度看，层级协调是最典型的例子，而通过网络进行的协调既包含结构因素，也有文化因素。网络能够以不同的方式构建。（Christensen等人，2012）文化视角强调通过非正式的规则进行协调，将网络连接到一种比等级制度更松散，更灵活的组织形式。一般而言，与公共行政中的等级组织有关的孤立化和部门化会得到跨部门合作的补充。(Christensen ,Lægreid,2007,2011）。文化态度与正式结构的变革是实现上述内容的前提。这种文化属性和规范在“棘手问题”中可能特别重要，尤其在涉及多个行为者以及跨界，复杂和模棱两可的领域。
社会安全和危机管理常常也需要建立网络，以帮助调解跨部门冲突或跨部门政策领域的利益纠纷，尽管这种网络或多或少地存在形式主义。在风险和危机共存的情况下，组织自身的灵活性也很重要（Czarniawska，2009）。可以说，通过这种中间网络进行协调的实际效果，在很大程度上取决于这些安排与现存机构和政体遗留问题的文化兼容度（March，Olsen，1989）。
一方面，上述网络管理的应用似乎有用，尤其是在应对与政策有关的典型的”棘手问题”上。然而，在实践中，治理网络本身并不能解决协调问题。建立网络行政安排并不等同于等级制度失效，也不意味着所有参与者都有平等的发言权。事实上，层级结构和网络之间存在着动态关系（Provan，Kenis，2008）；且通常是次要的附属关系，补充主要从属关系；例如网络和兼职参与者的附属关系。（Egeberg，2012）。虽然网络通常被理解为松散，开放，近乎“扁平”的治理模式，但它们不仅能嵌入到“等级制度的阴影”中，还可以正常运作(Heretièr，Lehmkuhl，2008）。
因此，在社会安全与保障治理中，我们可以经常观察到各种混合协调安排，这意味着在解释危机管理中的协调行为时必须考虑各种因素（Moynihan，2005）。一个例子是建立“牵头机构办法”（Boin，Busuioc，Groenleer，2013）。牵头机构概念主要来自于美国政府的危机管理安排。在这种安排中，牵头机构负责组织监督与特定行动有关的——政策执行进程与日常活动的开展情况。
（二）核心概念
危机的定义和类型
处理灾害与化解危机是政府不可推卸的责任，然而在现实中，履行这一职责变得日益艰难。危机和灾难往往对被要求处理它们的政治-行政精英构成巨大的挑战（Boin等人，2005）。这是一个各部门（特别是公共行政部门）学者尚未深入探讨的课题（Boin，Lodge，2013；Christensen等人，2014）。
关于“危机”，广被接受的定义是“一个社会制度的核心价值或维持生命的功能受到威胁，需要在不确定的情况下采取紧急补救行动”（Rosenthal，Charles't Hart，1989）。它们不同于日常生活中更为紧急的情况（如房屋火灾或交通事故），也不同于灾害；后者涉及规范性判断，并假定会有糟糕的结果（Boin，2008）。
这一定义的关键点在于，危机属观念问题，因此包含主观因素。危机可能威胁到社会的核心价值观和支柱，这就是为什么政府必须作出坚定的反应并发出领导信号。一方面，它以不同的方式影响行动者，在处理时需要谨小慎微地平衡各方利益，同时也需要高深的谈判技巧。另一方面，其紧迫性要求我们在短时间内分析，归因，提供对策并作出选择；这意味着当前的措施极有可能是不完备的，其结果不可预测。此外，危机通常是低概率高影响的事件，因此从规划和治理的角度来看，极具挑战性。公共组织是民主与治理之间的纽带，它不仅要直面能力考核，还需要满足一系列牵涉到问责、合法性与代表性的要求。这些都会在很大程度上限制公共组织的危机管理成效。
多位学者指出，目前缺乏一种公认的危机和灾害类型学（Quarantelli，2001，Gundel，2005）。发展这种类型学的理由很简单:“如果一个人想知道不同类型的危机是如何发展的，围绕它们的是什么类型的问题，最重要的是如何处理它们，那么这种分类法会通过识别不同危机的共同特征提供帮助”（Gundel，2005:106）。此外，这样一种类型学对于该领域内的研究人员和从业者都大有裨益。对危机进行分类是控制危机的第一步，只有这样才能识别和分析危机。
一个常见的方法是将危机区分为自然/人为危机（Boin，2005；Rosenthal，Kouzmin，1993）。该法聚焦于危机的主要原因或特征。人为危机远不同于“经典”的自然灾害；前者的例子可能包括切尔诺贝利，疯牛病，挑战者事故，911事件以及2011年奥斯陆和乌特耶的恐怖袭击。这些危机通常比自然危机更复杂:它们随时间变化，可以“传播”很远；它们也会与其他问题相互作用并产生深远的影响。
