已实际执行并外化发生法律效力的会议纪要属于行政诉讼受理范围

01

裁判要点

会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，一般不直接对外产生法律效力。如果行政机关在实施没收实物或者没收违法所得等行政行为时，并不是以会议纪要为决策依据依法定程序另行再作出行政处罚决定，而是直接执行会议纪要的内容，则表明会议纪要已实际执行并外化发生法律效力，且对行政相对人权利义务产生影响。行政相对人对该会议纪要不服提起的行政诉讼，属于人民法院受理范围。

02

裁判文书

安徽省滁州市中级人民法院

行  政  判  决  书

（2018）皖11行初7号

原告来安县乐善房地产开发有限公司。

被告来安县人民政府。

原告来安县乐善房地产开发有限公司（以下简称乐善房地产公司）诉被告来安县人民政府（以下简称来安县政府）城建行政处罚一案，于2018年1月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月29日立案后，依法向来安县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月27日公开开庭审理了本案，现已审理终结。

原告乐善房地产公司诉称，来安县政府作出没收其房屋的《关于鼓楼综合楼规划核实问题专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》）侵害了其合法权益，该行为超越职权，无法律依据，且程序违法。具体理由如下：1.涉案房产虽在其控制范围内，但是其对该两套房产进行销售时，得知无法办理过户，而无法过户的原因是来安县政府上述《会议纪要》。该《会议纪要》虽然不符合法律规定的对外行政行为的形式，但是实质上对其合法权益造成了损害，其有权提起行政诉讼。2.其根据规划批准在来××县新安镇××（××消防队院内）开发建设鼓楼综合楼房屋，除了对规划批准的阳台进行封闭外，其余均是按照规划批准进行建设。因阳台封闭事宜，来安县城市管理行政执法局于2016年2月1日作出来城执罚决字〔2016〕第001号行政处罚决定，以其违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对其作出了责令改正并处建设工程造价（330万元）6%的罚款。来安县政府无权对违反城乡规划的行为作出处罚。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责令改正并处罚款与没收不可同时使用。3.来安县政府作出没收决定，没有告知其举行听证、处罚依据及救济的权利。综上，其认为来安县政府超越职权，违反法定程序，作出的没收决定没有法律依据，《会议纪要》实质上已侵害了其合法权益，依法应予撤销，为维护其合法权益，提起本案诉讼，请求法院撤销来安县政府于2016年4月19日作出的《会议纪要》（2016年来安县政府办公室第21期会议纪要）。

被告来安县政府辩称，1.2016年1月14日，根据乐善房地产公司的申请，来安县城乡规划建设局对鼓楼综合楼进行验收。经验收发现，乐善房地产公司未按照合法的《建设工程规划许可证》规定的面积进行建设。来安县城乡规划建设局函告来安县城市管理行政执法局，建议对乐善房地产公司违法行为进行查处，来安县城市管理行政执法局责令乐善房地产公司自行改正违法行为并处罚款。乐善房地产公司缴纳罚款后，一直未自行改正违法行为，致使违法行为状态无法消除，鼓楼综合楼项目也无法验收。为妥善解决争议，充分维护乐善房地产公司的合法利益，2016年2月21日，分管领导召集城市管理、规建、国土等相关部门对鼓楼综合楼规划核实问题进行专题研究，要求来安县城市管理行政执法局对乐善房地产公司的违法行为进行查处后，再由相关部门完善手续。来安县城市管理行政执法局经过调查，依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，决定对超规划许可面积部分进行没收。鉴于鼓楼综合楼超规划面积无法分割没收，来安县城市管理行政执法局决定改对乐善房地产公司销售超规划许可面积部分的违法收入进行没收。2016年9月，乐善房地产公司以资金周转困难为由向来安县城市管理行政执法局提出申请，要求以鼓楼综合楼603和606两套住宅楼作为缴纳违法收入的抵押担保，在缴纳违法收入后再解除抵押担保。来安县城市管理行政执法局同意该申请后，将乐善房地产公司同意缴纳违法收入后再解除抵押的情况函告了来安县国土资源和房产管理局，违法收入至今未缴纳。乐善房地产公司未按批准的《建设工程规划许可证》进行建设，该违法事实清楚，来安县城市管理行政执法局依法对该违法行为作出处理时，鉴于行政行为执行的实际情况，并基于乐善房地产公司的申请，就执行方式达成一致意见，后因乐善房地产公司不履行承诺导致房屋无法办理过户登记手续，对乐善房地产公司权利义务产生影响的是来安县城市管理行政执法局的行政行为，而不是其作出的不产生外部效力的《会议纪要》。因此，乐善房地产公司认为其作出行政行为超越职权，违反法定程序，无法律依据的理由不能成立。2.本案会议纪要仅是用于记载、传达相关议题的会议情况和议定事项的内部文件。从纪要内容看，并不具体确定，更未涉及到乐善房地产公司在起诉状中提到的限制办理过户登记的权利，而是基于行政机关内部层级监督关系要求相关部门依法对违法行为进行查处，最终达到消除违法状态，维护乐善房地产公司合法权益的目的。其所作《会议纪要》对乐善房地产公司未产生直接的权利义务影响，属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行政行为，不具有可诉性。3.本案《会议纪要》的作出时间为2016年4月19日，即便该行为具有可诉性，也已经超过法定的起诉期限。综上，请求依法驳回乐善房地产公司的起诉。

