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作者：朱海航 曾一晖 来源：大岳咨询 PPP项目在执行过程中出现变更是具备合理性、普遍性甚至是必然性的现象。由于PPP项目合作周期长，且绝大多数在可研阶段进行入库申报和采购招标，因此在执行过程中出现由于项目用地获取困难、建设标准调整、环保标准变化、前期论证深度不够等原因导致的变更发生的可能性很高。主管部门也不止一次在有关政策中强调PPP的动态化管理。 实践中从业者普遍最关注的两个问题是“哪些内容可以变更？”、“变更程序应该如何履行？”。PPP项目变更的原因、内容千差万别，具体如何操作很难一概而论。本文就PPP项目变更简单进行分析，供大家参考。 一、PPP项目变更 《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）要求“（二）强化示范项目动态管理。对于项目合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件与入选示范项目时相比发生重大变化的，……对项目实施方案，物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。”。 《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）强调“实施方案、招投标文件、合同或建设中出现以下情形的，应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序：（1）项目建设地点发生变化；（2）项目建设规模和主要建设内容发生较大变化；（3）项目建设标准发生较大变化；（4）项目投资规模超过批复投资的10%。”。 从上述政策可以看出，目前财政部和发改委分别对PPP项目变更提出了重新审批和重新论证的要求。财政部强调PPP项目在执行过程中项目的边界与入库信息相比发生了变化，需要履行相关论证程序；发改委要求PPP项目在执行过程中与原立项审批的信息相比发生了变化，需要重新审批。主管部门的要求与各自的行政职责划分是相对应的。进一步而言，其实PPP项目执行过程中涉及的资规、环保等部门虽无专门针对PPP项目变更的要求，但如涉及变更调整仍需参照政府直接投资项目履行变更调整手续。 简单来看PPP项目变更就是涉及财政、发改、资规、环保等变更事项及程序。对于发改、资规、环保等部门手续的变更各地政府部门相对熟悉，财政部门的变更之前可供参考的实例相对较少。 二、PPP项目哪些内容可以变更 前文强调过PPP项目在执行阶段变更的合理性、普遍性和必然性。但显然不是所有的内容都能变，那么有没有一个评判标准去衡量哪些内容可以变更，哪些不能变更呢？笔者认为保持原采购行为的公平性和采购结果的有效性是PPP项目变更的底线。 表1-PPP项目变更相关法律法规
实际情况远比清晰的法条复杂，可能涉及建设内容、投资额、工期、运营内容等一系列变化。在实际操作中最典型的例子就是施工工期调整，或由于三年疫情，或由于政府供地、施工手续，或由于企业资金、施工管理等等因素，大量的PPP项目需要调整工期。一方面从施工合同层面理解，建设工期属于合同的实质性内容，在法律、司法解释及司法实践中已基本形成共识。另一方面工期调整将影响项目投资成本、项目付费时点、运营期时间等核心边界。政府和项目公司双方都有意调整，但决策压力极大。 实操中面对必然需要调整，但又涉及核心边界的内容，难有万全之策，本文仅结合实操经验针对具体事项提供些许思路： 表2-PPP项目变更选择的思路 三、PPP项目变更程序如何履行？——以江苏省要求为例 PPP项目变更需要分析相关法律法规等政策依据，各地在实操中可能制定当地的政策依据，本文以江苏为例进行探讨。《江苏省政府和社会资本合作（PPP）项目变更备案管理办法（试行）征求意见稿》虽然至今未“转正”，但其中明确的PPP项目变更管理的具体程序还是非常具备参考价值，具体的程序在文件中规定的比较清晰，总结其中关键点主要有四个方面： 首先，关于变更事项的确定。变更事项需要实施机构与项目公司共同商议确定，变更内容需要获得政府和社会资本双方的书面认可。项目变更涉及到政府和企业双方利益，一厢情愿的变更要求无法执行。 其次，对于变更事项需要进行梳理。涉及到发改、环保、资规等部门手续的变更，实施机构需要牵头主导本级政府层面的决策会议进行协调解决；涉及到商务条件的变更，如成本、付费时间、绩效考核等内容的变更，项目公司需提供详细的佐证材料以便实施机构决策。 再次，细致做好变更前后的对比研究。变更事项决策在涉及核心边界且又不得不变的情况下，建议尽量保证政府利益不受损。这种安排的初衷不是为了强调政府在PPP合作中处于强势地位，而是因为政府作为采购人在保证项目变更后采购人利益仍然不受损，可以更加有力的佐证项目变更未对项目采购公平性造成影响。 最后，重视项目变更第三方论证程序。涉及到造价调整的，需要第三方造价单位对变更后造价的合理性进行评估；涉及到运营成本增减的，需要专业运营单位对成本的增加进行评估；变更后实施方案中体现的变更前后收益、付费情况对比，需要专业的会计师事务所出具复核报告；全过程需要律所出具法律意见书，重点从法律角度论证项目变更是否涉及重新采购。 结语：PPP是长期、复杂的合作关系，需要专业、耐心去维护。道阻且长，行则将至；行而不辍，未来可期。 — END — |
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