这种类型学的主要优点是通过区分人为危机和自然危机，进而为如何应对各种类型的危机提供线索。但是这种做法经常遭受指责，理由是许多危机的原因相互关联，譬如地理因素决定全球变暖和气候变化。进一步区分危机有助于人们充分挖掘相应的管理对策和工具。可以通过区分“有意的”和“无意的”或“正常的”和“非正常的”危机来进一步阐明自然/人为危机的区别——两者都包含人的因素（Mitroff，Alpaslan，2003；Perrow，2007）。
这种对自然和人为危机的区分诱发了对危机产生根源的相关讨论。可以区分内源性因素和外源性因素 （Boin，McConnell，'t Hart，2008）以及介于外部力量导致的情景危机和由于监管不当导致的制度危机之间（'t Hart，2014）。具体原因可以在微观（个人），中观（组织）或宏观（社会/系统）层面上进行确定。事实上，“大多数危机都源自个体错误，组织失败和环境变化的独特配置”（一种特殊的权重结构）（Boin，2005:167）。
构建弹性组织至关重要（Wildavsky，1988；Comfort et al.，2010），而组织特征，流程与弹性之间的关系需要进一步探讨（Boin，van Eeten，2013）。此外，预防、准备、应对和恢复阶段间的关系对于采取行动和建立恢复机制也至关重要（Weick，Sutcliff，2001）。Boin(2004)指出，下一步研究的方向应是——采用一种关键路径分析的方式，确定趋势中的转折点，从而确定政策干预的关键时机。我们认为，这种办法有助于确定决策临界点，同时为处理不同类型危机所需的物资组织提供指导。
Gundel(2005:108)指出，当前许多类型学的一个问题在于，它们倾向于仅用一个适用或不适用的属性来描述危机。例如，国家或国际，偶发性或持续性，私营或公共部门。这种分类在实践中可能是起作用的，但如果它们要在研究中有用，就需要进一步区分。其主要缺点是它们往往是静态的，因此往往不能考虑到危机发生的时间以及新的危机类型。冈德尔的解决方案是在危机类型学中引入两个新的维度:可预见性（或容易或难）和影响可能性（或容易或难），由此衍生出四种类型的危机:常规型，意外型，顽固性和根本性。这种方法承认，有些危机比其他危机更难预测，有些危机甚至不可能事先知道。其他维度也可以考虑，譬如形势和背景因素等。
类似的分类方法可划分出四个阶段: 缓释/预防、准备、应对/后果管理，恢复/善后政治（Comfort，Boin，Demchak，2010）。很显然，不同的战略战术适用于不同的阶段；每一阶段都有需要面对的具体挑战，这点将取决于危机的类型。
从广义的社会角学度，缓释意味着对各种新出现的风险（与物理因素易受潜在破坏性事件影响有关）有更高层次的认识和更为系统的分析。预防涉及到初期的预期以及政府系统的规划——政府通过实施有效措施避免已知的风险；例如通过监管，监督和检查系统。自然危机要求对已知或正在形成的风险进行系统监测；例如，通过天气报告，火灾监视或更直接的干预措施，如稳定斜坡以防止山体滑坡或在地震区建造更安全的住房。预防人为故意的危机（恐怖主义）更具挑战性和不确定性，因为它不仅涉及建立物理障碍，而且涉及建立规范障碍(Bjørgo，2013）。面对不确定和不可预测的事件，充分的预防和缓释是极其困难的。准备工作--从组织结构和现有资源的意义上讲受到其他重要优先事项的严重制约。并且不同类型的危机需要不同类型的资源。
如果无法预防，事前准备就至关重要。准备工作不仅包括政策，结构和资源到位，还包含规划与培训。规划和准备工作一般基于过往经验和惯例，这些历史经验很可能不适用于眼下及未来的危机。Boin(2008)将危机管理中详细计划的使用描述为“计划综合症”，他主张采用更灵活的计划方法——一种避开详细程序，更注重关键原则的方法。
复原力是应对/后果管理的核心要求。必须控制危机或灾难以减少损害，防止基本系统崩溃。这一点又和预防与准备过程息息相关。在危机期间，关键的决定往往在压力下做出--通常是在波动的组织中做出的，并在作出这种决定的时间和信息方面受到严重限制（Boin等人，2005）。因此，在这一阶段，通信和协调能力至关重要。复苏/善后政治不仅涉及恢复“正常”与所需的修复能力，还涉及审查过程与经验总结——因危机类型和背景而异。审查阶段常伴随着冗长的问责过程。吸取历史经验教训并做出必要的改变对于人们来说也是一项挑战（Pressman and Wildavsky，1973）。如下表所示，在四个阶段中区分了战略层级和操作等级。
表1:危机的各种类型和阶段
资料来源: Comfort，Boin，Demchak（2010）
减轻人为灾害和减轻自然灾害有一些共同的特点，尽管事实上它们之间互不相同。通过分析和提高认识来预防人为危机的可能性往往比通过这种手段预防自然灾害的可能性更大，但即使在后一种情况下，它们也可能有助于避免洪水和海啸等。在各种方式中，协调对于缓解和预防本身而言至关重要。系统分析要求政治/行政领导人作出承诺，确保在特定部门或组织内汇集协调资源，但时常也需要跨部门和跨组织的共同努力，以避免权力重叠和紧张的关系。提高对风险和灾害的认识与协调一致的公共宣传，以及为加强专业文化知识而作出的内部建设息息相关。
