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尽管在1939年开始认真研究东南亚进攻作战的是陆军而不是海军，制定于1940年的日本海军1941年年度作战计划就已经从整体上讨论了针对香港、英属北婆罗洲、马来亚、菲律宾和荷属东印度群岛的海军军事行动。由于日本海军对东南亚的野心，它在起草1941年作战计划时不得不考虑与4个潜在敌人开战（荷兰取代法国成为第四个潜在敌人）。但由于日本海军仍将美国视为其主要威胁，并为此做了最大规模的研究和策划，进攻东南亚的军事行动被简单地纳入了它针对美国的作战计划，该计划强调在战争一开始就对菲律宾和美国在西太平洋的属地发动攻击。
无独有偶，日本陆军也是这么策划1940年日本进军东南亚的军事行动的，同年夏末，日本陆军在占领越南东京地区的行动中发挥了主导作用。但到1941年，日本海军也开始在法属印度支那运用军事力量。同年1月，S作战（第二远征舰队对法国殖民地的一次海军示威行动，动用了重巡洋舰、驱逐舰和海军的陆基航空兵）让海军有机会调查法属印度支那的潜在基地，也有机会收集关于马来亚和英属北婆罗洲的情报。然后在1941年7月，FU作战（与陆军联合占领安南、交趾支那和柬埔寨，包含日本海军主战舰艇）将日本海军力量直接派遣到了东南亚水域。由此引发的日美关系危机促使日本海军对在东南亚的军事行动制订了详细计划。
在1941年夏天为东南亚作战制订的计划中，日本陆、海军就“获取战略物资为持久战做准备”的总体战略目标达成了共识，但在实施进攻作战的先后顺序上存在分歧。陆军坚持先进攻马来亚，然后是荷属东印度群岛，最后是菲律宾。它的论证基于这样一个前提：无论如何，针对马来亚的军事行动将是困难的，如果作战被推迟，英国在马来半岛上将变得过于强大而无法驱逐。海军则坚持应先攻菲律宾。它的理由是，如果马来亚和东印度群岛受到攻击，无论如何都将引发与美国的冲突。在与美国的冲突中，绕过菲律宾将变得更加困难，对日本的战略会造成不可估量的后果。此外，由于菲律宾地处日本和东印度群岛之间，美国在该群岛的航空兵处于可以威胁两者之间交通线的位置，这不仅会危及入侵东印度群岛的军事运输（对敌人来说毕竟是巨大的战利品），而且会危及将那里的大量重要物资运回日本的运输。最终，日本陆、海军对他们的分歧进行了妥协：一致同意，在东南亚展开进攻的同时，对马来亚和菲律宾也发动攻击。但是除了这些目标之外，涉及的作战范围是如此之大，发动攻击的方向是如此之多，可用的兵力又是如此之少，以至于这些军事行动必须分成连续的三个阶段进行。第一步，夺取具有战略意义的边界：占领美国和英国在西太平洋的领地（关岛、威克岛和吉尔伯特群岛）；攻占泰国；占领马来亚北部、英国在婆罗洲的领地和菲律宾。第二步，日军将从这些边界地区进入马来亚南部，占领新加坡，入侵缅甸南部，并占领东印度 群岛北部。有了这些地区，第三步，日本人就可以占领缅甸，获得最大的战利品——苏门答腊岛和爪哇岛。
任南遣舰队司令长官的小泽治三郎 在预想的对东南亚的征服作战中，日本海军给自己指派了两大任务：为前往不同地区目标的陆军运输船队提供支援（具体如陆、海军联合进攻计划中所规定的那样），并在战役的开始阶段提供主要的空中力量。由于战区辽阔——东西距离约2000英里，南北距离超过1000英里——而且可以为此次战役安排的水面舰艇部队并不充裕，日本海军统帅机关认定航空兵将是摧毁英国、荷兰和美国在东南亚的陆、海、空部队的关键要素。由于对夏威夷美国太平洋舰队的打击将动用日本海军几乎所有的舰队航空母舰，日本海军不得不依靠陆基航空兵来攻入东南亚。这些航空队将特别针对敌方的航空部队——马来半岛上的英国空军和菲律宾群岛上的美国航空兵——因为英美的这些空中力量对日军预定向东印度发起的进军形成了包围态势，构成了威胁。
日本海军之所以最终决定在征服东南亚作战的最初阶段主要依靠陆基航空兵，除了上面提到的因素外，其实还有一个原因（尽管军令部内部存在疑虑）。1940年德国在欧洲（特别是在挪威）航空作战的成功案例为日本向东南亚进军提供了战略模式。日本海军高级指挥机关里的许多军官肯定都注意到了德国空军在挪威战役中的航空作战对海战的重要性。许多人很可能把德国在挪威的军事行动看作是一种肯定，即肯定了他们自己对陆基航空兵的鼓吹。德军的胜利很可能增强了日本海军依靠这种空中力量进行“南方作战”的信心。
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