原告乐善房地产公司就本案是否符合起诉条件提供了以下证据：1.营业执照副本复印件一份，证明原告主体资格；2.来安县政府于2016年4月19日作出的《关于鼓楼综合楼规划核实问题专题会议纪要》（2016年来安县政府办公室第21期会议纪要），证明来安县政府作出了影响其合法权益的行政行为；3.来安县城市管理行政执法局于2016年2月1日作出的来安执罚决字〔2016〕第001号行政处罚决定书、罚没款票据，证明就同一事实执法局作出了行政处罚；4.来安县政府信访事项复查办公室来信复不受字〔2017〕4号告知书复印件一份，证明其法人为了三套房屋被没收一事向来安县城市管理行政执法局信访，该局作出了答复，其法人不服答复向来安县政府信访复查，复查过程中来安县政府明确告知对公司超面积部分实施没收，不存在二次处罚，并提供了《会议纪要》，同时也证明了来安县政府的行政行为对其合法权益造成了侵害，且其提起本案的诉讼未超过时效。

经庭审质证，被告来安县政府的质证意见：对于证据1的真实性无异议；对证据2的真实性无异议，证明目的有异议，该行为不是侵害了乐善房地产公司的利益，相反而是保护了乐善房地产公司的利益；对证据3的真实性无异议，处罚决定书明确了乐善房地产公司履行两项义务，一是改正，二是罚款。而乐善房地产公司只履行罚款义务，没有履行责令改正处罚。乐善房地产公司的违法行为一直未消除，其为了乐善房地产公司利益作出了行政行为，乐善房地产公司仅部分履行行政处罚；对证据4的真实性无异议，不同意乐善房地产公司证明目的，这是一个信访答复，与行政诉讼无关；行政诉讼的起诉期限是除斥期间，本案应当从会议纪要作出的2016年4月19日开始计算至起诉时已超过法定起诉期限。

被告来安县政府向本院提供如下证据：第一组证据，1.《关于鼓楼综合楼验收情况的函》（来建函〔2016〕6号）；2.来安县城乡规划建设局审批服务跟踪督办表；3.乐善房地产公司提出的《来安县建设工程竣工规划核实申请表》及规划验收申请报告；4.滁州市城乡建设规划设计院《建设工程竣工核实技术报告》；5.《建设工程规划许可证》（副本）。上述证据证明乐善房地产公司未按照《建设工程规划许可证》建设的事实，以及来安县城乡规划建设局函告来安县城市管理行政执法局对乐善房地产公司的违法行为进行查处的建议。第二组证据，1.《关于鼓楼综合楼行政处罚履行情况的函》（来行执函字〔2016〕8号）及附图；2.《关于鼓楼综合楼行政处罚履行情况的函》（来行执函字〔2016〕20号）；3.《关于鼓楼综合楼行政处罚履行情况的函》（来行执函字〔2016〕21号）及附图；4.《关于鼓楼综合楼办理大产权证的函》（来行执函字〔2016〕29号）；5.乐善房地产公司向来安县城市管理行政执法局提出提供抵押担保的申请报告。上述证据证明：来安县城市管理行政执法局依法对乐善房地产公司违法行为进行查处，并根据乐善房地产公司的申请及实际情况同意由乐善房地产公司提供两套住宅房用作缴纳违法收入的抵押担保，约定缴纳违法收入后解除抵押，但乐善房地产公司一直未缴纳违法收入，因而对乐善房地产公司的权利义务产生影响和导致乐善房地产公司两套房屋无法办理过户登记的是来安县城市管理行政执法局的行政行为，并不是其所作会议纪要。第三组证据，1.《关于鼓楼综合楼规划核实问题专题会议纪要》（2016年来安县政府办公室第21期），证明其所作会议纪要属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行政行为，不具有可诉性，且即使具有可诉性，也已超过法定起诉期限。法律依据：《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法〔2012〕99号）。