预防工作在得到充分缓释的前提下更易开展，因为缓释阶段能在危机认知层面提供更加全面的知识基础，同时有益于组织选派出更富经验的执行者。预防取得成功的组织性先决条件与决定系统预防计划和执行该计划的能力等因素有关。这种能力很大程度上取决于现有的协调调度能力；在更深层次上，系统具有越多的跨级别和跨组织特征，其潜在的危险程度也越大。
如果缓释和预防工作出现问题或者运作不佳，那么准备工作就特别重要；协调工作在遇到多层级跨部门领域时尤为关键，此外，各部门的共同规划和系统培训也十分重要。当缓释/预防/准备阶段运作正常时，系统对危机的识别反应就相对容易。控制危机、限制损伤及防止系统崩溃都取决于危机范畴和可供反应的时间；例如，危机是逐渐蔓延开来还是突然发生？当危机的范围受限，发展缓慢，程度减轻，预防及准备到位时，其管理措施取得成功的几率最高。如果一场危机突然爆发并肆意蔓延，与此同时只采取了少数几项预防和准备措施，那么处理起来将非常困难，尤其在复原力和协调工作上更具挑战。
复苏/善后政治包含许多不同层面的内容。首先，回归正常的社会秩序并从危机中吸取教训的难易程度是其中一个要素。复原和实体重建均涉及大量的资源调配以及不同公共组织间的协调努力。从危机中吸取教训不仅需要承认并明确事件本身，更需要总结过程中的不足之处，采取后续行动或实施变革。一些人将“从危机中吸取教训”视为一个客观过程，而另一些人则可能将其视为一个政治过程，其意义的人为赋予与影响行为者的相关解释至关重要（Boin，Ansell等，2008）。如果将“从危机中吸取教训”视为一个客观过程，那么专业知识的梳理汇集就很重要。倘若被认定为一个政治过程，避免指责或受到赞扬更有可能成为新的要义。
任何对危机的分类方法都有其自身的局限性。它可能有助于分析现有的案例或危机类型，以确定哪里出了问题，哪些处理得成功。从以往危机中吸取的经验教训可能为今后的解决办法指明方向，尽管后者不一定适用于新的局势。归根结底，未来总是不确定的，发展危机管理工具将始终面临不确定性和不可预测性。
“棘手的问题”: 专业化和协调的挑战
在公共部门内，社会安全，内部安全和危机管理构成了一个“棘手的问题”，如果要解决这个问题，各行为者和组织（每个行为者和组织都有不同的任务和看法）之间的专业化和协调至关重要。这类问题超越了组织界限，政策领域和行政级别。它们通常是复杂的，涉及多层面和多部门的行为者，以及不确定的知识和模棱两可的目标和优先事项。由于问题结构与组织结构之间的潜在不匹配，公共组织在处理这些复杂问题的努力中受到了严重限制。
首先，危机管理组织与官方组织结构的专业化程度有关，无论是基于纵向还是横向（Egeberg，2012）。垂直专业化既涉及公共组织内各级（如部委或机构）之间的权力分配，也涉及组织间和级别间；组织内部各个层级之间的软化常诱发紧张关系。负责社会安全的部门往往有一个更接近操作等级的下属机构；在爆发危机的情境下，下属机构的自治程度和它为中央决策所提供得信息质量十分关键。另一个重要的纵向关系是中央当局（一个部或一个机构）与地方当局之间的关系，后者更经常面临危机的实际挑战或业务方面。一方面，危机增强了在战略层面上强有力的领导和中央控制的必要性；另一面，它凸显了在操作一级地方自治和灵活性的需求。地方当局在处理危机方面有多大的自主权是一个核心问题。如果中央限制很大，只允许地方当局拥有有限的回旋余地，地方组织的即兴发挥很困难。地方层面的能力，知识和培训也是至关重要的考量因素。危机文献中的一个重大发现——危机管理系统应至少在一定程度上分散管理，这意味着政治和行政主管应尽力促成一个自我组织的反应系统，而不是试图控制该系统（Boin，2008；Ansell等人，2010）。然而，当下面临的挑战是如何在不削减中央责任的情况下形成一套分散式响应机制（Boin等人，2014）。
横向专业化涉及目的，过程，客户和地理四项原则（Gulick，1937）。关于原则的选择或组合对于作出决定，执行决定和实现公共目标至关重要。根据目的原则进行危机管理的组织，涉及决定如何（以及在多大程度上）在同一级别的公共组织之间划分责任。一些国家设有单独的国内安全或危机管理部委和机构，而另一些国家选择更分散的横向专业化，包括设立执法，反恐，消防，卫生，运输，洪灾，电力，信通技术等方面的特别单位或机构。基于过程的专业化意味着处理一个过程的相同部分或具有相同类型专长的行动者往往被组织在一起，协作发力。基于客户的专业化往往重点关注在社会安全背景下易受伤害或具有潜在威胁的各种用户群体，例如可疑恐怖主义团体。
协调是一项重大挑战，对它的需求贯穿整个危机期（Ansell等2010；Brattberg，2012）。Kettl(2003)引入了“应急协调”的概念，以解决弹性的政府需求，处理新生和不可预测的国土安全问题。协调所面临的主要挑战：摆脱消极的协调方式，即最大限度地避免损害其他方案的倾向；转向更为积极的协调方式，以建立一致协作机制与提升整体系统为主要目标（Bouckaert，2010；Scharpf，1988）。因此，危机协调不仅是一项技术任务，而且是一项重要的政治活动；它不仅涉及结构，还涉及文化。将危机协调区分为一个过程和一个结果可能会有所帮助；因为“结果”主要涉及危机合作，而“过程”则更多地涉及如何通过连接不同组成部分来协调和实现合作（Boin，'t Hart，2012）。
Gulick（1937）强调了专业化与协调之间的动态关系:公共组织内的专业化程度越高，要求加强协调的压力就越大。结构协调的挑战因专业化的类型而异（Hood，Jackson，1991）。这种紧张关系为危机中的协调如何运作及各种结构选择的主要挑战提供了线索。例如，当公共行政以目的原则为基础时，主要的协调挑战一般是使各部门行政机构共同处理跨部门，横向和“有害”的问题；当基于过程时，主要的挑战是让不同的专业和专家进行合作。以客户为基础的协调将注意力集中在某些群体和资源上，可能会带来如何平衡这些群体或建立更全面的观点的挑战。在国家领土层面进行基于地理的协调既挑战中央控制，也挑战地方自治，而较低级别的地理/领土单位的中央协调则面临国家标准化的重大挑战。领土单位的大小对于协调的潜在能力产生一定影响；规模较小、呈分裂格局/低集中度的领土单位通常主要对中央控制构成挑战，而规模较大的单位往往在内部协调方面会出现较大问题。可以区分协调的外部-内部层面和纵向-横向层面（见下文表2）。第一种区分中央政府内部的协调和中央政府内外各机构之间的协调。第二个维度区分了中央政府与国际组织（向上协调）和地方/区域政府（向下）的纵向协调和同级组织之间的横向协调。纵向层面涉及具体部门的协调能力，横向层面涉及跨部门的能力。因此，协调问题被视为存在于一个多部门/单位和多层次的系统中。
表2:各种类型的协调形式
资料来源：Christensen and Lægreid (2008)
如果我们以中央公共行政为分析单位，则纵向内部协调是指中央政治和行政领导人努力协调和控制同一部门/其部门或政策领域内的下级/单位。纵向外部协调可指与超国家和（或）多国组织或国家内部各级之间的协调；这方面的挑战是如何平衡中央控制和区域/地方自治。横向内部协调可能是指中央政府内部各部委和机构之间的协调。在危机中如何处理横向协调可能受到组织任务结构的影响；例如，该结构是正常的还是不正常的，任务是全新的还是已经存在的（Boin，'t Hart，2012）。横向外部协调也可能意味着与社会群体的协调，这往往比纵向协调更具挑战性。
确保严格的应急准备和强有力的危机管理至关重要，特别是在复杂和跨界危机中（Ansell等，2010）。随着公共行政日益成为一个多行为体和多层次的实体，跨各级政府和跨政策部门的协调比以往任何时候都更加突出(Lægreid等，2014）。跨界危机可沿地理，政治和职能线不断升级，并产生重大治理挑战（Boin等人，2014）。跨界举措的增设被视为是对支离破碎（低集中度）的政治-行政系统中加强协调需求的回应(O'Flynn，Blackman，Halligan，2013）。危机中的协调往往意味着促进网络机构之间的合作，而不是指导这种合作努力(T'Hart，2014）。整个欧洲越来越重视组织间的协调，这不仅是因为旨在打击作为新公共管理改革一部分的专门“筒仓”的目的。（“silos”，“筒仓”，指新公共管理改革的一个组成部分（Christensen and Lægreid，2007）。因此，出现了一种通过网络建立伙伴关系和开展合作的新方向，往往依赖于旨在“推动”不同组织朝着同一方向前进的内在软性措施（Christensen，2011）。在采取上述软性措施与强调横向协调布置—网络性能管理的同时，还通过划分层级手段与施压纵向协调机制来实施中央集权，这一过程通常在“重新确立中心”的基调下进行（Christensen等人，2007；Dahlstrøm，Peters和Pierre，2011）。因此，外部纵向和横向协调努力之间存在着重要的动态关系。
这些看似矛盾的协调模式反映在公共部门组织内部安全和危机管理的方式上。当危机出现时，引入各种安排以应对危机。跨政策领域的网络往往是促进协调所必需的。在危机时刻，往往需要强有力的领导和中央方向，明确的责任边界，贯穿整个层级制度（官僚制）的指挥链条（Rykkja，Lægreid，2014）。诸多不同政治行政系统中的行为者们会选择适合自身的战略和组织设计来处理危机。这些针对战略和组织设计的选择可视为应对危机的直接手段反馈，但也可能投射出不同行动者基于现有结构安排和文化传统下，对于协调质量及成果的洞见。