经庭审质证，原告乐善房地产公司的质证意见：对第一组证据的真实性无异议，其建设行为存在不符合规划的情况，只是对规划批准的阳台进行封闭，其余均是按照规划要求进行建设，该违法行为已受到行政执法局的处罚；对第二组证据，三份函的真实性无异议，但与本案无关联性，因为这些函件是来安县政府管理的行政机关沟通的文件，对外不应当产生约束力；对申请报告真实性无异议，但该报告是来安县政府及管理的行政机关不给其办理产权登记，其为了办证被迫所写，且来安县政府及下属行政机关无权作出没收决定，其所写的只是抵押，并非没收。来安县政府基于以上材料用会议纪要的形式作出没收的决定恰恰是对其合法权益的侵害，而且会议纪要对其合法权益产生了影响，该行为当然是可诉的；对第三组证据，真实性无异议，证明目的不认可。其对涉案两套房屋销售办证时被告知，来安县政府作出了会议纪要，对房屋进行了没收，无法办理销售与产权过户，其通过来安县信访局进行信访，来安县信访局于2017年3月8日作出了不予受理告知书，其通过一再要求获取了会议纪要，根据行政诉讼法第四十六条第二款规定，其对该行政行为提起诉讼，没有超过法定诉讼时效。

本院对上述证据认证如下：原、被告双方对对方所举证据的真实性不持异议，双方所举证据与本案有关联的证据，本院依法予以确认；与本案无关联的证据，本院不予确认。

经审理查明，2016年1月14日，乐善房地产公司向来安县城乡规划建设局申请对鼓楼综合楼进行验收。2016年1月25日，来安县城乡规划建设局将验收存在问题，即乐善房地产公司超建设工程规划许可证记载面积建房的情况向来安县城市管理行政执法局函告（来建函〔2016〕6号《关于鼓楼综合楼验收情况的函》），建议来安县城市管理行政执法局按规定处理。2016年2月1日，来安县城市管理行政执法局以乐善房地产公司在来××街，未按照《建设工程规划许可证》要求建设3851.65平方米房屋为由，对乐善房地产公司作出来城执罚决字〔2016〕第001号行政处罚决定，决定给予乐善房地产公司责令改正并处工程造价（330万元）6%罚款，罚款金额为19.8万元（拾玖万捌仟元整）的行政处罚。罚款缴纳后，因该公司没有按照行政处罚决定要求采取改正措施消除对规划实施产生的影响，2016年2月21日，来安县政府副县长在来安县国土资源和房产管理局四楼会议室主持召开关于鼓楼综合楼规划核实问题专题会议，并于2016年4月19日形成《会议纪要》，会议决定：1.根据《中华人民共和国城乡规划法》及《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》规定，对超出建设工程规划许可证证载面积部分进行没收实物或者违法收入，并处以罚款；2.由县城市管理行政执法局执行到位后，相关部门完善相关手续。2016年7月13日，来安县城市管理行政执法局向来安县城乡规划建设局发出来行执函字〔2016〕8号《关于鼓楼综合楼行政处罚履行情况的函》，内容：根据贵局来函，我局对乐善房地产公司承建的鼓楼综合楼超面积部分进行了没收，如附图所标识部分，阴影部分为执行没收部分。标识图有乐善房地产公司签章及法人签名，阴影部分有来安县城市管理行政执法局签章并注明“没收”。2016年9月9日，乐善房地产公司向来安县城市管理行政执法局提交有公司盖章及法人签名的《申请报告》一份，内容为：因我公司现在资金周转困难，无法缴纳公司的违法收入，现公司想申请将本公司的603#、606#两套住宅楼用于抵押担保，待我公司缓解资金后，缴纳违法收入后，本公司再解除抵押担保。同日，来安县城市管理行政执法局向来安县城乡规划建设局发出来行执函字〔2016〕20号《关于鼓楼综合楼行政处罚履行情况的函》，内容：由乐善房地产公司承建的鼓楼综合楼，未按照《建设工程规划许可证》要求建设，超面积506.21平方米。2016年7月12日，我局函告贵局，告知将没收该公司未按照规划许可证证载面积实物。因无法颁证，经与贵局及国土部门沟通后，变更为没收违法收入。鉴于超面积部分违法金额较大，乐善房地产公司无力缴纳，申请集中抵押601、603和606三套房。现已完善抵押手续到位。2016年10月28日，来安县城市管理行政执法局向来安县国土资源和房产管理局发来行执函〔2016〕29号《关于鼓楼综合楼办理大产权证的函》，内容为：请贵局给乐善房地产公司办理房屋所有权证（大产权证）。我局于2016年9月9日致函贵局说明601、603、606三套房产用于抵押违法收入。该公司若将大产权证用于抵押，请贵局将该三套房产剔除在外。乐善房地产公司法人王小平以来安县城市管理行政执法局已对其城建的鼓楼综合楼的建设行为进行了行政处罚，又将601、603、606三套房产进行没收为由进行信访。2017年3月8日，来安县政府信访事项复查办公室作出来信复不受字〔2017〕4号《申请复查不予受理报告书》，以申请人诉请系诉法涉诉类为由，对该信访事项复查不予受理。在信访事项复查过程中，乐善房地产公司法人王小平方获得了本案《会议纪要》书面材料。