单一的方案无法独自应对危机中的协调挑战。基于此，可供选择的方案有以下三种（Boin，T'Hart，2012）（1）基于模板的专业协调，如美国事件指挥系统和基于专家的危机中心，如联邦紧急事务管理局；（2）通过在中央一级创建和合并更强大的危机管理组织来集中协调，如美国的国土安全部（Hammond，2007）；（3）通过多级组织来促进协调，如欧盟的多级危机治理（Boin，Busuioc，Groenleer，2013）。
（三）治理能力与合法性
一个核心问题是如何提高解决问题的能力，以应对危机。迄今为止，我们主要侧重于探讨治理能力，特别是危机类型和协调。我们讨论了在不同类型的危机中的主要挑战。集权/分权的程度，以及在何种程度上为应对新类型的风险或危机而发展出不同形式的专门化和协调性是研究者最感兴趣的部分。研究的内容包括政策制定，组织原则，正式和非正式组织安排以及执行能力和危机管理。
对社会安全和危机管理能力的审查侧重于“西方化”过程，该过程往往造成部门，行政级别和组织之间的重大协调问题（Pollitt，2003）。在社会安全政策层面，这一进程体现在为实现监测，预防和危机管理而设立的强有力的职能部委及职责明确的半自治机构。分裂的（低集中度的）组织形态对于解决跨界和“棘手问题”本身构成了严重的问题。同时，危机研究愈发强调有效危机管理结构中的的分权属性（Boin，Ekengren，Rhinard，2013）。
在公共行政层面，人们越来越关注以一体化，横向协调，网络安排和加强中央政府能力为重点的改革。最近在全欧洲范围内进行的研究突出强调了横向协调的新重点，其形式是基于网络的治理安排和旨在整合公共部门的更全面的工具(L℃greid等，2014）。然而，对这些安排的关注程度与我们对它们如何运作的了解之间仍有相当大的差距（Provan，Kenis，2008）。总体而言，需要对组织安排与绩效之间的关系进行更多的研究。包含综合组织和永久性或临时性危机组织的混合型组织尤其令研究人员感兴趣，同样吸引研究者的还有：掌握总体职能的担责部委或政府办公室以及强有力的职能部委与半自治的中央机构之间的关系。一个部门利益或起冲突的地方便是军事和民事部门（即警察）之间的灰色地带（Hammond，2007）。
治理能力对危机管理至关重要，治理合法性也是如此。危机管理研究中不足的一点在于危机能力与危机合法性之间的关系问题。在危机与恢复期间，对政府安排治理能力的信任是主要挑战。问责制是一项重大挑战；这是一项关乎回顾过往并要求人民和组织对其业绩进行客观评价的挑战（Boin等，2008）。公务员应为其危机之前、危机期间和危机之后的行动向公众负责。这也意味着，公众对危机的态度和反应会限制结构安排，并制约可用的治理工具的有效性。危机后的问责过程往往不同于常态下的问责过程。危机的复杂性、不确定性对传统的委托-代理关系之外的问责关系施加了压力。基于此，问责更多是关注政治沟通，而并非是学习与改进。由于系统是可视的，所以声誉管理往往非常重要。与此同时，缺乏文化兼容性可能会在一定程度上阻碍改革（Christensen等，2015）。
社会资本在危机后的恢复重建中发挥着关键作用（Aldrich，2012）。治理规范影响着政府范围以及如何平衡个人自由与社会安全。只有认识到治理能力，合法性和规范之间的联系，才能为社会安全组织建立一个全面的知识基础。必须查明可能导致公众对政府提供社会安全和危机管理能力信任程度不同的因素。关于治理代表性，另一个令人感兴趣的领域是危机如何影响合法性，以及各公共当局对公民要求的反应如何（Christensen等，2009）。
对政府的信任是公众态度的一个重要组成部分（Easton，1965）。因此，公民对于负责危机管理的政府结构和制度的信任，同治理合法性与治理能力相关。公民对某些预防措施的态度也是如此。在假设中，信任程度对情境因素是敏感的。一来，我们是从高信任环境出发还是从低信任环境出发，两者是否有存在差异？再者，就公众对政府的信任而言，官方的风险评估是否重要？公众对政府的信任和对危机后期各种预防措施的普遍态度如何？
最后，合法性不仅与风险评估有关，而且与政府处理危机的能力有关;个人权利和公民自由——例如言论自由，宗教自由，迁徙自由，集会自由和隐私权以及正当程序和非歧视——均是民主社会重要的政治价值观。这些权利和自由可能与安全的必要情境相冲突，特别是在国家受到威胁和发生危机时期。人们普遍认为，当威胁感增强时，特别是在重大恐怖袭击之后,自由意志趋于萎缩（Fimreite等，2013）。然而这种权衡的论点是有争议的。安全和自由可能在某些领域存在交换，但并非所有领域。当安全感提升时，自由不一定在所有方面都萎缩；反之，当安全降低时，自由不一定会增加。价值冲突是这里的核心问题，也是政治关注的问题。安全与个人权利和公民自由在多大程度上相互交换，尚未有系统的研究。在这类研究中，可以尝试研究各种政治制度的差异，并探讨这些差异是否取决于政治进程或各种外部社会事件。
合法性不仅涉及有效性，还涉及参与性、公正性和程序正当性。一个关键问题在于，治理能力如何影响合法性和治理代表性，以及各公共部门在多大程度上回应公民在该领域的要求（Christensen等，2009）。另一个问题是公民对政府的信任，特别是对危机管理机构的特殊信任，如何影响危机管理能力。因此，我们面对的是:治理能力可以增强或削弱民主合法性和问责，但与此同时，治理合法性和信任关系可以增强或制约治理能力。
（四）案例:慢动作制度化的挪威危机管理
2011年7月22日，挪威发生了两起令人震惊的恐怖袭击事件。首先，一枚汽车炸弹摧毁了首都奥斯陆中央政府大楼的几栋建筑，包括总理办公室。在那次袭击中，8人被打死，9人受重伤。
不到两小时后，69名参加Utøya岛夏令营的工党青年组织青年被枪杀。另有33人受伤。这两起袭击都是由一名挪威族公民实施的。一年后，对他的审判表明他是单独行动的。他被判定神志清醒，有罪并被判处21年监禁（Christensen等，2013）。
2011年7月22日的袭击给挪威造成了可怕的打击；由于挪威普遍被认为是一个和平，开放和强大的民主国家，在应对恐怖主义袭击的相关经验上非常有限（Rykkja等，2011）。该事件很快地被定性为第二次世界大战以来该国遭受的破坏性最大的袭击。这也给处理危机的政府结构带来了严峻考验。
上图这张脸，就是制造“7-22-于特岛惨案”的挪威人布雷维克。2012年8月，法庭宣判凶手受到挪威最严厉的惩罚——监禁21年（挪威没有死刑）。
在挪威，存在多个部门下的公共部委在多个行政层级下对危机负有责任的情况。其政策领域的不统一/低集中度导致了重大的协调性问题，部门重叠（交叉）与灰色地带（Fimreite，2014）。协调性问题一般归因于这一政策领域的主要治理原则，即责任，权力下放，一致性以及合作。司法和公共安全部受到部长统治和地方自治原则的制约，是一个权力薄弱的协调机构（Rykkja，Lægreid，2014）。
争取有关当局进行合作，在相当长的一段时间内一直是一项挑战。当危机发生时，通常采用跨越政策领域的各种网络安排，以促进协调（如上所述）。然而，重大危机往往会触发对领导力和中央指引的需求，通过多层官僚层级结构向明晰责任主体与指挥系统方面施压。
司法部负责执行政府的平民安全政策。除了通过自己的渠道发起，制定和执行措施外，该部还指导和协调其他政策部门的主管部门。随着时间的推移，它已逐步在中央一级发挥牵头协调作用，但仍在努力确保必要的权威和协调能力（Lango等，2013）。民防局成立于2003年，是一个总括性实体/政府机构，负责制定国家防备计划，协助该部开展工作，并在危机期间在各级提供有效的危机管理和沟通。它对其他公共机构具有重要的控制职能，但难以对各部门更强大的当局行使其权力。负责打击重大安全威胁的国家安全局是安全部门内的另一个跨部门权力机构。该机构在民事事务上向司法部报告，但在行政上隶属于国防部--因此，有可能在权限和优先事项上发生冲突。
2004年东南亚发生海啸后，挪威成立了两个新的组织（GEMC-政府应急管理委员会和GESU-政府紧急情况辅助单位）以提升危机协调能力。在特别困难和复杂的危机中，GEMC是最高行政协调机构；GESU是在司法部（MJ）内设立的，目的是在危机中协助受影响的行政当局/机构。两者都可以被认为是跨部门/网络组织。2011年的恐怖袭击暴露了这两个组织在能力和协调方面的重要问题（NOU，2012:14；Rykkja，Lægreid，2014）。
将司法部提升为一个总括性协调和牵头部委的进程缓慢且谨慎（Lango等，2013）。2011年奥斯陆和乌特耶岛发生恐怖袭击之后，政府决定增设合作原则，规定所有公共当局都有责任确保在危机管理进程中与其他当局和组织合作。然而，根据这一原则，每个职能部委都在其职责范围内负责社会安全和公民保护。这就造成了一种相当不明确的情况，使附属机构倍感困惑。
总而言之，中央政府之间的协调是危机管理和防备领域的一项重大挑战。在一个部门化严重的系统中，处理协调问题尤其困难。虽然诸如GEMC、GESU等机构补充了网络结构，较之前变得更加重要，但在很大程度上仍受制于协调等级的优先次序。然而，司法部下各机构的作用仍不明确。最近的政策文件和报告继续要求加强协调。补充网络安排存在任务规定不明确，权力边界模棱两可，资源不足，治理工具薄弱等问题。行政机构是由半自治和松散耦合的组织组成的综合体，每个组织都有其自身的规则。占主导地位的专业化原则，协调机制和标准作业程序限制了各方的注意力，并在各主管部门的实际工作方式中发挥了作用（Fimreite等，2014）。