本院认为，根据双方当事人的起诉、答辩陈述及庭审举证、质证意见，本案的争议焦点为：1.乐善房地产公司起诉来安县政府所作出的《会议纪要》是否属于行政案件受案范围；2.本案是否已过法定起诉期限；3.如涉案《会议纪要》符合起诉条件且未过法定起诉期限，该行政行为是否合法。

关于争议焦点一。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于行政机关通过集体讨论研究的方式就特定事项形成的内部意见或工作安排，一般不直接对外产生法律效力。本案中，来安县政府所作的《会议纪要》从行为内容来看，并非针对行政机关之间、行政机关与内设机构之间以及行政机关与其工作人员之间等内部关系而为的内部行政行为；从行为目的与效果来看，该纪要的目的在于直接对乐善房地产公司超建设工程规划许可证证载面积进行处理，并确定来安县城市管理行政执法局为执行部门。来安县城市管理行政执法局在实施没收实物或没收违法所得行为时，并不是以该纪要为决策依据依法定程序另行再作出处罚决定，而是直接执行该纪要的内容。来安县政府辩称乐善房地产公司权利义务产生影响的是来安县城市管理行政执法局的行政行为，而非本案《会议纪要》的理由不能成立，本院不予采信。由此，该纪要已实际执行并外化发生法律效力，且对乐善房地产公司权利义务产生影响，乐善房地产公司对该会议纪要不服提起的行政诉讼，属于人民法院受理范围。

关于争议焦点二。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案《会议纪要》的制作时间为2016年4月19日，根据双方的陈述和认可，乐善房地产公司获得该《会议纪要》书面材料的时间为2017年3月。即便乐善房地产公司于2016年9月9日曾向来安县城市管理行政执法局提交有公司盖章及法人签名的《申请报告》，可以明确其在此时已知涉案的“没收”行为，也不能证明其已知道“没收”行为的全部内容及作出机关。故本案起诉期限应从2017年3月起计算，其于2018年1月26日提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。

关于争议焦点三。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据行政法中法无授权即禁止原则，来安县政府对涉案违法行为无处罚权，其对乐善房地产公司超出建设工程规划许可证证载面积建房的违法行为进行没收及罚款的行政行为，属于超越法定职权。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。作出责较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中，来安县政府对涉案超出建设工程规划许可证证载面积部分进行没收实物或者违法收入，并处以罚款的行政处罚，超越法定职权且程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，依法应当予以撤销。

综上，乐善房地产公司起诉要求撤销来安县政府《会议纪要》记载的对鼓楼综合楼超出建设工程规划许可证证载面积部分进行没收实物或没收违法所得，并处以罚款的诉讼请求能够成立，本院依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第四项的规定，判决如下：

撤销被告来安县人民政府于2016年4月19日作出的《关于鼓楼综合楼规划核实问题专题会议纪要》（2016年来安县人民政府办公室第21期会议纪要）。

案件受理费50元，由被告来安县人民政府负担。

如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

审　判　长　　司金虎

审　判　员　　苏春琴

人民陪审员　　宫如珍

二〇一八年七月五日

书　记　员　　周　杨