在过去20-30年中，这一政策领域才正式安排了重组计划，以便从军事办法转向民用的全灾害管理办法，但主要的施政原则不变。因此，重组工作极其谨慎且犹豫不决，即使在2011年恐怖袭击等重大危机之后也是如此。我们正在通过“任务爬行”缓慢地见证制度化（Boin等，2013）。目前按部门划分的专门化与最近建立跨界协调的努力之间存在着长期的紧张关系。主导代理模型被应用于传统层级结构和现有网络之间作为补充。这类安排是针对渗透到这一政策领域的复杂性，不确定性和模棱两可而提出的，但其结果反倒是增加了复杂性，而且安排本身是在不确定和模棱两可的条件下进行的（Christensen等，即将出版）。
很难确定资源的优先次序，从而把重点放在危机管理和应急准备上；这如同建立处理问题的最佳组织一般。因此，在这一政策领域协调资源和权力机构与责任将是一项持续不断的挑战。在等级制度和网络之间建立平衡，以确保适度的反馈，承诺，控制以及必要的协调——似乎是该政策领域的“圣杯”。关于牵头机构办法对于混合组织创新是否可行的问题，我们还需要进行更多的分析和研究，但目前看来，它有可能提供一种更为灵活的组织形式，以适应不同的危机情况和背景。然而在挪威，这种做法受到部长责任原则的严重制约。
2011年的恐怖袭击表明，增加资源覆盖率，改善中央领导，权威和协调需要更多的关注，亦是长期需要建设的重点领域。为必要的权力机构提供适当的工具以确保控制，后续行动，执行和承诺至关重要。后续调查显示，虽然在2011年恐怖袭击之后，民间要求更好协调方案的呼声渐涨，但原有基础架构依旧坚挺；宪法责任和部长责任原则一直未被讨论。政府试图通过在两种互补战略下建设二级结构来削弱“筒仓效应”（Christensen等，2014）。
政府最先建立的是网络安排——以便进行跨界信息共享和讨论（暂且不论时效长短）。这类实体中的一个普遍问题是，参与者多为兼职工作者，而且这些机构的会议往往是不定期或者很少召开。例如，2009年，在审计署批评司法部的协调作用不明确后成立的部委协调咨询小组——自2012年以来就没有召开过会议（Lango等，2014）。
第二，政府寻求采用一种组织创新，即牵头机构办法。司法部已逐步成为负责协调和促进应急准备与危机管理的牵头部委。虽然这一做法并不挑战部长责任的原则，但该部门的实际作用仍然模糊不清。同样的情况也出现在其领导的半独立的中央机构，这些机构本应发挥领导作用；他们在试图参与其他部级安排时面临重大障碍（Lango等人，2014）。危机很难预测，而且日益复杂。因此，保持一定程度的“即兴发挥”和组织灵活性始终是必要的。
我们的分析表明，组织解决方案似乎符合从文化-制度角度预期的应急准备和危机管理组织的现有历史路径。在挪威政体内，各部委单独负责的体制化传统仍然牢固，这无疑阻碍了增强横向协调的改革步伐。牵头机构的组织创新虽已启动，但受到部级责任制原则的限制。这也侧面印证了以下观点：既定的安排和机构被注入并赋予了价值观，身份，文化以及历史规则（Selznick，1957）——而上述这些因素都会对应急准备和危机管理产生重大影响。相关机构及其聘用的公务员常常难以适应不断变化的外部压力以及行政人员发出的指令信号。因此，政策领域以路径依赖和政治制度冲突为主要特征（Peters等，2005）。同时，这是一个常被政治家们忽视的领域，直到出现重大危机（Christensen等，2013）。因此，政治冲突往往发生在体制结构和公务员之间。
根据有限理性的概念，这些组织的管理者似乎更专注于最小化决策成本，而不是最大化目标实现。新的组织解决方案必须通过文化兼容性测试（Brunsson，1993）。早先的决定构成了一种行政政策遗产，限制了以后阶段的选择。就其本身而言，嵌入式体制安排将今后的此类安排限制在国内安全领域内。部长负责的原则能够捍卫自己的职责不受外部干预。同时，司法部的自由裁量权和执行权有限（Mahoney，Thelen，2010）。
另一个至关重要的话题是结构与文化之间的关系（Fimreite等，2013）。为调查2011年两起恐怖袭击事件的应急反应而设立的挪威7月22日委员会主要得出的结论是危机准备和危机管理的失败归于文化和领导力问题，尽管其大部分分析都是结构性的（NOU，2012:14）。一年后，为审查警察面临的挑战而设立的一个委员会侧重于结构改革的必要性（NOU，2013:9）。两个委员会都没有讨论结构与文化之间的关系。因此，至关重要的点在于——研究应侧重于政治行政人员和公务员的具体规范和价值观如何能够限制或促成结构变革，行政改革和有效实施首选治理工具。
关于治理合法性，2011年7月的恐怖袭击是对该政权主要利益的袭击。这些目标具有象征性和高知名度，而袭击的实施则是例外的。本来可以预期这将加速政府的反应；然而，它没有这样做，这令人费解（Fimreite等，2013）。历史背景，挪威民主的力量和稳固性，文化观念以及对政府和公民之间的信任程度似乎是重要因素。挪威一般被认为是一个对国家友好的社会。大多数挪威人把政府看作是社会的延伸，而不是对手或威胁。这是挪威社会区别于许多其他西方民主国家的一个关键特征。公民对政府的信任和国家友好程度相结合，有助于理解挪威公众对反恐措施的接受程度相对较高。不仅是制度信任，人际信任也可能在这里发挥作用。无论如何，对政治和行政当局的信任在挪威是根深蒂固般地存在，这一点尤为重要。
事实证明，很难指出可追究责任的具体官员或组织。没有任何政治家被迫离开他们的职位，而首相更多的是在展望未来，吸取教训，作出改进，而不是回顾过去，让人们对他自己的行为作出评判。此外，议会调查半心半意地得出结论说“政府当局”这一模糊概念是罪魁祸首。
在挪威，与其他面临潜在或实际恐怖主义袭击的国家一样，政府很可能希望在安全问题当前时采取预防步骤，以便被视为积极主动且充分了解事态发展。通过采取和支持反恐措施，政治家和政府官员经常试图避免批评和指责。在9/11和其他国际恐怖主义袭击之后，世界各地出现了一种新的“安全防范”的政治和管理气氛。奥斯陆和乌特耶的经验以及随后进行的改革是这一国际反应的一部分。然而，感知到的威胁并不是独立于政治和管理进程而存在的。风险，以及如何应对风险和由哪些组织应对风险，是特定政治和组织环境的产物。挪威的例子表明，国家领导人可能在发生重大灾害后呼吁加强合作性危机管理，但一旦最初的冲击结束，就不太愿意实施危机引发的举措。事实上，政策锁定一种常态，其结果是很难超越既定模式和做法（Boin等，2013）。
（五）结论
本文提出了几个观点。首先，我们主张在设计一个有效的危机管理系统时，必须兼顾治理能力和治理合法性。第二，为了理解危机管理安排的发展和运作，我们主张采用一种基于组织理论的广泛方法——即结合结构--工具和文化--体制观点的方法。特别地，我们侧重于专业化和协调的各种安排以及危机管理安排制度化的各种过程。第三，不同组织安排的绩效因危机类型而异。在这方面，有必要发展成一门有用的危机类型学。第四，我们强调既要研究组织结构，也要研究流程。结构既限制进程，又助力进程地推进，但并不是行动的唯一决定因素，因为在正式安排内经深思熟虑的行动总是有回旋的余地。
虽然危机经常与损害或损失相关，但它们同时也为新事物铺平了道路，并可能导致社会、政治或组织变革（Wildavsky，1988；Kingdon，1984等）。新的协调安排力求整合危机管理组织，促进各组织之间的理解和共同解决问题。我们需要吸取的一个教训来源于政治背景的重要性（Andrew，2013）。衡量和评价协调安排的有效性是困难的。确凿的事实往往缺失或难以寻找，因此大多数信息都是基于可感知的专家评估。另外，由于不易将协调安排的效果与公共行政方面正在进行的其他改革和变化分开，故存在归属问题。公共部门的协调不仅涉及效率和效力，而且涉及更广泛的参与，合法性，问责制，信任，权力和政治控制等问题。单就使用哪些资源和（或）取得成果的速度而言，某些协调手段可能是有效的，但从利益攸关方的包容性和合法性的角度来看则不尽如人意。单一的安排往往难以产生全面的积极结果，通常必须作出权衡/取舍（见Hood，1991）。
至于“棘手的问题”，从定义上讲，这些问题是难以解决的，部分原因是社会行为的预定变化不在公共部门部门的控制之下。这类问题通常是多维的，界限不清，表述模糊且不易拆解。这使得评估相关工作的绩效变得非常困难。同时，新的组织形式对问责提出了新的挑战，从而对决策和机构的合法性也提出了全新的挑战。在政府具备更加横向协调和多层次级特征的情况下，问责关系变得日益混杂（Michels，Meijer，2008），而这种现象与危机管理的政策领域息息相关。
通常，横向的组织间协调似乎补充而不是取代传统的层级协调，导致组织安排更加复杂。使“棘手的问题”可治理是一个巨大的挑战。强调如何管理网络可能是未来前进的一个方向(O`Flynn等，2013）。建立伙伴关系和提供务实解决方案的中间组织，而不是以网络取代等级制度——被证明是富有成效的（Ansell，2011）。结构-工具方法的正式要素和基于体制-文化方法的组织的非正式要素将会结合起来。
我们的主要结论：没有最优的方案，可以协调竞争利益和持久的紧张关系，或者克服不确定性和模糊的政府结构，作出使每个人都欣然接受的政策选择。灵活性和适当性是关键的价值点，但会受到政治、行政，以及具体情境的制约。当代政府制度和危机管理的体制特点是相互依赖性和多样性。更好地理解治理能力、治理合法性以及二者之间的相互作用是复杂的问题，同时也存在情境依赖，但仍应在未来的研究中对其展开充分探究。
（图源：desktop）
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